Établir les liens dans les cas de violence familiale : Collaboration entre les systèmes de droit de la famille, de protection de la jeunesse et de justice pénale

Chapitre 10 - Modèles de collaboration intersectorielle

Le présent rapport porte surtout sur la collaboration intersectorielle au sein du système de justice, notamment entre les intervenants de la justice familiale, de la protection de la jeunesse et de la justice pénale. Toutefois, ce dernier chapitre donne un bref aperçu de certains obstacles à une plus vaste collaboration en matière de violence familiale, ainsi que d’un certain nombre de pratiques prometteuses dans ce domaine. On parle de collaboration intersectorielle lorsque des organismes d’au moins deux secteurs mettent en commun des politiques, des renseignements, des ressources, des activités et des services afin d’atteindre ensemble un objectif que les organisations d’un secteur donné ne réussiraient pas à accomplir si elles travaillaient en vase closNote de bas de la page 369. En matière de violence familiale, la collaboration intersectorielle peut prendre la forme d’une collaboration multidisciplinaire et interorganisationnelle. On peut également déterminer quels sont les services gouvernementaux et communautaires appropriés, harmoniser les cadres d’intervention et structurer les initiatives de collaboration afin de dynamiser le processus de renvoi et de suivi. À cette fin, il arrive souvent qu’on mette sur pied un comité mixte chargé de promouvoir et de coordonner plus ouvertement la mise en commun de politiques, de protocoles et de marchés de service.

Au cours des 25 dernières années, les principaux rapports et un grand nombre de recherches portant sur la violence envers les femmes et les enfants ont confirmé le caractère indispensable de la collaboration intersectorielleNote de bas de la page 370. Par exemple, parmi les principaux constats du Rapport final du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial spécial chargé d’examiner les politiques et les dispositions législatives concernant la violence conjugale, mentionnons la nécessité de se doter de stratégies complètes et coordonnées pour s’attaquer au problème de la violence familiale :

Une stratégie complète et coordonnée, au sein de chaque gouvernement, est nécessaire pour s’attaquer au problème de la violence familiale et aux facteurs qui y contribuent. Cette stratégie doit être assurée dans tous les secteurs de politiques (sociale, judiciaire, éducatif et de la santé) et au niveau des responsabilités du gouvernement fédéral et des responsabilités des gouvernements provinciaux et territoriaux. Les gouvernements provinciaux et territoriaux agiront de pair avec le niveau communautaire local et régional (pour coordonner les services et déterminer les besoins, les lacunes et les solutions) ainsi qu’au niveau individuel (pour offrir des mécanismes de gestion de cas et de consultation efficaces) Note de bas de la page 371.

Soulignons également qu’un certain nombre de rapports sur des décès liés à la violence conjugale, provenant notamment du milieu de la médecine légale, ont mis en évidence le rôle de premier plan que joue la coordination lors des interventions en matière de violence familialeNote de bas de la page 372. Le rapport du coroner en chef de la Colombie-Britannique (2010) intitulé Findings and Recommendations of the Domestic Violence Death Review Panel indique que [traduction] « les victimes et les auteurs d’actes de violence familiale ont affaire à plusieurs intervenants lorsqu’ils passent par la filière judiciaire. Il est absolument essentiel que l’ensemble des organismes, des ministères et des réseaux de soutien se dotent d’une stratégie de collaboration normalisée, accompagnée d’une meilleure approche de sensibilisation de la population au sujet des risques touchant les familles en détresse »Note de bas de la page 373.

La coordination est particulièrement importante lorsqu’un cas de violence familiale est pris en charge par au moins deux systèmes, qu’il s’agisse de la justice pénale, de la justice familiale ou de la protection de la jeunesse. Les différentes procédures judiciaires n’ont pas les mêmes objectifs et sont encadrées différemment, ce qui augmente le risque d’intervention fragmentaire, d’ordonnances contradictoires et de confusion. Le manque de coordination peut avoir de graves conséquences sur la sécurité de la victime, la responsabilisation du délinquant, la reddition de comptes à l’égard des services de police et des programmes et les coûts liés au système. Il faut donc une coordination des efforts entre tous les secteurs du système judiciaire (justice pénale, justice familiale et protection de la jeunesse), mais aussi entre ceux-ci et les autres intervenants gouvernementaux, notamment dans les domaines de la protection de la jeunesse, des services sociaux et de la santé mentale. Soulignons également la nécessité de resserrer les liens avec les services et les intervenants communautaires.

10.1 Défis et obstacles liés à la coordination des interventions

Bien que nous sachions depuis un certain temps que les cas de violence familiale nécessitent la coordination et l’intégration des efforts déployés par les intervenants de la justice pénale, de la justice familiale, des services sociaux, de la santé mentale et des services communautaires, il n’en demeure pas moins que cet objectif est difficile à atteindre. La diversité des mandats, des objectifs, des normes et des cadres redditionnels fait obstacle à la coordination des interventions. Dans une perspective gouvernementale, la coordination multidisciplinaire présente également certaines difficultés :

[traduction] La coordination doit intervenir à tous les niveaux pour être efficace. Il faut également affecter du personnel pour faire le travail et s’engager à consacrer les ressources nécessaires pour exercer les activités. Ces organismes chargés d’assurer la coordination ont besoin d’un mandat qui repose sur un véritable engagement de la part des hauts dirigeants et qui soit exécutoire. Travailler en collaboration exige beaucoup de temps, mais pas plus que ne le requièrent les ressources consacrées à des politiques, à des programmes et à des systèmes de prestation de services non coordonnés.

La coordination est difficile en partie parce que, par définition, elle recouvre un ensemble de disciplines professionnelles et de ministères, et ce, indépendamment de toute hiérarchie. Le plus souvent, la coordination suppose des responsabilités, mais ceux qui l’exercent ne disposent malheureusement pas des pouvoirs nécessaires à sa réussite. Les mécanismes de responsabilisation sont faibles s’ils ne sont pas appuyés par les hauts dirigeants d’un grand nombre de ministères et par des intervenants. Lorsque la coordination fonctionne bien, c’est en dépit de cet état de fait. Elle est habituellement le fruit d’efforts déployés en vue de créer un climat de collaboration et de confianceNote de bas de la page 374.

Par ailleurs, il a été établi que, dans un contexte de collaboration, les intervenants éventuels ne se font pas toujours entièrement confiance, et il se peut qu’un intervenant ne comprenne ou n’approuve pas tout à fait les motivations et la philosophie affichées par l’organisation représentée par l’autre intervenant. Étant donné que les organisations ont des mandats variés et qu’elles travaillent principalement auprès des membres d’une famille ou de conjoints, on peut craindre que certains représentants souhaitent avant tout faire valoir leur propre point de vue ou celui de leur client, perdant ainsi de vue la sécurité des victimes. Une équipe de collaboration doit aussi être orientée et encadrée de manière impartiale. Il est cependant difficile de déterminer qui dirigera cette équipe. Lorsqu’on dirige une équipe de collaboration, il faut organiser des réunions, rédiger des comptes rendus, consigner des renseignements confidentiels, communiquer avec les membres et trouver du personnel de soutienNote de bas de la page 375.

Pour réaliser cette collaboration interorganisationnelle, il faut créer et maintenir des initiatives de collaboration multidisciplinaire et intersectorielle, ainsi que soutenir des comités coordonnateurs à l’échelle locale. Même si une telle collaboration nécessite beaucoup de ressources, et même si le défi est souvent plus difficile à relever dans les régions rurales et éloignées, il s’agit d’un travail d’une importance cruciale.

10.2 Pratiques prometteuses

Bien que le présent rapport donne des exemples précis de modèles de collaboration prometteurs, cette section donne un aperçu général des différents modèles de collaboration intersectorielle, interorganisationnelle et multidisciplinaire qui sont employés pour élaborer et mettre en œuvre une meilleure stratégie de collaboration intersectorielle entre la justice pénale, la justice familiale et la protection de la jeunesse.

10.2.1 Modèles étrangers

Au Royaume-Uni, le Family Justice Council (FJC), établi en 2004, est un organe public consultatif non législatif et non ministériel parrainé par le Judicial Office. Il fournit au Family Justice Board des avis spécialisés indépendants, dans une perspective interdisciplinaire, sur le fonctionnement et la réforme du système de justice familiale en Angleterre et au Pays de Galles. Il est présidé par le président de la Division de la famille et, au mois d’août 2012, il est devenu partie intégrante du President’s Office.

Le Family Justice Council a pour rôle principal de promouvoir une approche interdisciplinaire de la justice familiale et de surveiller le système. Il donne des avis sur les réformes, et il est composé d’un échantillon représentatif des membres du personnel et des utilisateurs du système de justice familiale ou de personnes qui s’y intéressent.

Plusieurs comités et plusieurs rapports du FJC abordent des questions relatives à la violence conjugale. Par exemple :

  • Par l’entremise de la Law Society, un comité antérieur du Family Justice Council sur l’interface entre les systèmes de justice en matière familiale et pénale a publié le Good Practice Guide: Related Family and Criminal Proceedings. Il se voulait un outil destiné aux juristes spécialisés pour régler les questions communes à plusieurs ressorts et satisfaire à un besoin connu des juristes de comprendre le fonctionnement de l’autre système.
  • Le Rapport du Family Justice Council au président de la Division de la famille sur l’approche que le tribunal devrait adopter lorsqu’on lui demande de rendre une ordonnance de contact consensuelle, dans les cas où la violence conjugale a été en cause.
  • Le Rapport présenté au Family Justice Council en janvier 2013 par Rosemary Hunter et Adrienne Barnett pour le compte du Comité de la violence conjugale du FJC, intitulé : Fact-Finding Hearings and the Implementation of the President’s Practice Direction: Residence and Contact Orders: Domestic Violence and Harm.

10.2.2 Modèles canadiens

a) Comités de coordination et collaboration interorganisationnelle

Au Canada, il arrive plus fréquemment qu’on fasse appel à un comité de coordination officiel chargé de créer et mettre en place une collaboration et une coordination des efforts. Les comités jouissent d’un statut et de pouvoirs officiels importants, ainsi que d’un accès privilégié aux ressources, surtout lorsque leur mandat est lié à un objectif prioritaire. Ce modèle peut également être propice aux discussions et aux décisions essentielles à l’établissement de visions, d’objectifs et de résultats communs.

Par exemple, à l’Île-du-Prince-Édouard, le Comité d’action du premier ministre pour la prévention de la violence familiale est un comité consultatif relevant du premier ministre dont les membres, nommés par le Conseil exécutif, sont des représentants des ministères, des porte-parole communautaires, des intervenants d’urgence et des travailleurs d’approche, ainsi que des représentants des domaines du droit, de la médecine et de la police. Cette diversité favorise une prise en charge collective en matière de prévention de la violence familiale. Le Comité d’action fait appel à des groupes de travail et à des comités spéciaux comprenant des membres du Comité d’action et d’autres représentants du gouvernement et de la collectivité. Le Groupe de travail en matière de justice civile et de justice pénale coordonne les activités des divers comités de la province qui se penchent sur les problèmes de violence familiale dans le contexte de la justice pénale et de la justice civile, y compris le Groupe de travail sur le resserrement des liens entre la justice pénale et la justice civile. Ce groupe de travail s’intéresse à la communication de renseignements sur les cas de violence familiale entre la justice pénale et la justice civile. Il a tenu des réunions périodiques pour déterminer la faisabilité de la mise en place d’un système facilitant le resserrement des liens entre la justice civile et la justice pénale dans les cas de violence familiale touchant les enfants.

En Alberta, le Comité consultatif de la police en matière de violence familiale est un autre exemple. Présidé par la Division de la sécurité publique du ministère de la Justice et Procureur général, ce comité est constitué de représentants de la GRC, des municipalités, des services de police des Premières nations, du Alberta Council of Women's Shelters, de la Division de la justice pénale, du ministère des Services à la personne et des Services correctionnels. Ce comité se réunit tous les mois pour discuter de questions liées à la protection, ainsi que de questions touchant le système de justice pénale. C'est grâce aux efforts de ce comité qu'on a élaboré les lignes directrices de la police en matière de violence familiale (Domestic Violence Guidelines for Police), le Rapport d'enquête sur la violence familiale et le guide des considérations en matière de sécurité (Considerations for Safety Guide). Le Comité consultatif souhaite obtenir le point de vue du système de justice familiale et prévoit lancer une invitation pour ce que secteur soit représenté dans ses discussions.

Par ailleurs, il est essentiel de procéder à des évaluations des lacunes pour déterminer quels sont les services disponibles et vérifier s'il y a des chevauchements et des lacunes dans la prestation des services. Le Safe Communities Project (SAFECOM), une initiative menée en Alberta, encourage la collaboration interministérielle en matière de prévention de la criminalitéNote de bas de la page 376. Mis en œuvre à Calgary, l'Integrated Justice Project, élaboré dans le cadre du projet SAFECOM, démontre qu'on peut encourager la collaboration en réunissant les services et faire en sorte que la population jouisse pleinement des services à leur disposition. Autrement dit, cette démarche permet l'intégration des servicesNote de bas de la page 377.

En outre, au Québec, le ministère de la Justice et le ministère de la Condition féminine assument la coprésidence des Comités des sous-ministres en matière de violence conjugale, familiale et sexuelle et du Comité interministériel de coordination en matière de violence conjugale, familiale et sexuelle. Ce dernier a pour mandat principal d’assurer la cohérence de l’action gouvernementale en ces matières. La coordination exercée par ces comités vise également à éviter les dédoublements dans les services et à fournir une réponse adaptée aux besoins de la clientèle. Elle sert aussi à s’assurer de l’évaluation continue des actions conjointes, et ce, dans le respect de l’autonomie des parties. Ce mécanisme de coordination existe depuis 1987. Actuellement, dix ministères participent à ces travaux.

L’annexe 4 du Volume II du présent rapport donne un aperçu des nombreux autres exemples de comités gouvernementaux canadiens dont les mandats consistent à coordonner et à intégrer les interventions à l’égard des divers types de violence faite aux femmes et de violence familiale.

b) Politiques et normes

Un des aspects fondamentaux de la collaboration consiste à négocier la mise en place de politiques et de normes communes, qu’elles soient officielles ou non officielles. Par exemple, en Colombie-Britannique, la Violence Against Women in Relationships Policy (VAWIR) (décembre 2010)Note de bas de la page 378 est un cadre stratégique provincial établissant de façon exhaustive les protocoles, les rôles et les responsabilités des intervenants de la justice et de la protection de la jeunesse en matière de violence familiale, y compris la police, les procureurs de la Couronne, les services correctionnels, les services aux victimes, le ministère du Développement des enfants et de la famille, les services judiciaires, les services de justice familiale et le programme d’exécution des ordonnances alimentaires. La politique tient également compte des politiques opérationnelles des divers organismes concernés. Cette politique vise principalement à faciliter, à intégrer et à coordonner les efforts des intervenants de la justice et de la protection de la jeunesse en matière de violence familiale. L’objectif est de soutenir et de protéger les personnes à risque, ainsi que de faciliter la gestion et la responsabilisation des délinquants. La politique est accompagnée du Protocol for Highest Risk CasesNote de bas de la page 379, qui établit les responsabilités des partenaires de la justice et de la protection de la jeunesse en ce qui a trait à la coordination des interventions à l’égard des cas de violence familiale que la police considère comme présentant un risque élevé. Les principaux partenaires concernés par le protocole sont la police, les procureurs de la Couronne, les services correctionnels, les services aux victimes et les intervenants de la protection de la jeunesse.

En Ontario, la politique LE-024 du Policing Standards Manual (2000)Note de bas de la page 380 fournit des recommandations et des lignes directrices pour mener et gérer des enquêtes sur les cas de violence familiale. Elle contient aussi des recommandations concernant le mandat des comités de coordination à l’égard de la violence familiale.

Saskatchewan Towards Offering Partnership Solutions to Violence Inc. (STOPS) a élaboré un plan de collaboration communautaire qui fournit des recommandations pour harmoniser, coordonner et améliorer les interventions en matière de violence et de maltraitance interpersonnelles menées en Saskatchewan. Ce plan indique les mesures que peuvent prendre les personnes, les organismes, les collectivités et les gouvernements pour intervenir auprès des victimes de violence et de maltraitance. Il fournit également des outils pour aider les collectivités à s’organiser et à collaborer. De plus, il donne un aperçu des rôles et des responsabilités des divers organismes en ce qui a trait à la prestation des services.

Ce ne sont là que quelques-uns des nombreux exemples de politiques et de normes adoptées dans l’ensemble du Canada pour faciliter la coordination des interventions et la collaboration en matière de violence familiale. D’autres exemples sont cités à l’annexe 4, dans le Volume II du présent rapport.

c) Protocoles d'entente et autres protocoles

Un grand nombre de provinces et de territoires ont élaboré des protocoles d’entente ou d’autres protocoles pour encadrer la collaboration entre les secteurs du système dans certains domaines. Par exemple, en Ontario, le Programme d’aide aux victimes et aux témoins, qui offre de l’aide dans le cadre de procédures pénales, et le Programme des agents de soutien dans le contexte du tribunal de la famille, qui aide les victimes de violence familiale au cours de procédures de justice familiale, sont dotés d’un protocole de soutien des clients visés par des causes pénales et familiales parallèles. Le protocole encourage les aiguillages proactifs entre les programmes et fournit des lignes directrices concernant la communication des renseignements et le traitement coordonné des causes.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, le Yellowknife Interagency Family Violence and Abuse Protocol est un accord conclu entre huit organismes intersectoriels en vue d’améliorer les interventions auprès des adultes victimes de violence familiale. Le protocole indique comment les organismes interviennent auprès des adultes victimes de violence familiale, et comment ils collaborent entre eux pour mieux coordonner leurs interventions. D’autres protocoles semblables sont cités à l’annexe 4, dans le Volume II du présent rapport.

d) Coordination judiciaire

Au Nouveau-Brunswick, le tribunal chargé des causes de violence familiale de MonctonNote de bas de la page 381, un tribunal qui est devenu permanent en 2011, comprend une équipe de coordination en matière de violence familiale formée d’un coordonnateur du tribunal chargé de recueillir des renseignements et de les communiquer aux principaux partenaires immédiats du tribunal. Pour empêcher qu’il y ait conflit entre les ordonnances judiciaires des systèmes de justice pénale et de justice familiale, le coordonnateur consulte chaque semaine le réseau d’information du tribunal de la famille pour déceler les risques de conflits découlant des causes de violence familiale. Pour ce faire, le coordonnateur vérifie chaque semaine les renseignements d’identification concernant les délinquants et les victimes qui doivent comparaître au tribunal chargé des causes de violence familiale. Cette liste est distribuée toutes les semaines aux travailleurs sociaux et aux autres intervenants du tribunal chargé des causes de violence familiale afin de permettre une intervention coordonnée dans les dossiers de violence conjugale.

En Ontario, des comités consultatifs ont été mis sur pied pour assurer une exécution efficace du Programme de tribunaux pour l’instruction des causes de violence familiale. Composés de représentants des milieux judiciaires et communautaires, les comités visent à faciliter une intervention coordonnée et efficace du système de justice à l’égard des causes de violence familiale. Les comités offrent un mécanisme de communication des renseignements, d’examen des procédures et de résolution des problèmes. En général, les comités consultatifs du tribunal pour l’instruction des causes de violence familiale sont composés de représentants de la Couronne, du Programme d’aide aux victimes et aux témoins, des services judiciaires, de la police, des services de probation et de libération conditionnelle, des organismes chargés du Programme d’intervention auprès des partenaires violents, des organismes d’interprétation, des centres de traitement en cas d’agression sexuelle ou de violence familiale et des services d’intervention en matière de violence faite aux femmes. Ces comités peuvent également comprendre des avocats de la défense et des représentants des sociétés d’aide à l’enfance et des centres d’hébergement. Les comités consultatifs en matière de violence familiale n’ont pas le mandat de se pencher sur des causes en particulier. Ils visent plutôt à favoriser la discussion sur les problèmes systémiques et stratégiques relatifs à l’exécution du Programme de tribunaux pour l’instruction des causes de violence familiale.

e) Stratégies et plans d'action gouvernementaux

On reconnaît de plus en plus qu’il est nécessaire et préférable d’adopter une stratégie de collaboration intersectorielle à l’égard de nombreux problèmes des plus complexes qui touchent la sociétéNote de bas de la page 382. Afin de composer avec les problèmes complexes, souvent interreliés, qui sont associés à la violence faite aux femmes et à la violence familiale, l’ensemble des provinces et des territoires canadiens ont élaboré des stratégies, des campagnes et des plans d’action globaux pour promouvoir la collaboration intersectorielle qui figurent à l’annexe 4, dans le Volume II du présent rapport.

Au Québec, des mécanismes ont été mis en place pour s’assurer de la collaboration et de la coordination entre les organismes chargés des interventions en matière de violence conjugale et d’agression sexuelle. En 1995, la politique d’intervention en matière de violence conjugale, intitulée Prévenir, dépister, contrer la violence conjugale, a été rendue publique ainsi qu’un premier plan d’action contenant 57 engagements. En 2001, les Orientations gouvernementales en matière d’agression sexuelle ont été publiées, ainsi qu’un premier plan d’action comprenant 59 engagements. En 2004, un deuxième plan d’action en matière de violence conjugale (2004-2009) comprenant 72 engagements a été adopté. Les bilans de la mise en œuvre de ces plans d’action, publiés respectivement en 2007 et en 2011, sont d’excellents exemples de suivi et d’évaluation des actionsNote de bas de la page 383. Pour actualiser ses engagements, le gouvernement a publié, en avril 2008, le Plan d’action gouvernemental 2008-2013 en matière d’agression sexuelle qui comprend 100 engagements, et en décembre 2012, le Plan d’action 2012-2017 en matière de violence conjugaleNote de bas de la page 384. Ce dernier contient 135 engagements présentés en deux volets : le premier regroupe 100 mesures qui s’adressent à l’ensemble de la population; le deuxième, propre aux Autochtones, contient 35 mesures s’adressant spécifiquement à cette population.

Le plan d’action interministériel de l’Alberta, la Strategy for the Prevention of Family Violence and Bullying (2009-2012), comporte la priorité suivante : relever les questions se rapportant au recoupement des systèmes de justice familiale et de justice pénale de façon à soutenir les victimes de violence familiale et les délinquants (qui comprend Justice et Procureur général; Procureur général et Sécurité publique; Services à l’enfance et à la jeunesse)Note de bas de la page 385.

En mars 2012, le gouvernement de la Colombie-Britannique a créé le Provincial Office of Domestic Violence (PODV) pour donner suite aux conclusions et aux recommandations du rapport du représentant des enfants et des jeunes, intitulé Honouring Kaitlynne, Max and Cordon: Make Their Voices Heard Now (2012)Note de bas de la page 386. Dans ce rapport d’enquête exhaustif, le représentant des enfants et des jeunes s’est penché sur la vie et la mort de ces trois enfants victimes de violence familiale, et sur la maladie mentale non traitée de leur père.

En collaboration avec six ministères clés, le PODV a élaboré le plan d’action Taking Action on Domestic Violence in British Columbia (septembre 2012), qui indique comment les réseaux de services aux enfants et aux familles de la Colombie-Britannique peuvent coordonner leurs interventions en matière de violence familiale. Le plan d’action établit les principaux objectifs, les mesures et les échéances correspondant aux recommandations du rapport du représentant des enfants et des jeunes. Il indique également ce que le gouvernement provincial compte faire à court terme pour améliorer et renforcer les interventions en matière de violence familiale menées dans la province, dans une perspective spécifiquement axée sur la protection des enfants, des femmes, des familles et des collectivités.

Pour mettre en œuvre une stratégie d’intervention globale en matière de violence familiale, il faut non seulement resserrer les liens entre les intervenants des principaux secteurs du système de justice concernés, mais aussi favoriser la collaboration entre le système de justice et les intervenants des autres domaines essentiels comme les soins de santé, le bien-être, le logement, l’hébergement, l’éducation et les services sociaux et communautaires. Le présent chapitre n’a fait que donner un aperçu de quelques-uns des nombreux exemples de stratégies et de plans d’action dont les gouvernements se sont dotés pour amener plusieurs secteurs à coordonner leurs interventions en matière de violence familiale dans l’ensemble du pays. D’autres exemples de mesures prises par les provinces et les territoires figurent à l’annexe 4, dans le Volume II du présent rapport.

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