JusteRecherche Édition no.9

Profil de recherches

• Expériences concernant l'élaboration et l'utilisation de solutions de rechange aux poursuites pour faire respecter les règlements

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Profil de recherches

EXPÉRIENCES CONCERNANT L'ÉLABORATION ET L'UTILISATION DE SOLUTIONS DE RECHANGE AUX POURSUITES POUR FAIRE RESPECTER LES RÉGLEMENTS

Par Valerie Howe, agente de recherche principale,
Division de la recherche et de la statistique, ministère de la Justice Canada

L'une des principales fonctions du ministère de la Justice Canada consiste à offrir des conseils et des services juridiques de grande qualité au gouvernement et aux ministères et organismes clients. Le ministère de la Justice Canada établit des Services juridiques ministériels (SJM) installés sur place dans les ministères ou organismes de réglementation afin de fournir des conseils juridiques en permanence. Le Service fédéral des poursuites (SFP) est responsable de la mise en oeuvre de toutes les poursuites en matière de réglementation entreprises au nom du gouvernement du Canada. Tout récemment, le SFP s'est donné pour mission de mieux comprendre et de favoriser l'utilisation de solutions de rechange aux poursuites tant dans le domaine du droit pénal que de la réglementation. L'étude discutée ici s'est penchée sur l'utilisation des instruments de rechange en matière de réglementation. Les règlements sont utilisés pour prévenir des dommages futurs en établissant des normes dans des domaines qui ne relèvent pas du droit pénal.

Méthodologie

La Division de la recherche et de la statistique (DRS) du ministère de la Justice Canada a interviewé les personnes affectées à la rédaction et à l'application des règlements pour mieux comprendre les pratiques exemplaires dans le domaine. Des entrevues détaillées, en personne, ont été menées avec les conseillers juridiques de Justice en poste aux Services juridiques ministériels et avec les agents d'exécution de la loi et d'autres intervenants clés des ministères chargés d'appliquer les règlements. Les entrevues ont porté surtout sur les solutions de rechange actuellement employées, le processus utilisé pour décider comment assurer la conformité, les facteurs liés à l'information et aux ressources et les leçons apprises. Des renseignements contextuels supplémentaires ont été tirés de la conférence de Justice sur les solutions de rechange aux poursuites, de plusieurs réunions avec le groupe du Renouveau du Service fédéral des poursuites, de lectures et d'études préalables dans le domaine et de documents fournis par les personnes interviewées.

Résultats

En 2000-2001, le ministère de la Justice Canada est intervenu dans plus de 5 000 poursuites pour infraction aux règlements, la plupart provenant de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), de Pêches et Océans et de Citoyenneté et Immigration Canada. Dans l'ensemble, les conseillers juridiques des ministères et de Justice travaillent très activement à concevoir et à explorer des solutions de rechange aux poursuites et tentent d'utiliser la poursuite avec prudence et de façon stratégique.

Parmi les ministères au nom desquels le SFP intente des poursuites, environ la moitié ont des politiques « autonomes » pour faire appliquer et respecter la loi alors que les autres utilisent des protocoles d'application de la loi plus informels. Ceux qui ont des politiques officielles sont Industrie Canada, Environnement Canada, Santé Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Développement des ressources humaines Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada. Certains, comme le Bureau de la concurrence d'Industrie Canada et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement d'Environnement Canada, disposent d'options très détaillées pour faire respecter la loi alors que d'autres n'ont que quelques méthodes.

De plus en plus, les ministères se servent de diverses approches préventives pour encourager le respect de la loi, notamment les consultations avec les intervenants, la communication et l'échange d'information, la collaboration avec les associations du secteur privé et l'appui de la conformité volontaire ainsi que la surveillance. Les méthodes couramment utilisées pour faire respecter la loi sont les avertissements, les sanctions administratives pécuniaires, les contraventions, les arrêts de travail ou de production (ordonnances de type injonction) et la poursuite. Certains ministères ont mis au point des méthodes particulières s'appliquant aux activités dont ils assurent la réglementation. Par exemple, Citoyenneté et Immigration Canada peut ordonner à des ressortissants étrangers de quitter le pays, Environnement Canada peut détenir des navires utilisés pour commettre des infractions à l'environnement, Santé Canada peut demander le rappel de produits dangereux, Ressources naturelles Canada peut arrêter l'importation de produits non conformes, et Industrie Canada peut saisir de l'équipement de satellite de télévision non conforme.

Idéalement, les options comprennent toute une gamme ou un continuum d'approches : des approches encourageantes ou persuasives en passant par des instruments de niveau moyen jusqu'à des méthodes d'application plus sérieuses assorties de pénalités. Les ministères doivent faire face à de sérieux défis s'ils ne disposent pas d'un éventail d'actions. Tel est le cas par exemple quand les règlements et politiques n'offrent le choix qu'entre des méthodes « douces » pour faire respecter « volontairement » la loi, méthodes assorties d'avertissements ou de directives, et des mesures rigoureuses comme la poursuite ou l'annulation d'un permis d'exploitation. Les méthodes « douces » peuvent rester lettre morte et le succès des poursuites assorties de sanctions significatives n'est pas chose commune. La plupart des ministères et des services juridiques ministériels aimeraient bien disposer de toute cette gamme d'options. À leur avis, des mesures faciles à administrer mais de nature persuasive telles que les sanctions administratives pécuniaires ou les ordonnances de type injonction comme l'ordre de se conformer, d'arrêter le travail, de rappeler ou de changer des produits ou des pratiques non conformes devraient jouer un rôle particulièrement important. En général, les ministères travaillent de façon systématique en suivant la gamme d'options (des moins rigoureuses aux plus rigoureuses) qui est mise à leur disposition.

Par exemple, la Direction générale des produits de santé et des aliments de Santé Canada donne les options suivantes:

1. élimination volontaire d'un produit non conforme;
2. détention d'un produit non conforme;
3. rappel d'un produit non conforme;
4. négociation du respect des règles;
5. lettres d'avertissement;
6. ordonnances de cesser la vente;
7. alerte douanière;
8. demande à l'ADRC de refuser l'importation;
9. suspension ou annulation de l'autorisation de commercialisation ou de licence d'un produit;
10. suspension ou modification d'un permis d'établissement;
11. audience officielle;
12. saisie et détention (y compris la preuve);
13. poursuite;
14. injonction;
15. avertissement public;
16. avertissement public et lettres aux associations (lorsqu'il est difficile de communiquer avec le distributeur).

Pour certaines industries réglementées, la publication de noms - blâme et humiliation - est un instrument de plus en plus utilisé. Bien sûr, cette approche est facilitée par les technologies de l'information et la capacité d'afficher publiquement sur les sites Web des ministères les décisions des tribunaux ou des ministères. Certains ministères sont actuellement à la recherche de pénalités « novatrices » - pénalités qui contribueraient de façon significative à la sécurité. Il pourrait s'agir d'amendes qui achemineraient les sommes recueillies vers la recherche ou l'information en matière de sécurité, de stratégies de gestion, de mesures incitatives financières encourageant les industries à se conformer ou à s'enregistrer rapidement. Il n'est pas toujours facile d'amener les tribunaux à imposer de telles sanctions.

Le ministère chargé d'appliquer la loi est, dans une grande mesure, responsable de faire les enquêtes et de porter les accusations. Dans la plupart des cas, les agents d'application de la loi (qu'ils soient vérificateurs de l'ADRC, inspecteurs d'immigration ou gardiens de parcs) sont les principaux décideurs.

On a relevé cinq piliers pour faire respecter la loi :

1. le cadre nécessaire pour établir une gamme de méthodes de rechange permettant d'assurer le respect de la loi, notamment les pouvoirs législatifs et réglementaires, la jurisprudence et les mesures de mise en oeuvre;
2. la pertinence du suivi et de la connaissance des organismes réglementés ainsi que des facteurs qui conduisent au respect ou au non-respect de la loi;
3. pertinence de l'information sur les risques, les tendances, les préoccupations du public, la structure et l'appui du secteur et le soutien politique, etc.;
4. les ressources pour informer, effectuer de la recherche, assurer le suivi, persuader et, si nécessaire, imposer le respect de la loi et ensuite pour effectuer les suivis aussi souvent que nécessaire pour s'assurer que la loi est respectée;
5. les relations tout au long des interactions entre les organismes réglementés et les tribunaux ou l'exécuteur suprême responsable; en retour, ces relations sont façonnées par la disponibilité de l'information, les cultures, la fréquence des contacts, l'interdépendance, le niveau de conflit et de différend et la disponibilité, le cas échéant, de solutions de rechange au règlement des différends ou de stratégies de séparation (rotation).

Défis

On a repéré différents problèmes concernant l'institutionnalisation de diverses initiatives visant à encourager le respect de la loi. Les principaux problèmes sont les suivants :

1. un pouvoir législatif ou réglementaire inadéquat pour utiliser une gamme complète d'instruments;
2. des ressources inadéquates pour évaluer ce qui pourrait fonctionner, pour travailler avec les organismes réglementés afin de les éduquer, les informer, les persuader de se conformer et pour enquêter, faire des vérifications, assurer un suivi et s'assurer du respect de la loi;
3. une information inadéquate sur les organismes réglementés, sur les raisons pour lesquelles certains ne se conforment pas, sur les facteurs commerciaux et sociaux qui favorisent le non-respect de la loi. Bien que certains organismes puissent avoir cette connaissance, celleci n'est peut-être pas transmise à tous ceux qui participent au processus décisionnel sur l'utilisation de solutions de rechange en vue du respect de la loi;
4. les questions entourant la décentralisation et la fragmentation du processus décisionnel et la nécessité d'établir de solides relations de travail entre tous les intervenants, notamment :
   • ceux qui sont réglementés;
   • ceux qui signalent des problèmes (le public, les entreprises, des vérificateurs, d'autres pays, etc. qui pourraient repérer un problème);
   • inspecteurs sur le terrain;
   • poursuivants régionaux de Justice;
   • gestionnaires régionaux des ministères, le cas échéant;
   • mandataires embauchés pour intenter des poursuites;
   • la GRC, la police provinciale ou autre qui pourrait être impliquée;
   • SJM;
   • gestionnaires du ministère à l'Administration centrale;
   • finances;
   • SFP.

Dans certains cas, le pouvoir législatif ou réglementaire constitue un facteur contraignant. Certaines lois ne sont pas à jour et ne permettent pas une variété de sanctions; certaines ne sont pas suffisamment claires; et d'autres sont trop détaillées et assorties de pénalités obligatoires ou de politiques de tolérance zéro qui viennent restreindre l'utilisation de solutions de rechange. Des règlements pris en vertu de plusieurs lois ont été contestés comme ne pouvant pas être pris en vertu de la loi. Même lorsque les règlements ne sont pas jugés ultra vires, il peut y avoir un manque de clarté quant à la façon dont les tribunaux pourraient interpréter la nature suffisante de l'autorité législative par rapport aux nouvelles solutions de rechange. Les problèmes découlant des ordonnances d'arrêt de travail ou d'ordonnances semblables comprennent l'effet potentiel de ces mesures sur l'économie locale ou nationale ou sur les travailleurs, la possibilité qu'une entreprise puisse éviter l'ordonnance en changeant de nom et le fait que les règles de procédure rendent le processus lent et ardu.

Conclusion

Les entrevues ont fait ressortir l'importance de comprendre l'utilité et le caractère pratique de différents instruments dans leur contexte. Presque tous les facteurs pertinents (outils législatifs et réglementaires, niveau d'organisation de l'industrie ou de la population, possibilités et connaissances disponibles) varient d'un domaine de réglementation à l'autre. Pour cette raison, l'efficacité de différentes mesures en matière de conformité dépend également beaucoup de la nature du produit ou du service qui fait l'objet de la réglementation (que ce soit, par exemple, une expédition transatlantique, la vente d'une sucette pour bébé ou la pêche). Souvent, il n'est pas possible d'exercer un contrôle régulier. Dans les domaines où des millions de producteurs, de propriétaires d'entreprises et de commis stagiaires manipulent un produit, comme des cigarettes, l'incidence des ventes ou du trafic non conforme à la loi peut être très difficile à contrôler. La gestion de l'information et les outils tels que les enquêtes auprès des entreprises pour repérer les facteurs de risque de non-conformité peuvent être très utiles. Les associations actives du secteur ou des travailleurs peuvent, le cas échéant, jouer un rôle important pour diffuser de l'information. L'ADRC compte sur l'analyse d'une base de données sur les finances normales pour différentes entreprises afin de repérer les facteurs liés à une probabilité plus élevée de non-conformité avec la loi. Bien qu'en général, l'information ne soit pas considérée comme un outil sur le continuum du respect de la loi, elle peut se révéler très utile pour gérer le processus visant l'obtention de la conformité et pour cibler les ressources.

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