Réponse du ministre de la Justice au rapport du conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale

I. Contexte

Les protonotaires sont des fonctionnaires judiciaires de la Cour fédérale nommés par le gouverneur en conseil en vertu de l'article 12 de la Loi sur les cours fédérales. Ils sont nommés à titre inamovible et peuvent exercer leur charge jusqu'à l'âge de 75 ans. La Cour a présentement six protonotaires qui offrent une contribution importante à ses travaux.

Le gouvernement du Canada a convenu que les protonotaires, à titre de fonctionnaires judiciaires, jouissent de l'indépendance judiciaire reconnue par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de I.P.E^[1]. Par le décret pris le 21 juin 2007^[2], le gouvernement a établi un processus semblable à celui de la Commission d'examen de la rémunération des juges (Commission quadriennale).

L'honorable George W. Adams a été nommé à titre de conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale le 31 août 2007 pour examiner le traitement et les avantages sociaux des protonotaires et présenter des recommandations au ministre de la Justice à ce sujet en tenant compte des éléments suivants :

1. la nature des fonctions exercées par le protonotaire;
2. le traitement et les avantages de groupes de comparaison appropriés;
3. l’état de l’économie au Canada, notamment le coût de la vie, ainsi que la situation économique et financière globale de l’administration fédérale;
4. le rôle de la sécurité financière dans la préservation de l’indépendance des protonotaires;
5. le besoin de recruter les meilleurs candidats pour occuper la charge de protonotaire de la Cour fédérale;
6. tout autre facteur objectif que le conseiller spécial estime important.

Le décret prévoyait que le conseiller spécial présente son rapport au ministre de la Justice au plus tard le 31 mai 2008 et que le ministre donne suite au rapport au plus tard six mois après l'avoir reçu.

Le conseiller spécial a présenté diverses recommandations visant à apporter des améliorations notoires au traitement des protonotaires, à leur régime de retraite et autres avantages sociaux d'ordre financier ainsi que des changements à l'administration générale de la rémunération. Un résumé de l'ensemble des recommandations est joint, à l'annexe A.

II. Position du gouvernement

a) L'économie

À l'instar de la réponse du gouvernement au rapport de la Commission quadriennale, qui est également publiée aujourd'hui^[3], la présente réponse a été retardée pour permettre au gouvernement d’examiner le Rapport du conseiller spécial compte tenu des changements importants relatifs à un critère clé de son mandat, soit c) l’état de l’économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement. 

Les conditions économiques globales et la position financière du gouvernement se sont détériorées considérablement depuis que le conseiller spécial a conclu son enquête et soumis son rapport au ministre de la Justice le 30 mai 2008.  La détérioration des perspectives économiques, son incidence sur les revenus du gouvernement et la nécessité pour le gouvernement d’adopter des mesures extraordinaires pour répondre à une menace économique immédiate tout en garantissant la croissance et la prospérité à long terme du Canada, ont été soulignées dans le Budget de 2009 – Le plan d’action économique du Canada, annoncé le 27 janvier 2009.

Le Budget de 2009 – Le plan d’action économique du Canada, a annoncé des mesures pour stimuler l’économie, protéger les Canadiens et Canadiennes en cette période de récession mondiale et investir dans la croissance à long terme.  Il a aussi souligné des mesures pour gérer les dépenses, y compris des mesures pour limiter les dépenses discrétionnaires des ministères et agences fédérales ainsi que le dépôt de textes de loi qui garantiront la prévisibilité de la rémunération du secteur public fédéral pendant cette période de difficulté économique.  Les textes de loi ont maintenant été déposés pour mettre en place des augmentations salariales annuelles pour l’administration publique fédérale (y compris les cadres supérieurs de la fonction publique, les détenteurs de charge publique et les députés) de 2,3 % en 2007-2008 et de 1,5 % pour les trois années suivantes.

De l’avis du gouvernement, le public pourrait raisonnablement s’attendre à ce que les juges et les protonotaires soient assujettis à des mesures de restriction similaires.  La Cour suprême du Canada a établi que c’est en vue d’assurer la confiance du public dans la magistrature que la rémunération des juges devrait être assujettie aux mesures touchant les salaires de toutes les autres personnes rémunérées sur les fonds publics.  Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale I.-P.-E., le juge en chef Lamer soulignait qu’un traitement égal « aide[nt] à maintenir la perception d’indépendance de la magistrature, précisément parce qu’on ne réserve pas un traitement distinct aux juges »^[4]. Il s’est exprimé en ces termes :  

À mon avis, le risque d’ingérence politique exercée par le biais de la manipulation financière est nettement plus grand lorsque les juges sont traités différemment des autres personnes rémunérées sur les fonds publics.  Voilà pourquoi notre Cour s’est attachée principalement aux mesures de discrimination dans Beauregard.  Comme l’a affirmé le professeur Renke, op. cit., dans le contexte des présents pourvois (à la p. 19):

[TRADUCTION] . . . si on épargnait aux juges les réductions de rémunération touchant les autres groupes du secteur public, une personne raisonnable pourrait fort bien conclure que les juges ont fait des pressions dans les coulisses.  Le fait que les juges soient exemptés pourrait être perçu comme le résultat de pactes occultes ou d’engagements secrets à favoriser l’État.  Le fait d’exempter les juges de coupures salariales généralisées risque tout autant de soulever des doutes quant à l’indépendance de la magistrature que la diminution de la rémunération des juges dans le contexte de réductions générales applicables au secteur public. ^[5]

Le gouvernement convient que le traitement des juges -- et celui des fonctionnaires judiciaires comme les protonotaires – est subordonné à certaines considérations qui ne s’appliquent pas aux autres personnes payées à même les fonds publics. Tout particulièrement, il importe de veiller à ce que le traitement des juges ne soit pas abaissé sous le « minimum » requis pour protéger leur sécurité financière, y compris une baisse résultant d’une érosion par l’inflation. Ce « minimum » sert à éviter que les juges soient perçus comme étant vulnérables à des pressions politiques exercées par manipulation financière, comme cela se produit dans d’autres pays^[6].

Or, comme le traitement des protonotaires est lié à celui des juges des cours supérieures, leur traitement est actuellement protégé contre une telle érosion par l’indexation annuelle prévue par la loi de même que par l’examen quadriennal de la rémunération des juges qui peut recommander les ajustements nécessaires.

Le moment est mal choisi pour apporter les améliorations considérables recommandées par le conseiller spécial dans son rapport. En effet, en les soustrayant à des restrictions imposées dans l’ensemble du secteur public, on minerait la perception d’indépendance judiciaire et d’impartialité qu’entretient le public à leur égard, au lieu d’augmenter la confiance du public.

De même, le gouvernement est d'avis que le traitement des protonotaires devrait rester fixé à 69 % de la rémunération d’un juge de la Cour fédérale. Leur sécurité financière continuera d’être assurée par les rajustements annuels équivalents à ceux dont jouissent les juges des cours supérieures au Canada, un avantage auquel peu ou pas de Canadiens et de Canadiennes pourraient aspirer en ces temps économiques difficiles. Le gouvernement n'est pas non plus disposé à l'heure actuelle à mettre en œuvre les améliorations recommandées à la pension de retraite et aux autres avantages sociaux accordés aux protonotaires.

b) Autres considérations

Certes, la situation économique actuelle constitue la principale considération sur laquelle s'appuie la présente réponse. Or, le gouvernement sait que suivant le principe énoncé dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges, il lui incombe de justifier sa décision suivant la norme de la simple rationalité s'il décide de ne pas suivre toutes les recommandations présentées par le conseiller spécial. Expliquons maintenant les préoccupations du gouvernement à l'égard de certaines présomptions sur lesquelles le rapport du conseiller spécial est fondé, tout particulièrement quant au traitement.

i) Traitement

À l’heure actuelle, aux termes du paragraphe 12(4) de la Loi sur les Cours fédérales, le traitement des protonotaires est fixé par le gouverneur en conseil; il est établi à un montant équivalant à 69 % du traitement d’un juge de la Cour fédérale^[7]. Le conseiller spécial recommande que leur traitement soit augmenté pour s’établir à 80 % du traitement d’un juge de la Cour fédérale.  Ceci représenterait une augmentation de 16 % et équivaudrait, au 1er avril 2008, à un traitement de 208 000 $. De plus, le conseiller spécial recommande que cet ajustement soit rétroactif au 1er avril 2004, ce qui résulterait en une augmentation des versements de plus de 100 000 $, plus les intérêts, à cinq des six protonotaires^[8].

Le raisonnement du conseiller spécial à l'égard de la pertinence des bases de comparaison pose problème. En effet, il a accepté la position des protonotaires selon laquelle les conseillers-maîtres (masters) des provinces offraient l’indice de comparaison du traitement le plus pertinent au fil des ans. Soulignons qu'il n'a tenu compte que du traitement des conseillers-maîtres dans trois des treize provinces et territoires. 

Il a ainsi rejeté la position du gouvernement qui prônait le recours à des indices de comparaison tirés de la fonction publique fédérale, notamment les membres de tribunaux administratifs aux échelons GCQ-5 et GCQ-6 dont les fonctions décisionnelles, selon les arguments du gouvernement, sont semblables à celles des protonotaires. Toutefois, le conseiller spécial reconnaît expressément que les commissions d’examen de la rémunération des juges successives avaient déterminé que la rémunération de hauts fonctionnaires de la fonction publique était l'indice de comparaison le plus pertinent au motif qu’ils ont une expérience, des compétences, des capacités et des habiletés semblables aux personnes qui ont choisi de consacrer leur vie à la fonction publique^[9]. Il justifie son rejet des indices de comparaison à l’échelle fédérale par le fait qu'il juge problématique l'application du système d'évaluation de postes à la fonction publique fédérale^[10] parce que cela « équiva[lait] à traiter les protonotaires [...] comme des fonctionnaires »^[11]. En outre, pour étayer sa recommandation visant le traitement fixé à 80 %, le conseiller spécial a indiqué que ce montant « se situe proche de ce que les présidents des différents tribunaux et les juges militaires reçoivent comme rémunération », sans pour autant démontrer comment il en arrive à la conclusion que ces groupes de comparaison, dont les fonctions se distinguent pourtant clairement de celles des protonotaires, seraient préférables.

Le gouvernement met en doute le choix des conseillers-maîtres (masters) des provinces comme indices de comparaison. Dans ses soumissions au conseiller spécial, le gouvernement avait avancé que ce choix était d’une pertinence limitée étant donné qu’aucune donnée ne permettait de démontrer que leur traitement était lié à celui des juges provinciaux pour tout autre motif que l’efficacité administrative et l’aspect pratique.^[12] D’ailleurs, le conseiller spécial a reconnu lui-même que les conseillers-maîtres ont pu bénéficier des vigoureux efforts déployés par les juges des cours provinciales pour obtenir une rémunération semblable à celle des juges nommés par le gouvernement fédéral, étant donné leur charge de travail croissante et leur compétence. Il a également reconnu que les conseillers-maîtres n’auraient pas pu soulever de manière indépendante l’argument de la parité, puisqu’ils ne pouvaient établir et n’établissaient pas un rapport d’égalité entre leur travail et celui des juges des cours supérieures.^[13]  Toutefois, ayant noté que la rémunération des conseillers-maîtres est supérieure à ce que le justifie une analyse de leurs fonctions, le conseiller spécial utilise la rémunération moyenne des juges des cours provinciales et des conseillers-maîtres comme le fondement pour sa recommandation visant à fixer le traitement des protonotaires à un montant équivalent à 80% de la rémunération d’un juge de la Cour fédérale.

De plus, le conseiller spécial a mal interprété la position du gouvernement sur la nécessité de faire en sorte que le traitement ne soit pas abaissé sous un certain minimum^[14]. Certes, le gouvernement a fait valoir que le traitement des protonotaires a été protégé d'une telle érosion parce qu'il est lié à la rémunération versée aux juges, mais il a tout de même reconnu qu'il ne s'agissait pas de la fin de l'examen et que le traitement des protonotaires doit être déterminé en fonction de tous les critères énoncés dans le mandat du conseiller spécial, y compris la rémunération nécessaire pour recruter les meilleurs candidats pour occuper la charge de protonotaire.

Étant donné les lacunes cumulatives soulevées dans les présomptions et la logique qui étayent les recommandations du conseiller spécial, le gouvernement n'est pas disposé à accepter ses recommandations sur le traitement.

ii) Pensions

Aux termes du paragraphe 12(5) de la Loi sur les Cours fédérales, les protonotaires sont réputés appartenir à la fonction publique pour l'application de la Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP). Ils bénéficient des avantages qu'offre aux fonctionnaires fédéraux ce plan dont les prestations de pension sont considérées par plusieurs comme étant très avantageuses^[15]. 

Or, le conseiller spécial estime que ce régime de pension ne suffit pas pour assurer la sécurité financière des protonotaires. Il conclut que les bases de comparaison appropriées sont les pensions des juges et non les régimes applicables aux fonctionnaires. Non seulement le conseiller spécial a-t-il restreint son analyse au modèle judiciaire, mais il a préconisé les types d'arrangements les plus onéreux en place dans les provinces et les territoires. Il recommande un modèle qui prévoit un taux d'accumulation de 3,5 % par année de service, applicable à la dernière année de service, jusqu'à concurrence de 75 ans, et des prestations maximales de 70 %. Le montant des contributions serait fixé à 7 %.  Les prestations seraient indexées selon l'indice des prix à la consommation et ne seraient pas intégrées au RPC et au RRQ^[16]. Ces avantages seraient applicables rétroactivement, de sorte que le taux d'accumulation de 3,5 % viserait toutes les années de service des protonotaires.

Même en période de croissance et de stabilité économique, il serait déraisonnable pour le gouvernement d'accepter une recommandation qui combine les éléments les plus généreux de chaque régime de pension de la magistrature des provinces et des territoires. En fait, ces régimes de pension prévoient une fourchette de prestations maximales, calculées selon certains facteurs, y compris des taux divers d'accumulation, de contribution et d'indexation^[17].

Il convient également de mentionner que le conseiller spécial présume à tort que sa recommandation pourrait facilement être mise en œuvre et que le régime actuel de retraite pourrait être modifié pour prévoir de telles améliorations. Il sous-estime ainsi considérablement la complexité de la LPFP sur le plan technique et les coûts inhérents à sa mise en œuvre. En fait, le mécanisme servant à réaliser une telle recommandation serait d'une complexité extrême, nécessiterait une approche à deux volets apportant les modifications nécessaires pour viser les années de service antérieures ainsi que les améliorations futures. Le législateur devrait libeller les modifications législatives et les analyser avec soin pour faire en sorte qu'elles atteignent les objectifs attendus et prévoir les répercussions possibles de telles modifications sur les autres participants du régime.

Pour les raisons indiquées précédemment relativement au traitement, le gouvernement est d'avis qu'il ne serait pas raisonnable d'envisager des améliorations considérables au régime de pension ou à d'autres avantages sociaux^[18] dans la conjoncture économique actuelle. Le gouvernement profitera plutôt de l'occasion pour déterminer comment le régime de pension actuel pourrait être modifié pour tenir compte des circonstances particulières qui s'appliquent aux protonotaires, à titre de fonctionnaires judiciaires, notamment le caractère unique de telles nominations à titre inamovible en milieu de carrière.

iii) Postes surnuméraires et juges adjoints

Outre les recommandations sur le traitement, le conseiller spécial a présenté des recommandations sur la création de postes de protonotaires surnuméraires ainsi qu'un changement à leur titre professionnel. Il a également recommandé que le commissaire à la magistrature fédérale soit chargé de l'administration de leur traitement et que la manière d'attribuer les fonds nécessaires à leur traitement dans les processus financiers et budgétaires fédéraux soit modifiée. Comme le gouvernement l'avait souligné dans son mémoire, le décret n'accordait pas en droit au conseiller spécial la compétence de présenter des recommandations sur les questions qui intéressent la structure des tribunaux et leur organisation, comme les postes surnuméraires ou les titres, mais ne portent pas sur le traitement. De même, le choix de l'organisme fédéral qui devrait être responsable de l'administration du traitement des protonotaires ainsi que le processus budgétaire et de financement de la rémunération relèvent strictement des responsabilités du gouvernement sur le plan des politiques et outrepassent le mandat du conseiller spécial. Le gouvernement n'est donc pas tenu de répondre à ces recommandations.

iv) Intérêts et frais

Le conseiller spécial a recommandé que les protonotaires se voient rembourser la totalité des frais juridiques inhérents à leur participation à ce processus. Une telle recommandation n'est pas raisonnable. Comme le gouvernement l'a répété relativement aux frais juridiques dans le contexte de la Commission quadriennale, un incitatif financier devrait être établi pour faire en sorte que les frais juridiques soient engagés de manière prudente.  C'est la raison pour laquelle on rembourse aux juges des cours supérieures seulement 66 % de leurs frais juridiques. Le gouvernement a déjà versé aux protonotaires à titre gracieux un montant de 50 000 $ pour appuyer leur participation au processus. Cette somme excède 66 % des frais juridiques totaux. Aucun autre remboursement n'est donc nécessaire. 

ANNEXE A

RECOMMANDATIONS DU CONSEILLER SPÉCIAL SUR LE TRAITEMENT DES PROTONOTAIRES DE LA COUR FÉDÉRALE

Traitement
Le traitement est fixé au 1er avril 2007 à un montant équivalant à 80 % du traitement d'un juge de la Cour fédérale (252 000 $), soit 201 600 $ et rajusté selon ce rapport par la suite. Le rajustement est rétroactif au 1er avril 2004.

Pension
Un régime adéquat de retraite prévoyant les éléments suivants :

• un taux d'accumulation de 3,5 % par année de service
• qui sera appliqué à la dernière année de rémunération
• jusqu'à l'âge de 75 ans, avec prestations maximales de 70 %
• des contributions fixées à 7 %
• des prestations indexées selon l'indice des prix à la consommation
• des prestations non intégrées au RPC et à la RRQ
• les droits accumulés devraient être maintenus dans le cadre de la participation au régime prévu dans la Loi sur la pension de la fonction publique pour qu'avec une convention supplémentaire de retraite, l'écart soit comblé. On propose la rétroactivité complète de manière que toutes les années de service soient comptées à 3,5 %.

Protonotaires retraités ou veuves
Des améliorations corrélatives applicables dans le cas des protonotaires à la retraite ou des veuves ou subsidiairement, un versement à titre gracieux d'un montant adéquat.

Maladie et invalidité
Suppression de la période d'attente de 13 semaines (protection automatique du traitement), prolongation des prestations jusqu'à l'âge de 75 ans ou subsidiairement, que le congé d'invalidité de longue durée soit remplacé par le versement d'une pension équivalant à 70 % du traitement jusqu'à l'âge de 75 ans.

Statut de surnuméraire
Envisager de créer la possibilité de choisir de devenir surnuméraire.

Juges associés
Envisager la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour assimiler les protonotaires à des juges associés.

Congés, congés annuels, déplacements, etc.

• Étendre les congés annuels à six semaines, comme pour les juges de la Cour fédérale
• Que les congés et les arrangements pour fins de déplacements soient administrés de la même manière que pour les juges, comme le proposait la soumission du Service administratif des tribunaux judiciaires
• L'application du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique pose problème
• Mécanisme adéquat de plainte et de discipline
• Le financement temporaire des postes tel que décrit par le Service administratif des tribunaux doit être modifié.

Allocations
Montant non imposable de 3 000 $.

Intérêts et frais
Remboursement total de tous les frais juridiques (« en conformité avec la jurisprudence »).
Pas d'intérêt.

Révisions périodiques
Révisions subséquentes suivant le calendrier de la commission quadriennale.

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• ^[1] Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de I.P.E, [1997] 3 R.C.S. 3.

• ^[2] C.P. 2007-1015, 21 juin 2007, C.P. 2007-1316, 31 août 2007, disponible à l’adresse : http://www.prothocomp.gc.ca.

• ^[3] Disponible à l’adresse :  http://www.justice.gc.ca

• ^[4] Renvoi sur la rémunération des juges, par. 156.

• ^[5] Ibid., par. 158.

• ^[6] Ibid., par. 135.

• ^[7] Ainsi, les protonotaires jouissent non seulement des rajustements quadriennaux apportés au traitement des juges, mais voient également leur rémunération indexée d’office chaque année, par l’application de l’article 25 de la Loi sur les juges.

• ^[8] La recommandation visant à fixer le traitement des protonotaires à 80 % de la rémunération des juges emporterait les augmentations annuelles suivantes : 1er avril 2004 : 25 513 $; 1er avril 2005 : 26 094 $; 1er avril 2006 : 26 857 $; 1er avril 2007 : 27 720 $ et le 1er avril 2008 : 28 600 $.

• ^[9] Le rapport du conseiller spécial, p. 27-30.

• ^[11] Le système Hay d'évaluation de poste, selon lequel la rémunération des SM est fixée.

• ^[11] Le rapport du conseiller spécial, p. 66.

• ^[12] Soumissions du gouvernement du Canada au conseiller special sur la remuneration des protonotaires, le 4 février 2008, par.47-48.

• ^[13] Le rapport du conseiller spécial, p. 32.

• ^[14] Le conseiller spécial s'exprime en ces termes : « [...] le gouvernement semble
  estimer qu’il n’est tenu, dans le cadre d’un processus comme celui en l’espèce, de ne verser
  aux juges et aux protonotaires qu’une rémunération qui ne se situe pas sous un niveau
  minimal acceptable », Rapport du conseiller spécial, p. 68.

• ^[15] Conformément à ce plan, les membres accumulent 2 % de la pension pour chaque année complète de service, selon les cinq meilleures années consécutives de salaire avant que le fonctionnaire ait 69 ans. Le gouvernement a souligné le principe fondamental selon lequel les Canadiens et les Canadiennes sont les premiers responsables de la planification financière de leur retraite. En outre, même si les protonotaires tombent sous le coup de la LEFP plus tard dans leur carrière, leur situation est loin d'être unique, car c'est souvent le cas dans la fonction publique en général.

• ^[16] Si la pension n'est pas intégrée, elle n'est pas réduite d'un montant établi au moyen d'une formule standard lorsque le membre atteint l'âge de 65 ans et qu'il devient admissible à des prestations du RPC ou du RRQ ou à n'importe quel âge s'il devient admissible à des prestations d'invalidité du RPC ou du RRQ.

• ^[17] Par exemple, le conseiller spécial recommande une période d'accumulation de 20 ans, à un taux de 3,5 %, calculé selon l'âge de nomination des protonotaires actuels et retraités. Or, les protonotaires ont eux-mêmes souligné les changements démographiques observés dans le bassin de candidats, qui est de plus en plus constitué de candidats plus jeunes provenant du secteur privé. Si l'on tient compte de l'âge moyen de nomination des protonotaires actuels (45 ans), on obtient une période d'accumulation de 23,3 ans à un taux de 3 %. En effet, dans certaines provinces, on applique un taux d'accumulation de 3 % avec les avantages au salaire  moyen des trois meilleures années, plutôt qu’au traitement de la dernière année tel que recommandé.

• ^[18] Plus précisément, le gouvernement n'est pas disposé à donner suite à la recommandation du conseiller spécial visant à étendre les prestations d'assurance-invalidité de longue durée et d'offrir aux protonotaires une allocation annuelle non imposable de 3 000 $. Le gouvernement n'est pas non plus disposé à verser une somme non imposable à l'ancien protonotaire et aux survivants des deux protonotaires décédés. Cependant, le gouvernement accepte d'accorder six semaines de vacances à tous les protonotaires, au motif qu'ils devraient bénéficier des mêmes avantages sans délai et sans que l'exercice du pouvoir discrétionnaire exécutif n'entre en jeu.