Agence canadienne d'inspection des aliments

Comment appliquer ses connaissances théoriques : l'ACIA réduit ses coûts et augmente sa crédibilité au moyen du RD

Le « règlement extrajudiciaire des différends » et le « RD » sont des termes bien connus actuellement au Canada et un nombre croissant de personnes et de sociétés ont appris à connaître leurs nombreux avantages. Mais peu d'entre elles ont appliqué leurs connaissances théoriques sur le règlement des différends aussi rapidement et efficacement que Peter Séguin et l'équipe des Services juridiques de l'Agence canadienne d'inspection des aliments.

Ce groupe agit vraiment rapidement. Au cours des cinq premières semaines après l'affectation de Peter Séguin aux Services juridiques de l'ACIA en tant que gestionnaire du projet de règlement des différends au début de novembre 1998, ce dynamique spécialiste du RD qui possède une expérience de 20 ans dans les domaines de la médiation lors de conflits de travail, de l'arbitrage, des décisions et de la formation en matière de règlement des différends, a coordonné la réalisation d'un projet qui changerait fondamentalement la méthode par laquelle l'Agence cherchait à résoudre les différends. La réalisation de ce projet, approuvée à la mi-décembre 1998 par le Comité de direction de l'Agence, a été la pierre angulaire d'une structure remarquablement nouvelle qui devait donner des résultats impressionnants au cours des quatre mois suivants.

« Les affaires diablement difficiles à régler »

Peter Séguin a commencé à exercer son mandat dans le domaine du RD en invitant les cadres supérieurs de l'Agence à lui confier le règlement des « affaires diablement difficiles ». Ils lui ont répondu en lui confiant le règlement de sept affaires. L'équipe chargée du RD, qui venait de recevoir une formation à cette fin et comprenait plusieurs conseillers juridiques des Services juridiques de l'Agence et des experts techniques, a réussi à éviter que ces affaires fassent l'objet de longs et coûteux litiges au moyen d'un processus de règlement des différends qualifié d'« approprié » par Peter Séguin.

Avant la réunion du Comité de direction en avril 1999, cette équipe a résolu quatre de ces affaires au cours de négociations fondées sur les intérêts de chaque partie. Lors de cette réunion d'avril 1999, l'équipe a pu se vanter d'avoir épargné plus de 440 000 $ en utilisant une méthode pratique et innovatrice pour régler les différends.

Cette équipe était alors en mesure de montrer les avantages concrets des méthodes de rechange en matière de règlement des différends.

Le règlement extrajudiciaire des différends entraîne-t-il une renonciation?

Mais les changements n'ont pas été faciles à mettre en pratique. Ainsi que l'explique Peter Brackenridge, vice-président intérimaire des Programmes et directeur exécutif des Produits végétaux, plusieurs fonctionnaires de l'Agence considéraient la décision de s'engager dans les litiges comme un acte corporatif de solidarité. Selon lui, le fait d'omettre de se défendre contre des réclamations au cours d'un processus judiciaire, même s'il était coûteux et entraînait des interrogatoires préalables, des requêtes préliminaires au procès et un procès, risquait de transmettre à ces fonctionnaires le message selon lequel il y avait renonciation et absence de soutien.

Selon Peter Brackenridge, les employés de l'Agence pensent souvent qu'ils ont tout fait de la bonne façon. Si nous leur disons que nous voulons négocier au lieu d'aller en Cour, certains d'entre eux penseront que nous abandonnons. Le règlement extrajudiciaire des différends peut être interprété comme une absence de soutien vis-à vis de leurs efforts.

Selon Peter Brackenridge, les employés de l'Agence pensent souvent qu'ils ont tout fait de la bonne façon. Si nous leur disons que nous voulons négocier au lieu d'aller en Cour, certains d'entre eux penseront que nous abandonnons. Le règlement extrajudiciaire des différends peut être interprété comme une absence de soutien vis-à vis de leurs efforts.

Peter Sylvester, Avocat général aux Services de règlement des différends du ministère de la Justice, a aidé l'Agence dans ses efforts en matière de RD en lui fournissant du matériel de formation. Me Sylvester connaît bien la dynamique des organismes de réglementation après avoir acquis de l'expérience en droit de l'environnement. Peter Sylvester est également au courant des initiatives de RD de l'équipe de l'ACIA pour avoir eu récemment des discussions avec des employés de l'Agence au sujet de la gestion des risques juridiques. Il convient avec Peter Brackenridge que de nombreuses autorités de réglementation font preuve de prudence lorsqu'il s'agit d'entamer des négociations.

Selon Peter Sylvester, pour un organisme de réglementation, le recours au RD peut être intéressant lorsqu'un agent responsable reconnaît qu'il a commis une erreur et conclut que sa position juridique est peu assurée. Mais il signale que, lorsque l'autorité de réglementation n'estime pas qu'elle a commis une erreur, elle peut avoir tendance à rejeter la négociation pour ce qu'elle considère comme des motifs éthiques. En principe, selon Peter Sylvester, plusieurs autorités de réglementation préfèrent exercer une poursuite plutôt que de s'engager dans un processus au cours duquel on pourrait les presser d'en venir à un compromis.

À cause de cette attitude, Peter Séguin s'est rendu compte que les employés de l'Agence ne devaient pas seulement changer leur façon d'agir, mais aussi leur mentalité.

À cause de cette attitude, Peter Séguin s'est rendu compte que les employés de l'Agence ne devaient pas seulement changer leur façon d'agir, mais aussi leur mentalité.

Formation des cadres supérieurs

Ceux qui ont réalisé ce projet ont eu recours à une approche "descendante", c'est-à-dire une approche visant d'abord la participation des cadres supérieurs pour amorcer le processus de changement des mentalités. L'Agence a retenu les services de la maison de formation Stitt Feld Handy Houston, spécialisée en RD, pour organiser au début d'avril 1999 un atelier intensif de deux jours sur la négociation raisonnée à l'intention de 25 cadres supérieurs: ses vice-présidents aux Opérations, aux Programmes et aux Ressources humaines et leurs subalternes immédiats.

Cette formation a été bien reçue. Plus tard au cours de ce même mois, le Comité de direction a approuvé le plan visant à prendre d'autres initiatives de RD au cours d'une période additionnelle de deux ans.

Ce plan prévoyait la création des Services de règlement des différends dirigés par Peter Séguin au sein des Services juridiques de l'Agence. Ce nouveau bureau a reçu le mandat de servir de centre d'expertise en RD, de dispenser aide et conseils au personnel de l'Agence et de mettre à sa disposition des compétences en matière de facilitation et d'enquête.

Ce mandat prévoyait également la prestation d'une formation aux membres du personnel afin que ce ceux-ci puissent acquérir des compétences en matière de RD. L'équipe responsable du RD s'est fixée un objectif ambitieux: d'ici la fin de mars 2001, procurer une formation sur la théorie et les compétences en matière de règlement des différends à 300 cadres intermédiaires à travers le pays pour qu'ils acquièrent la capacité de les régler suivant le modèle bien établi du Harvard Negotiation Project basé sur les intérêts des parties (également appelé modèle de « négociation raisonnée  »).

Pour atteindre cet objectif, Peter Séguin et les conseillères juridiques Annie Lemaire et Jana Palacek des Services juridiques ont adapté deux cours conçus par le ministère de la Justice, pour satisfaire aux exigences de l'Agence; l'un portait sur la négociation et l'autre sur la médiation. Ils ont eux-mêmes facilité cette présentation en organisant un atelier intensif de quatre jours.

Le Fonds du RD

Pour aider à défrayer les coûts élevés de la formation d'un si grand nombre de personnes, l'Agence a obtenu une subvention de 52 500 $ du Fonds en RD. Le ministère de la Justice et le Conseil du Trésor ont établi ce fonds administré par les Services de règlement des différends dirigés par Peter Sylvester. Cette subvention a été accordée pour aider l'Agence à mettre en œuvre le règlement des différends à titre d'employeur et d'autorité de réglementation de l'industrie alimentaire.

De meilleures relations

Les économies réalisées grâce au RD ne sont pas le seul avantage obtenu par l'ACIA. Quatre mille cinq cents personnes travaillent pour l'Agence dans 460 lieux de travail situés dans tous les territoires et provinces du Canada, soit dans 18 bureaux régionaux, 185 bureaux locaux et points d'entrée au pays, 408 abattoirs et autres installations possédés par des tiers et 22 laboratoires et centres de recherche. Ces employés sont responsables de l'inspection de tous les aliments produits au Canada, ou importés et exportés par le Canada et sont chargés de gérer l'administration et/ou l'application de 13 lois fédérales.

Des employés de l'Agence ont des relations avec des producteurs, des fabricants et des fournisseurs de produits alimentaires et d'autres personnes assujetties aux lois; ce sont souvent, sinon généralement, des relations qu'elles ne peuvent éviter d'établir et que Peter Séguin décrit comme étant un mariage forcé arrangé à l'avance sans possibilité de divorce. Le fait d'omettre de régler des différends lorsqu'ils se produisent pourrait paralyser les activités des inspecteurs et des autres employés, car ils s'acquittent de leurs fonctions en travaillant quotidiennement avec ceux dont ils inspectent – et parfois rejettent – les produits.

Selon Peter Séguin, les autorités de réglementation ont conclu un mariage forcé arrangé à l'avance sans possibilité de divorce.

Effectivement, l'équipe du RD a déterminé qu'une de ses principales priorités était l'amélioration des relations existantes. Ses membres indiquent qu'il existe de nombreuses raisons à cela:

• L'Agence entre surtout en conflit avec des parties qui sont continuellement en relation avec elle.
• La capacité de ses employés de maintenir des relations harmonieuses est gravement compromise lorsqu'un conflit n'est pas réglé
• Les autres parties ont réagi favorablement lorsque des tentatives ont été faites pour résoudre les problèmes rapidement et équitablement.
• À cause de son mandat, des différends avec l'Agence se produisent fréquemment.

Les clés du succès

Les membres de l'équipe du RD à l'Agence ont relevé plusieurs éléments qui constituent les clés du succès des initiatives de RD.

Avoir recours aussitôt que possible au RD

Peter Séguin dit qu'il est nécessaire de changer la méthode employée normalement pour régler un problème. Selon lui, il faut utiliser la plupart de nos capacités et de nos connaissances dès le début; il s'agit pour lui de prendre la voie la plus facile dès le début. Il est d'avis que la première étape pour régler un conflit consiste à s'assurer que toutes les parties comprennent la nature du problème de la même façon. Il dit que ce processus devrait être entrepris aussitôt que possible, sans attendre que les parties adoptent une attitude très arrêtée.

Audie Schwartz coordonne les activités qui ont trait aux aspects juridiques du RD aux Services juridiques de l'Agence. En tant qu'avocat à ce bureau, il est également d'avis que le moment choisi pour appliquer les méthodes de RD est décisif. D'après lui, les employés savent que s'ils ne règlent pas un conflit, il s'ensuivra un litige. Avec le règlement des différends, il croit qu'on peut être extrêmement efficaces avant que le problème ne prenne trop d'ampleur. Selon lui, cela signifie que l'Agence doit faire face à une réclamation, et non à une demande en Cour.

Être proactif

Le gestionnaire des activités de Peter Séguin est Mark McCombs, avocat général et chef des Services juridiques de l'Agence. Mark McCombs convient que, pour amener les employés à utiliser la méthode du RD, il est essentiel de leur montrer que l'utilisation d'une méthode proactive de règlement de problèmes entre des personnes peut vraiment fournir des résultats concrets. Selon lui, cela était une méthode complètement nouvelle pour les gestionnaires et l'Agence.

Mark McCombs a déterminé les coûts du contentieux de l'Agence. Lui-même et ses employés se sont rendus compte qu'une poursuite était engagée simplement parce qu'ils ne disposaient pas d'un autre processus pour résoudre un différend. Il y avait un vide entre le problème et les poursuites. Selon lui, il leur est apparu évident qu'il ne servait à rien d'entamer une poursuite au sujet d'un conflit, lorsqu'il était possible de chercher à le résoudre avant qu'il ne parvienne à cette étape.

Mark McCombs est d'avis que, si nous pouvons amener les parties à un conflit à déterminer en quoi consiste le problème en dehors du contexte des poursuites, cela permettrait de le résoudre plus facilement. Il croit que la façon la plus facile de résoudre un problème consiste à être proactif.

Larry Hillier, vice-président aux Opérations de l'ACIA, est également d'avis que le RD a un effet positif dans un organisme de réglementation. Il pense que ses gestionnaires de premier niveau doivent envisager le RD en prenant en compte l'environnement opérationnel de l'ACIA. Il est bien préférable de résoudre aussitôt que possible un conflit entre l'Agence et un de ses établissements reconnus, plutôt que de laisser le problème s'aggraver. Lui-même et ses employés ont eu beaucoup de succès en cherchant à résoudre de complexes différends externes au moyen du RD.

Peter Brackenridge (vice-président intérimaire des Programmes et directeur exécutif des Produits végétaux), Mark McCombs (chef, Services juridiques), Audie Schwartz (coordonnateur RD, SJM)

La formation suivant une approche « descendante » : montrer à diriger à des cadres supérieurs

Mark McCombs décrit la contribution des cadres supérieurs comme un autre moyen essentiel pour assurer le succès de la mise en œuvre de ce programme. Selon lui, il était important d'obtenir d'abord la participation des cadres supérieurs. Il croit qu'en présentant la séance de formation au Comité de direction au tout début, cela a permis à ses membres de comprendre le processus et ce que l'équipe du RD cherchait à accomplir; après cela, cette dernière a obtenu leur soutien.

Le chef des Services juridiques cite le nom de trois cadres supérieurs qui ont contribué à changer les mentalités à l'Agence. Mark McCombs affirme que ces trois personnes clés ont fourni un solide soutien: il s'agit de l'ancien vice-président aux Programmes (le docteur André Gravel, actuellement vice-président exécutif), le vice-président aux Opérations (Larry Hillier) et le contrôleur (John Jones). Mark McCombs ajoute qu'ils ont accompli beaucoup de travail en collaboration avec les Programmes et les Opérations pour déterminer les besoins de l'Agence. En fournissant le soutien financier, le contrôleur a permis de satisfaire ces besoins.

Laisser le client assumer la responsabilité du problème

La responsabilité est un autre facteur majeur du succès de l'Agence en matière de RD.

Audie Schwartz dit que le Bureau du RD et les Services juridiques fournissent leur aide, mais qu'en même temps ils prennent garde d'établir des limites. Ils n'assument jamais la responsabilité du problème; ils aident le client à déterminer les options dont il dispose, mais ce dernier demeure responsable du règlement de son problème.

Pour ceux qui font partie de l'équipe du RD, cela signifie savoir respecter des limites. Ainsi que le souligne Peter Séguin, les gestionnaires sont ceux qui doivent vivre avec les résultats en bout de ligne.

Rendre le client imputable financièrement

En pratique dans un nouveau système financier récemment mis en place, les « clients » sont des gestionnaires et d'autres membres du personnel de l'Agence qui ont la responsabilité de s'acquitter de fonctions de réglementation. Dans ce nouveau système, l'Agence assume davantage de responsabilités financières importantes. Pour l'Agence, cela a constitué un élément fondamental de motivation au cours de l'utilisation d'une nouvelle méthode de règlement des différends.

Jusqu'à la création de l'Agence par une loi en 1997, quatre ministères fédéraux distincts géraient les services gouvernementaux d'inspection des aliments. Des poursuites étaient entamées relativement aux différends et des avocats défendaient le gouvernement suite aux réclamations. Le Conseil du Trésor payait le coût des jugements et des règlements.

Mais le Conseil du Trésor a annoncé qu'à partir de 1999, ce système devait être changé. Au cours d'un processus graduel d'une durée de cinq ans, il devait transférer à l'Agence la responsabilité de payer le coût des règlements et des jugements.

Peter Séguin raconte qu'un jour le président de l'Agence, Ron Doering, leur a appris qu'il avait une bonne nouvelle et une mauvaise nouvelle à leur annoncer. La bonne nouvelle était qu'ils formaient l'Agence, et la mauvaise nouvelle était qu'ils formaient l'Agence! Peter Séguin explique que cela signifiait qu'il serait avantageux pour la nouvelle agence d'être reconnue en tant qu'entité autonome dont la principale responsabilité est d'inspecter les aliments, de s'assurer que les animaux sont en bonne santé et que les végétaux sont protégés, mais qu'en même temps elle devrait assumer le coût de la prestation de ses services.

Peter Séguin signale que lorsque l'Agence a cessé de dépendre du Conseil du Trésor, ses gestionnaires ont dû assumer la responsabilité du travail accompli par ses employés. Il ajoute qu'auparavant, ils étaient impliqués dans des poursuites portant sur des problèmes de mêmes types dans diverses régions du pays, et que maintenant, ils n'ont plus les moyens de laisser règler tous ces différends par la voie du litige.

Peter Séguin signale que lorsque l'Agence a cessé de dépendre du Conseil du Trésor, ses gestionnaires ont dû assumer la responsabilité du travail accompli par ses employés. Il ajoute qu'auparavant, ils étaient impliqués dans des poursuites portant sur des problèmes de mêmes types dans diverses régions du pays, et que maintenant, ils n'ont plus les moyens de laisser règler tous ces différends par la voie du litige.

Signaler les économies

Selon Mark McCombs, le défi le plus important à surmonter en amenant l'Agence à utiliser le RD avait trait à l'obtention de résultats. Il dit qu'il a fallu montrer à ses employés que ce processus permettrait de faire des économies.

Peter Séguin a travaillé avec son équipe chargée du RD à recueillir des données sur les véritables coûts du règlement des « affaires diablement difficiles », lors de négociations fondées sur les intérêts des parties, et à les comparer aux coûts estimatifs de poursuites. Selon Peter Séguin, il a été possible à ses membres de montrer par leurs calculs la somme épargnée au moyen du RD.

Utiliser une méthode qui favorise le travail d'équipe

Mark McCombs attribue la plus grande partie du succès de l'Agence à l'adoption d'une méthode qui favorise le travail d'équipe; Peter Séguin dirigeait les efforts en matière de RD et des conseillers juridiques affectés à l'étude des aspects juridiques des différends accomplissaient ensemble le travail de premier niveau.

Mark McCombs explique que Peter Séguin était aussi un membre du personnel des Services juridiques; de fait, cela a contribué à réaliser le projet avec succès, car Peter et tous les avocats affectés à cette tâche lui rendaient compte de leurs activités, à titre de gestionnaire. Il ajoute que cela a permis d'écarter plusieurs problèmes potentiels dès le début, car ils ont pu régler au début toutes les questions juridiques ou les questions de processus au sein des Services juridiques avant de s'adresser au client ou à l'autre partie.

Selon Mark McCombs, Suzanne Frost a joué un rôle fondamental lors de l'élaboration de ce projet, car en tant que conseillère juridique des Services juridiques, elle a coordonné le travail sur les aspects juridiques du RD. Elle a récemment assumé le poste de Directrice, Services d'enquêtes et d'application de la loi à l'Agence. Audie Schwartz joue maintenant le rôle de coordonnateur du RD.

Des plans ambitieux pour l'avenir

Maintenant que les Services de RD sont établis en tant que centre d'expertise dans ce domaine, Mark McCombs songe à l'avenir. D'après lui, le prochain défi consistera à assurer la permanence du programme de RD.

Il reste beaucoup de travail à accomplir avant la fin du mandat actuel des Services de RD le 31 mars. En plus de compléter la formation des gestionnaires intermédiaires et de continuer à régler des demandes à l'extérieur du processus de litige, sa liste de projets comprend l'utilisation du RD dans les domaines suivants :

• l'application et la conformité;
• le recouvrement des coûts;
• les différends opérationnels dans les usines enregistrées;
• la prévention des poursuites.

L'équipe du RD cherchera à accomplir autant de ces tâches que possible dans ce court laps de temps. Évidemment, il y a des limites à ce que ses membres peuvent accomplir d'ici la fin de mars et un programme permanent ou à tout le moins un mandat prolongé peut sembler une perspective intéressante. Mais quel que soit ce que réserve l'avenir, en se basant sur les résultats qu'ils ont obtenus, nous pouvons nous attendre à ce qu'ils procèdent rapidement.

Quelle que soit l'orientation que l'Agence donnera au futur mandat en matière de RD lorsque viendra le printemps, elle sera consciente du fait que l'équipe de l'ACIA a rapidement mais effectivement travaillé au cours de son très bref mandat pour y enraciner profondément le RD.