Rapport d'examen du Ministre de la Justice déposé en vertu de la Loi sur la réédiction de textes législatifs

Ministre de la Justice
12 juin 2008

Introduction

La Loi sur la réédiction de textes législatifs

La Constitution du Canada exige, selon l'interprétation qu'en a faite la Cour suprême du Canada, que les textes législatifs tels que les règlements et les décrets de nature législative pris par ou avec l'approbation du gouvernement soient établis, imprimés et publiés dans les deux langues officielles[1]. Cette exigence constitutionnelle a été expressément prévue par la Loi sur les langues officielles[2] en 1988. Certains doutes subsistaient cependant quant à l'existence, entre le 1er juillet 1867 et le 15 septembre 1988, de mécanismes juridiques suffisants pour garantir que tous les textes législatifs établis pendant cette période satisfaisaient à cette exigence constitutionnelle.

Pour remédier à la situation, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a recommandé en 1996[3] que le gouvernement prenne des mesures pour identifier et pour réédicter dans les deux langues officielles tous les textes législatifs fédéraux assujettis à l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui n'auraient pas été pris dans les deux langues officielles. La Loi sur la réédiction de textes législatifs[4](LRTL), entrée en vigueur le 13 juin 2002, permet de donner suite à cette recommandation.

La LRTL vise deux objectifs : dissiper les doutes quant à la validité juridique des textes législatifs édictés dans une seule langue en les réédictant dans les deux langues officielles et rendre accessibles un plus grand nombre de textes législatifs fédéraux bilingues. Comme l'on dit les sénateurs lors des débats de deuxième lecture, cette loi permet de garantir que « l'ensemble de l'héritage législatif […] respecte parfaitement les principes d'égalité linguistique contenus dans la constitution du Canada » [5].

Pour ce faire, la LRTL met en place trois mécanismes complémentaires :

  • Premièrement, elle prévoit que les textes législatifs qui n'ont été édictés que dans une langue officielle, mais qui ont néanmoins été publiés dans les deux langues officielles au moment de leur édiction sont automatiquement réédictés rétroactivement dans les deux langues officielles[6]. Puisque ces textes avaient été publiés dans les deux langues officielles au moment de leur édiction, ils étaient déjà accessibles dans ces deux langues et une réédiction automatique était une solution appropriée. La LRTL ne requiert pas de rapport sur cet aspect de son application, mais on estime que cette réédiction automatique a permis de valider la grande majorité des textes édictés dans une seule langue officielle.
  • Deuxièmement, la LRTL accorde au gouverneur en conseil un pouvoir réglementaire rétroactif de réédiction dans les deux langues officielles à l'égard de certains textes législatifs[7]. Ce pouvoir ne permet pas de remédier à n'importe quel défaut entachant l'édiction d'un texte législatif, seulement à celui découlant de l'omission d'avoir établi le texte législatif dans les deux langues officielles.
  • Finalement, la LRTL prévoit l'abrogation automatique en date du 13 juin 2008 de tous les textes législatifs édictés et publiés dans une seule langue officielle et de ceux édictés dans une seule langue officielle et soustraits par une règle de droit à l'obligation d'être publiés dans une publication gouvernementale, à moins qu'ils n'aient été réédictés dans les deux langues officielles entre-temps[8]. L'existence de ce mécanisme garantissait que la recherche des textes législatifs serait faite de façon diligente et que la décision de les réédicter serait prise avec prudence, car à compter du 13 juin 2008, le pouvoir de réédiction prévu par la LRTL serait expiré.

Comme le deuxième mécanisme confère un pouvoir discrétionnaire au gouvernement, il prévoit un processus d'examen portant sur la façon dont ce pouvoir a été exercé[9].

Le ministre de la Justice était chargé de procéder à cet examen avant le 13 juin 2007 et de déposer un rapport d'examen devant les deux chambres du Parlement au plus tard le 13 juin 2008. La LRTL précise également le contenu du rapport d'examen :

9. (2) … le ministre de la Justice remet son rapport d'examen à chacune des chambres, lequel contient :

  • a) la description des mesures prises pour relever les textes législatifs visés au paragraphe 4(1);
  • b) la liste des textes législatifs qui ont été abrogés et réédictés en application du paragraphe 4(1);
  • c) la liste des textes législatifs visés par ce paragraphe qui ont été relevés, mais qui n'ont pas été abrogés et réédictés.

La partie 1 de ce rapport présente une mise en contexte et les paramètres de l'examen prévu par la LRTL. La partie 2 fait l'exposé des mesures prises pour identifier les textes législatifs édictés dans une seule langue officielle. La partie 3 fait état des mesures et considérations ayant mené à leur réédiction, le cas échéant. La partie 4 porte sur l'application du mécanisme d'abrogation automatique aux textes législatifs édictés dans une seule langue qui n'ont pas été réédictés.

Partie 1

Mise en contexte et paramètres de l'examen prévu par la LRTL

Les travaux effectués pour mettre en œuvre la LRTL sont d'une ampleur comparable à ceux qui ont précédé la première consolidation réglementaire fédérale en 1955 et la seconde consolidation de 1978. L'ensemble des textes législatifs édictés par les ministères et organismes fédéraux du 1er juillet 1867 au 15 septembre 1988 ont fait l'objet de recherches. Il a fallu dans un grand nombre de cas retrouver les versions originales de ces textes pour vérifier s'ils avaient été édictés dans une seule langue officielle ou dans les deux.

Après l'adoption de la LRTL par le Parlement, Justice Canada a été en mesure d'identifier et d'évaluer les sources documentaires devant servir à la recherche de textes législatifs, pour la plupart très anciens, et de fixer les paramètres du travail à effectuer à l'échelle de l'administration fédérale pour remplir le mandat prévu par la LRTL.

L'identification des textes législatifs visés par la LRTL a posé le premier grand défi. Les textes législatifs les plus anciens ne sont pas accessibles sur support électronique. Pour les trouver, il a fallu consulter les documents et registres originaux, certains même manuscrits. Les dépositaires de ces documents et registres sont rares. Ceux qui sont habituellement responsables des textes législatifs aujourd'hui n'ont en général pas la maîtrise des textes législatifs anciens qui ont été archivés depuis longtemps. évidemment, la façon de répertorier les textes législatifs a évolué au fil du temps. Une méthodologie de recherche adaptée a dû être élaborée pour répondre aux besoins particuliers de ce projet. L'identification des textes législatifs édictés dans une seule langue officielle a mobilisé des ressources imposantes dans toute l'administration fédérale. Cette entreprise a de plus permis de mettre au jour l'histoire législative du Canada et d'appuyer concrètement l'objectif d'accessibilité des textes législatifs dans les deux langues officielles. En effet, la consultation de documents législatifs de grande valeur émanant du Bureau du Conseil privé ou conservés par Bibliothèque et Archives Canada sera dorénavant facilitée grâce aux fonds affectés au projet de réédiction pour les transposer sur support électronique.

L'attribution des responsabilités relatives à la recherche des textes législatifs parmi les ministères et organismes[10] représentait un autre défi de taille. La structure de l'administration fédérale a constamment varié depuis 1867. On ne compte plus les changements de mandats et de responsabilités parmi les ministères, ni le nombre d'organismes créés et abolis au cours de la période couverte par la LRTL. Il était donc difficile d'établir un portrait complet et exact des différentes responsabilités législatives de 1867 au 15 septembre 1988. Alors que les ministères préparent habituellement des textes législatifs pour les ministres, la situation est différente parmi les organismes. Seuls un petit nombre de dirigeants d'organismes ont le pouvoir d'édicter des textes législatifs. Encore, seuls un petit nombre d'organismes ont le pouvoir de recommander l'édiction de textes législatifs à leur ministre responsable. Justice Canada a dû effectuer un travail préliminaire pour déterminer la responsabilité de chaque ministère ou organisme à cet égard. Ces derniers ont confirmé leurs responsabilités respectives et collaboré aux recherches des textes législatifs pour lesquels le même ministre était responsable.

La LRTL a aussi posé des défis sur le plan juridique. Afin de gérer l'application et à la mise en œuvre de cette loi nouvelle qui conférait au gouvernement un mandat important sur le plan constitutionnel, il a été nécessaire de procéder à des analyses juridiques poussées dans plusieurs domaines. Par exemple, la LRTL étant silencieuse sur les motifs devant guider la discrétion du gouvernement dans la détermination des textes législatifs à abroger et réédicter, Justice Canada a dû développer des critères permettant de guider les ministères et organismes dans leurs décisions et évaluer la responsabilité du gouvernement lors de l'application et de la mise en œuvre de la LRTL.

Il va sans dire que le contexte juridique a profondément changé depuis 1867. Certains textes législatifs conformes aux normes de leur époque, hormis leur défaut au titre des langues officielles, ne répondent plus à celles d'aujourd'hui. La Charte des droits et libertés, pour ne citer que cet exemple incontournable, apporte un éclairage différent sur les textes législatifs anciens et le gouvernement a dû en tenir compte pour déterminer quels textes législatifs devaient être réédictés.

C'est dans ce contexte particulier que les ministères et organismes se sont acquittés du mandat qui leur a été confié par la LRTL.

Partie 2

Identification des textes législatifs visés au paragraphe 4(1) de la LRTL

La présente partie examine les mesures qui ont été prises par l'ensemble des ministères et organismes entre le 13 juin 2002, date de l'adoption de la LRTL, et le 13 juin 2007 pour trouver les textes législatifs édictés dans une seule langue officielle.

Justice Canada a joué un important rôle de soutien et de coordination dans ce projet. Il a mis au point des outils de recherche pour guider les ministères et organismes dans leurs travaux. Il a pris des arrangements avec la bibliothèque du ministère de la Justice et Bibliothèque et Archives Canada afin de faciliter l'accès aux documents pertinents. Justice Canada a tenu deux séances d'information générale à l'intention des dizaines de personnes qui procédaient aux recherches dans toute l'administration fédérale et il a par ailleurs appuyé les efforts des ministères et organismes pendant toute la période en répondant à leurs questions et en leur fournissant les conseils juridiques appropriés.

Identification des lois et des dispositions permettant d'édicter des textes législatifs

Pour assurer en priorité la validité des textes législatifs actuellement en vigueur, les ministères et organismes devaient d'abord établir une liste des lois dont ils avaient la responsabilité en 1988. Pour effectuer cette recherche, ils se sont servis du Tableau des lois d'intérêt public et des ministres responsables de 1989 ainsi que du Registre de consultation (1988). à partir de ces listes, ils devaient ensuite remonter jusqu'à la version d'origine de chaque loi et vérifier s'ils étaient responsables de ses versions antérieures. Les ministères et organismes devaient ultimement inclure dans leur recherche toutes les lois pertinentes édictées et abrogées entre le 1er juillet 1867 et le 15 septembre 1988.

Ensuite, les ministères et organismes devaient analyser toutes ces lois afin d'identifier les dispositions permettant d'édicter des textes. Il est à noter que chaque ministère devait également identifier les dispositions permettant aux organismes sous sa responsabilité d'édicter des textes.

Finalement, ils devaient déterminer lesquelles de ces dispositions permettaient d'édicter des « textes législatifs » au sens de la LRTL. L'expression « texte législatif » est ainsi définie à l'article 2 de la LRTL :

« texte législatif »

  • a) Texte édicté, avant l'entrée en vigueur de l'article 7 de la Loi sur les langues officielles — le 15 septembre 1988 —, dans l'exercice d'un pouvoir législatif conféré sous le régime d'une loi fédérale, soit par le gouverneur en conseil ou par un ou plusieurs ministres fédéraux, soit avec leur agrément;
  • b) texte qui modifie ou abroge un texte visé à l'alinéa a).

Afin d'aider les ministères et organismes à identifier les textes législatifs, Justice Canada a procédé à une analyse en profondeur de cette définition, qui a mené à la rédaction d'un document intitulé Critères de qualification des textes législatifs[11]. Ce document présente une liste des critères essentiels auxquels doit satisfaire un texte afin d'être considéré comme un texte législatif au sens de la définition. Les quatre critères principaux qui définissent un texte législatif sont les suivants :

  1. Le texte a été édicté par le gouverneur en conseil ou un ou plusieurs ministres fédéraux, ou avec leur approbation.
  2. Il comprend une règle de conduite.
  3. Il a force de loi.
  4. Il s'applique à un nombre indéterminé de personnes ou de situations.

Ce document présente également une liste de textes qui ne constituent pas des textes législatifs.

Vu la grande diversité des textes émanant du gouvernement au fil des ans, la qualification des textes, dans certains cas, s'est avérée complexe et a nécessité une analyse juridique approfondie.

Une fois trouvées les lois et les dispositions permettant d'édicter des textes législatifs, les ministères et organismes pouvaient du même coup se reporter à celles-ci et à des lois et des règlements d'application générale pour déterminer si ces textes législatifs devaient être publiés dans une publication gouvernementale[12] ou s'ils étaient soustraits à cette obligation par une règle de droit. Dans les deux cas, il fallait vérifier si ces textes législatifs avaient été édictés dans une seule langue officielle ou dans les deux, mais les sources et les documents à consulter étaient bien différents.

Identification des textes législatifs édictés et publiés dans une seule langue officielle

À partir des lois et des dispositions qui donnaient le pouvoir d'édicter des textes législatifs, les ministères et organismes devaient ensuite trouver les textes législatifs qui avaient effectivement été édictés en vertu de ce pouvoir.

Encore une fois, pour assurer en priorité la validité des textes législatifs qui auraient pu être encore en vigueur aujourd'hui, il était recommandé de commencer la recherche par les textes les plus facilement accessibles, c'est-à-dire ceux qui étaient publiés et en vigueur en 1988. Il s'agissait des textes que l'on qualifie aujourd'hui de textes réglementaires, lesquels sont un type de textes législatifs au sens de la LRTL. Pour ce faire, Justice Canada recommandait la consultation des documents suivants : L'Index codifié des textes réglementaires 1988, la Codification des règlements du Canada (C.R.C. 1978), le Tableau des équivalences de la Codification des règlements du Canada de 1978 et la Gazette du Canada Partie II.

L'étape suivante consistait à trouver les autres textes législatifs publiés et en vigueur en 1988 et les textes législatifs publiés et abrogés avant cette année. Cette étape permettait l'identification non seulement des textes législatifs abrogés avant 1988, mais également de tout autre texte législatif qui n'aurait pas été trouvé à l'étape précédente, par exemple, certains décrets qui ne sont pas répertoriés avec les textes réglementaires.

À cette dernière étape, les ministères et organismes ont dû examiner à fond la Gazette du Canada. Pour la période de 1947 à 1988, cela consistait à consulter les index des parties I et II de la Gazette du Canada. Pour la période de 1867 à 1947, il a fallu consulter le contenu de chacun des volumes de la Gazette du Canada.

La seule vérification de la Gazette du Canada n'était cependant pas suffisante car la LRTL mentionne une « publication gouvernementale ». Cette expression est définie à l'article 2 de la LRTL et vise certaines publications qui auraient un statut aussi officiel que celui de la Gazette du Canada :

« publication gouvernementale » La Gazette du Canada ou toute autre publication officielle du gouvernement du Canada dans laquelle des textes législatifs ont été publiés.

Pour effectuer une recherche exhaustive, les ministères et organismes ont donc dû déterminer si des textes législatifs sous leur responsabilité avaient pu être publiés dans une publication gouvernementale autre que la Gazette du Canada, telle que des recueils de règlements publiés en temps de guerre et certaines consolidations de textes législatifs, et, le cas échéant, faire la recherche nécessaire dans ces publications.

Il est entendu que si l'on trouvait des textes législatifs publiés dans les deux langues officielles peu après leur édiction, il devenait inutile de pousser plus loin la vérification puisqu'ils étaient automatiquement réédictés par l'effet de l'article 3 de la LRTL. Ils étaient en général exclus des étapes suivantes de la recherche.

Par contre, dans le cas des textes législatifs qui n'étaient publiés dans une publication gouvernementale que dans une langue officielle, il a fallu trouver leur version d'origine pour vérifier s'ils n'avaient été édictés que dans cette langue.

Identification des textes législatifs édictés dans une seule langue officielle qui étaient soustraits par une règle de droit à l'obligation d'être publiés dans une publication gouvernementale

Les textes législatifs édictés à l'origine dans une seule langue officielle pouvaient avoir été soustraits à l'obligation d'être publiés dans une publication gouvernementale par une règle de droit. De telles exemptions se trouvent généralement dans la loi permettant d'édicter ces textes, ou encore dans une loi d'application générale comme la Loi sur les textes réglementaires[13] ou ses textes d'application.

Chaque ministère et organisme devait à ce titre vérifier si les lois dont il avait la responsabilité soustrayaient des textes législatifs à l'obligation d'être publiés dans une publication gouvernementale. Cette vérification portait sur toutes les versions de ces lois, de celle en vigueur en 1988 jusqu'à la version d'origine.

Il devait aussi consulter, pour la période visée par la LRTL, les articles 7 et 15 du Règlement sur les textes réglementaires[14], qui prévoyaient les catégories de textes législatifs soustraits à l'enregistrement (ce qui a également pour effet de les soustraire à la publication[15]) ou soustraits à la publication pour établir si ces catégories comprenaient des textes législatifs dont il était responsable.

Les ministères et organismes dont les textes législatifs faisaient l'objet d'une exemption de publication ont ensuite été invités par Justice Canada à rechercher ces textes législatifs dans leurs archives, dans les registres du Bureau du Conseil privé (index annuel des décrets) de 1867 à 1988 et dans l'Index de la Gazette du Canada, pour les textes en vigueur en 1988, afin de vérifier si ces textes législatifs avaient été édictés dans une seule langue officielle.

Toutes les mesures exposées dans la présente partie permettaient de relever les textes législatifs visés au paragraphe 4(1) de la LRTL.

Notes

  • [1] Procureur général du Québec c. Blaikie, [1979] 2 R.C.S. 1016 (Blaikie no 1), et Procureur général du Québec c. Blaikie, [1981] 1 R.C.S. 312 (Blaikie no 2).

  • [2] Loi sur les langues officielles, L.R.C.1985, ch. 31 (4e suppl), art. 7.

  • [3] Troisième rapport (Rapport No 59) du 10 octobre 1996.

  • [4] L.C. 2002, ch. 20.

  • [5] Débats du Sénat (7 mars 2002) à la page 1520.

  • [6] Article 3 de la LRTL.

  • [7] Article 4 de la LRTL.

  • [8] Paragraphe 4(7) de la LRTL.

  • [9] Paragraphe 9(1) de la LRTL.

  • [10] Les organismes visés par le rapport d'examen sont ceux faisant partie de l'administration fédérale et ayant le pouvoir d'édicter des textes législatifs ou d'en recommander l'édiction au gouverneur en conseil ou à un ou plusieurs ministres fédéraux.

  • [11] Critères de qualification des textes législatifs, ministère de la Justice, avril 2004.

  • [12] Cette expression est définie à l'article 2 de la LRTL.

  • [13] L.C. ch. S-22, art. 20.

  • [14] Règlement sur les textes réglementaires, 1 C.R.C., ch. 1509.

  • [15] Article 11 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S-22.

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