Les enfants d'abord : Rapport au Parlement concernant les dispositions et l'application des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants - Volume 1

I. LIGNES DIRECTRICES FÉDÉRALES SUR LES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS : UN EXAMEN DÉTAILLÉ

Article 28 de la Loi sur le divorce

Le ministre de la Justice procède à l'examen détaillé, d'une part, de l'application des lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants et, d'autre part, de la détermination des aliments pour enfants. Il dépose son rapport devant chaque chambre du Parlement dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du présent article.

Lorsqu'elles sont entrées en vigueur en 1997, les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants ont considérablement changé la façon dont les tribunaux canadiens déterminaient le montant des pensions alimentaires. Cinq ans plus tard, il est clair qu'elles fonctionnent bien. Les montants de pension alimentaire pour enfants sont prévisibles et cohérents, et la plupart des parents les établissent sans recourir aux tribunaux.

Néanmoins, il y a matière à amélioration dans le libellé et le fonctionnement de la loi. Ce volume traite de divers aspects des Lignes directrices et recommande des mesures de réforme. Pour une analyse de certaines dispositions des Lignes directrices et de la Loi sur le divorce, les lecteurs sont invités à consulter l'examen article par article effectué dans le volume 2.

La présente partie du rapport explique comment, depuis 1997, le ministère fédéral de la Justice collabore avec ses homologues des provinces et des territoires pour faire appliquer les Lignes directrices partout au Canada. Les diverses activités comprennent : le financement des services de droit de la famille dans toutes les provinces et dans tous les territoires; la tenue de campagnes de sensibilisation et d'information publiques à l'intention des parents, des juges et des avocats; l'exécution d'un programme de recherche exhaustif; et la collaboration avec les provinces et les territoires pour améliorer l'exécution des ordonnances alimentaires.

CONTEXTE

À la fin des années 80, bien des parents qui se séparaient ou divorçaient, de même que des professionnels du droit de la famille et d'autres personnes intéressées, cherchaient de meilleures façons d'établir le montant du soutien financier payé par les parents pour leurs enfants.

Selon les critiques, le système en place à l'époque pour établir les montants de pension alimentaire pour enfants donnait des montants trop faibles, incohérents et imprévisibles. Le manque de prévisibilité était une source de préoccupation, puisqu'il portait les parents à s'adresser aux tribunaux pour fixer ces montants, ce qui faisait augmenter les coûts de la séparation ou du divorce et aggravait les conflits et pressions sur le système de droit de la famille.

En 1990, les ministres de la Justice et procureurs généraux fédéral, provinciaux et territoriaux ont chargé le Comité fédéral-provincial-territorial sur le droit de la famille d'examiner ces questions et de proposer des améliorations au système de droit de la famille.

Le travail du Comité du droit de la famille a fait l'objet d'une série de rapports et d'études publiés entre 1991 et 1995, dont deux documents de consultation publique : Groupe de soutien à l'enfance : Pensions alimentaires pour enfants - Document de travail public (juin 1991), et Implications financières des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants (mai 1992)[1].

Dans son document intitulé Rapport et recommandations sur les pensions alimentaires pour enfants (janvier 1995)[2], le Comité a proposé d'instaurer des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants dans le cadre de la Loi sur le divorce afin d'aider les parents, les juges et les avocats à fixer les montants des pensions alimentaires pour enfants. Ces lignes directrices devaient permettre d'établir ces montants de pension en fonction du nombre d'enfants en cause et du revenu dù parent payeur.

À cette époque, les Canadiens critiquaient le traitement fiscal des paiements de pension alimentaire. Beaucoup estimaient injuste que les parents payeurs de pensions alimentaires pour enfants puissent déduire ces paiements de leur revenu imposable, tandis que les parents bénéficiaires étaient imposés sur les montants reçus. Le régime fiscal de la déduction et de l'inclusion de la pension procurait un avantage fiscal lorsque le débiteur de la pension se trouvait dans une fourchette d'imposition plus élevée que le parent qui avait la garde, puisque l'épargne fiscale obtenue par la déduction dépassait le montant de l'impôt attribuable à l'inclusion. On considérait comme injuste que la possibilité d'une épargne fiscale dépende uniquement de l'écart du revenu entre les parents, et non des besoins des enfants.

De plus, de nombreux parents détestaient la lourdeur de la gestion des paiements et déductions à assurer tout au long de l'année d'imposition. En outre, juges, avocats et parents avaient constaté que les calculs de l'impôt à cette fin étaient tellement complexes qu'il devenait très difficile de calculer les montants de pension alimentaire pour enfants.

L'exécution constituait une troisième source de préoccupation. Bien des parents disaient que rien ne pouvait les assurer de recevoir en entier et à temps les paiements de pension alimentaire. Le gouvernement fédéral avait déjà aidé les provinces et les territoires en matière d'exécution en adoptant une loi autorisant la saisie du salaire de ses fonctionnaires qui se soustrayaient à leurs obligations alimentaires. Une autre loi permettait aux provinces et aux territoires de retracer les parents en défaut, en consultant les bases de données fédérales et de saisir des paiements du fédéral comme les remboursements d'impôt et les prestations de l'assurance-emploi. Mais bien des gens continuaient de penser que les gouvernements pouvaient faire davantage en matière d'exécution.

En mars 1996, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de s'occuper de ces questions en améliorant la méthode de calcul et d'imposition des montants de pension alimentaire pour enfants et d'exécution des ordonnances, par les moyens suivants :

  • modifier la Loi sur le divorce en y ajoutant des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, afin d'aider les parents, les avocats et les juges à établir des montants de pension alimentaire à la fois équitables, prévisibles et cohérents, dans les cas de divorce, au profit des enfants;
  • changer le traitement fiscal des paiements de pension alimentaire pour enfants, versés en vertu d'ordonnances ou d'ententes ultérieures au 1er mai 1997, afin qu'ils ne soient plus considérés comme un revenu imposable pour le parent receveur ni comme déductibles du revenu imposable du parent payeur;
  • adopter de nouvelles mesures et améliorer les services pour aider les organismes provinciaux et territoriaux d'exécution à s'assurer que les montants de pension alimentaire soient payés au complet et à temps.

Dans le cadre de l'Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants, le ministère de la Justice du Canada a adopté les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants et des mesures visant à améliorer l'exécution des ordonnances familiales. Parallèlement à une majoration du niveau maximum du supplément du revenu gagné compris dans la prestation pour enfants, le ministère des Finances et l'Agence des douanes et du revenu du Canada (auparavant Revenu Canada) ont mis en œuvre le nouveau traitement fiscal des paiements de pension alimentaire annoncé durant la même période (voir l'exposé détaillé sur les mesures fiscales à l'annexe 2).

L'INITIATIVE RELATIVE AUX PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

L'Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants constituait un programme quinquennal comportant sept mesures principales[3] :

  • modifier la Loi sur le divorce et d'autres lois afin d'adopter les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants et de fournir d'autres outils d'exécution pour aider les provinces et les territoires;
  • renforcer l'aide fédérale relative aux modalités provinciales et territoriales d'exécution pour garantir le respect des ordonnances familiales;
  • par une campagne de communication générale, sensibiliser davantage le public pour que les gens connaissent et comprennent mieux les obligations de soutien familial[4];
  • instaurer un programme d'éducation coopérative à l'intention des responsables provinciaux et territoriaux du système judiciaire, des fournisseurs de services judiciaires et du public;
  • fournir une aide financière aux provinces et aux territoires pour la mise en œuvre de services innovateurs, efficaces et rentables afin d'aider les parents à établir le montant de la pension alimentaire destinée à leurs enfants;
  • fournir aux provinces et aux territoires une aide financière leur permettant d'améliorer leurs programmes d'exécution des ordonnances alimentaires;
  • faire des recherches pour surveiller les effets des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants et les nouvelles mesures d'exécution.

APERÇU DES LIGNES DIRECTRICES

Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants se résument à un ensemble de règles et de tables qui permettent de calculer le montant de la pension alimentaire que le parent payeur doit verser pour ses enfants[5]. Elles visent à promouvoir l'intérêt supérieur de ceux-ci et à leur garantir un niveau de soutien convenable de la part des deux parents. Elles permettent aux parents d'établir un montant plus rapidement, plus facilement et à un coût moindre.

Les Lignes directrices (et la Loi sur le divorce, dont elles font partie) s'appliquent aux parents mariés légalement qui se séparent et demandent ensuite le divorce et aux parents déjà divorcés.

Les tables indiquant les montants de pension alimentaire pour chaque province et territoire sont produites conformément à la formule décrite dans les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. Chacune précise les montants en fonction de deux éléments : le revenu du parent qui paie la pension (appelé parent payeur) et le nombre d'enfants.

Les tables sont utiles pour les parents dont la situation est relativement simple. Cependant, en cas de circonstances spéciales, les Lignes directrices offrent une certaine latitude. Par exemple, il est possible d'ajuster les montants des tables pour tenir compte de dépenses spéciales, associées par exemple aux services de garderie, à des difficultés excessives ou à des ententes de garde partagée ou exclusive de parents qui ont un revenu exceptionnellement élevé et des enfants majeurs.

L'expression lignes directrices pourrait laisser croire que les règles et les tables de pensions alimentaires pour enfants ne servent qu'à titre de référence, ce qui est faux. En réalité, les juges doivent utiliser les Lignes directrices dans presque tous les cas. (La Loi sur le divorce permet quelques exceptions, notamment quand les deux parents s'entendent sur un montant que le juge estime raisonnable.) Cela peut aider les couples qui veulent conclure une entente de pension alimentaire pour enfants sans recourir aux tribunaux. Les parents peuvent consulter les tables de pensions alimentaires pour enfants pour savoir ce qu'un juge pourrait ordonner, ce qui peut les aider à décider d'un montant.

LIGNES DIRECTRICES PROVINCIALES ET TERRITORIALES

Depuis 1997, la plupart des provinces et territoires ont adopté des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants dans le cadre d'une loi. L'Alberta, qui est la seule exception, a appliqué les lignes directrices fédérales selon une note de pratique de la cour. Le volume 2 présente un examen complet des lignes directrices provinciales et territoriales sur les pensions alimentaires pour enfants.

IMPOSITION DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

Parallèlement à la modification apportée à la Loi sur le divorce en vue d'introduire les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, le gouvernement fédéral a modifié la Loi de l'impôt sur le revenu afin de changer le traitement fiscal des paiements de pensions alimentaires pour enfants aux fins de l'impôt[6].

L'ensemble de la réforme des pensions alimentaires pour enfants a été annoncé dans le budget fédéral de 1996. Il comprenait de nouvelles règles sur l'imposition des pensions alimentaires et majorait la prestation fiscale pour enfants. Avant la réforme des pensions alimentaires pour enfants, les personnes qui payaient une pension pouvaient en déduire les montants de leur revenu imposable, mais celles qui les recevaient devaient les considérer comme un revenu imposable.

UN PAS ASSURÉ EN AVANT

Depuis l'entrée en vigueur des Lignes directrices, en 1997, le ministère fédéral de la Justice se tient au courant de la façon dont les Canadiens emploient les Lignes directrices pour déterminer les montants de la pension alimentaire pour enfants. Cela a permis au gouvernement de recueillir de précieux renseignements qu'il utilise maintenant pour actualiser et améliorer les Lignes directrices.

Figure 1 : Méthode employée pour fixer le montant

Figure 1 : Méthode employée pour fixer le montant

[ Description de Figure 1 ]

Une façon de jauger le succès des Lignes directrices consiste à examiner la fréquence de leur utilisation par les Canadiens, afin de calculer le montant de la pension alimentaire pour enfants (figure 1). La base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants[7], qui contenait en février 2001 des données sur 23 688 dossiers de divorce avec enfants de partout au Canada (sauf au Québec et au Nunavut), est à cet égard une source d'information particulièrement précieuse.

Dans le cas de 14 524 de ces dossiers, on sait que la méthode employée pour déterminer la pension alimentaire[8]. Dans la plupart des cas (87 %), on a eu recours aux Lignes directrices. Pour les autres, un « montant différent » a été fixé en vertu des articles 11, 15 et 17 de la Loi sur le divorce.

On peut aussi se reporter aux objectifs des Lignes directrices pour savoir dans quelle mesure celles-ci ont aidé les enfants et les parents canadiens (et les autres intéressés, tels les avocats, les juges et les médiateurs) à régler les questions de pension alimentaire. Les objectifs visent à aider les parents, les juges et les avocats à interpréter les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants (voir la section 1[9]).Ces objectifs sont les suivants :

  1. établir des normes équitables en matière de soutien alimentaire des enfants afin de leur permettre de continuer de bénéficier des ressources financières des époux après leur séparation;
  2. réduire les conflits et les tensions entre époux en rendant le calcul du montant des ordonnances alimentaires plus objectif;
  3. améliorer l'efficacité du processus judiciaire en guidant les tribunaux et les époux dans la détermination du montant de telles ordonnances et en favorisant le règlement des affaires;
  4. assurer un traitement uniforme des époux et enfants qui se trouvent dans des situations semblables les unes aux autres.

Avec le concours des provinces et des territoires, le ministère fédéral de la Justice a fait faire des recherches en fonction de ces objectifs pour pouvoir déterminer dans quelle mesure les Lignes directrices sont efficaces. Les chercheurs se sont penchés sur plusieurs questions rattachées à chacun des quatre objectifs. Ils ont recueilli des renseignements sur les pensions alimentaires pour enfants provenant des cas de divorce et examiné les enquêtes menées, entre autres, auprès des parents, des avocats et des fournisseurs de services (notamment des médiateurs) en rapport avec le droit de la famille[10].

OBJECTIF 1 :
ÉTABLIR DES NORMES ÉQUITABLES EN MATIÈRE DE SOUTIEN ALIMENTAIRE DES ENFANTS AFIN DE LEUR PERMETTRE DE CONTINUER DE BÉNÉFICIER DES RESSOURCES FINANCIÈRES DES ÉPOUX APRÈS LEUR SÉPARATION.

La recherche à ce sujet a permis de répondre à quatre questions :

  • Aux yeux des parents et des professionnels, les Lignes directrices sont-elles justes?
  • Y a-t-il la moindre indication que l'on ait pu contourner de façon systématique l'intention des Lignes directrices qui est de garantir un soutien alimentaire équitable de la part des deux parents?
  • Comment les montants de pension alimentaire pour enfants, conformes aux Lignes directrices, se comparent-ils à ceux accordés avant l'entrée en vigueur de celles-ci?
  • Les tables de pensions alimentaires pour enfants, publiées en 1997, sont-elles périmées du fait des changements apportés depuis aux régimes fiscaux fédéral, provinciaux, et territoriaux?

Aux yeux des parents et des professionnels, les Lignes directrices sont-elles justes?

Dans une enquête menée en novembre 1998 auprès de clients inscrits au programme d'exécution des ordonnances alimentaires de la Colombie-Britannique[11], on a demandé aux parents qui avaient fait établir une ordonnance alimentaire conformément aux Lignes directrices s'ils pensaient que le montant était juste[12].

Des 280 parents receveurs qui ont répondu, 56 % ont indiqué que les montants étaient justes, contre 41 % des 279 parents payeurs de l'échantillon. Les parents receveurs qui estimaient les montants injustes ont le plus souvent justifié leur réponse en disant que le montant ne couvrait pas les coûts (69 %) et que le parent payeur pouvait donner davantage (23 %). Bien des parents payeurs qui trouvaient les montants injustes disaient qu'ils n'avaient pas les moyens (34 %), qu'ils avaient des obligations envers une autre famille (11 %) et que le montant était simplement trop élevé (11 %)[13].

En 1999, en Alberta, on a demandé à des parents séparés qui avaient assisté à des séminaires sur le rôle parental d'évaluer l'équité des Lignes directrices d'après leur propre expérience à conclure une entente pour le paiement de la pension alimentaire pour enfants. Des 547 répondants qui avaient suivi les Lignes directrices, 70 % étaient d'accord ou tout à fait d'accord pour dire qu'elles établissent des normes équitables en matière de soutien alimentaire des enfants afin de leur permettre de continuer de bénéficier des ressources financières des deux conjoints après la séparation de ceux-ci[14]. Même si les femmes étaient plus susceptibles (74 %) que les hommes (65 %) d'accorder une note élevée pour le traitement équitable, on a constaté dans l'ensemble un très haut niveau de satisfaction.

Dans un sondage téléphonique ultérieur auprès du grand public, on a demandé aux parents qui avaient utilisé les Lignes directrices d'en évaluer l'équité. Dans ce sondage, on a notamment demandé aux répondants d'évaluer sur une échelle de 0 à 10 l'équité des Lignes directrices envers le payeur, le receveur et les enfants[15].

Les parents payeurs ont accordé aux Lignes directrices une note de 5 sur 10 au chapitre de l'équité à leur endroit. À l'opposé, les parents receveurs leur ont attribué une note de 8 sur 10 au chapitre de l'équité envers les parents payeurs. Par ailleurs, ces derniers et les parents receveurs ont attribué aux Lignes directrices une note de près de 7 sur 10 lorsqu'on leur a demandé d'en évaluer l'équité envers les enfants (figure 2).

Figure 2 : Opinion des parents quant à savoir si les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont justes pour les enfants.

Figure 2 : Opinion des parents quant à savoir si les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont justes pour les enfants

[ Description de Figure 2 ]

Les avocats et les médiateurs qui ont rempli les questionnaires aux conférences[16] et aux séances d'éducation permanente[17] ont donné une note élevée aux Lignes directrices lorsqu'on leur a demandé d'en évaluer l'équité envers les enfants et les parents ainsi que le degré de prévisibilité pour les montants des pensions alimentaires.

Y a-t-il la moindre indication que l'on ait pu contourner de façon systématique l'intention des Lignes directrices qui est de garantir un soutien alimentaire équitable de la part des deux parents?

Peu après l'entrée en vigueur des Lignes directrices, on craignait que les montants des tables ne soient pas utilisés comme des montants minimaux (ou un montant minimal acceptable) pour les paiements de pension alimentaire pour enfants, comme le souhaitait le Comité du droit de la famille, mais plutôt un montant maximal.

On craignait également que les ententes de pension alimentaire pour enfants, conclues par des parents disposant d'une ordonnance sur consentement ou d'une entente écrite, n'échappent à l'examen judiciaire minutieux que prescrit habituellement la Loi sur le divorce. Même si cette loi indique clairement que les juges doivent utiliser les Lignes directrices pour rendre les ordonnances initiales de pension alimentaire pour enfants, les ordonnances provisoires et les modifications, les juges peuvent fixer d'autres montants[18] dans certaines circonstances.

Les dossiers de garde dite traditionnelle recensés dans l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants ont été divisés en deux types (dossiers consentement/non contestés et dossiers contestés) pour déterminer dans quelle mesure les montants fixés étaient conformes aux montants des tables dans chaque cas[19]. La figure 3 montre que, pour les deux types de dossiers, les pourcentages de dossiers où le montant de la pension alimentaire était « inférieur », « égal » ou « supérieur » à celui de la table étaient à peu près identiques[20]. Dans 5 à 6 % des cas, les montants étaient inférieurs à ceux des tables. Pour les deux tiers des deux types de dossiers, les montants étaient les mêmes que ceux des tables et, pour 30 %, ils étaient supérieurs à ceux des tables.

Compte tenu de cette analyse et de l'examen de la jurisprudence connexe, il est évident que les parents, les juges et les avocats considèrent les montants des tables comme le minimum acceptable dans la plupart des cas (consentement et contestés). (Pour de plus amples renseignements, voir l'examen des articles 11, 15.1, 15.3 et 17 de la Loi sur le divorce, dans le volume 2.)

Figure 3 : Rapport entre le montant fixé et celui prévu dans la table, selon l'ordonnance

Figure 3 : Rapport entre le montant fixé et celui prévu dans la table, selon l'ordonnance

[ Description de Figure 3 ]

Les témoignages recueillis peu après l'entrée en vigueur des Lignes directrices laissent supposer qu'un certain nombre de parents payeurs consentaient à verser au conjoint une généreuse pension alimentaire déductible du revenu imposable pour ne pas avoir à payer de pension alimentaire pour enfants imposable ou pour en réduire sensiblement le montant[21]. Le montant de la pension alimentaire au profit d'un époux est inclus dans 11 % des dossiers recensés dans la base de données.

La figure 4 compare les dossiers de garde dite traditionnelle avec et sans montant de pension alimentaire au profit d'un époux. Elle montre qu'il n'y a guère de différence entre les deux groupes dans la proportion des dossiers où les montants de pension alimentaire pour enfants sont inférieurs, égaux ou supérieurs à ceux des tables.

Figure 4 : Rapport entre le montant de la pension alimentaire pour enfants et celui de la table, selon qu'il y avait ou non un montant
de pension alimentaire au profit d'un époux

Figure 4 : Rapport entre le montant de la pension alimentaire pour enfants et celui de la table, selon qu'il y avait ou non un montant de pension alimentaire au profit d'un époux

[ Description de Figure 4 ]

Dans à peu près 70 % des dossiers incluant une pension alimentaire au profit d'un époux, la portion destinée aux enfants dans l'ordonnance était égale au montant de la table, contre 66 % des dossiers où il n'y avait pas de pension alimentaire de ce type. Fait plus important, les dossiers incluant une pension alimentaire au profit d'un époux étaient un peu moins susceptibles de comporter un montant de pension alimentaire pour enfants inférieur à celui de la table (4 % des dossiers) que ceux qui ne comprenaient pas une pension alimentaire au profit d'un époux (6 % des dossiers)[22].

Comment les montants de pension alimentaire pour enfants, conformes aux Lignes directrices, se comparent-ils à ceux accordés avant l'entrée en vigueur de celles-ci?

Bon nombre d'observateurs préoccupés par la question ont demandé comment les montants de pension alimentaire fixés conformément aux Lignes directrices pouvaient être comparés à ceux qui avaient été établis avant l'entrée en vigueur des Lignes directrices. Le ministère fédéral de la Justice a comparé les montants établis après l'entrée en vigueur des Lignes directrices (recensés dans la base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants) aux renseignements versés dans la base de données de 1992 sur les montants et recueillis pendant l'élaboration des Lignes directrices.

Les vérifications et comparaisons approfondies des deux bases de données ont révélé qu'en général les montants établis après l'entrée en vigueur des Lignes directrices étaient beaucoup plus uniformes que ceux qui l'avaient été avant, et ce, pour chaque tranche de revenu des payeurs. Habituellement, les montants ultérieurs aux Lignes directrices étaient plus élevés que ceux qui avaient été fixés avant. C'était là un effet souhaité[23].

Comme certains avaient fait part de craintes à propos des répercussions des Lignes directrices sur les familles à faible revenu, le ministère fédéral de la Justice a analysé les cas où les deux parents avaient un revenu de 20 000 $ ou moins. L'analyse a montré que, pour les familles comptant un et deux enfants[24], les montants médian et moyen[25] étaient sensiblement plus élevés dans les cas où ils avaient été établis après l'entrée en vigueur des Lignes directrices que dans ceux où ils l'avaient été avant. En outre, les montants antérieurs aux Lignes directrices étaient habituellement plus élevés que ceux des tables, même dans les cas où il n'y avait pas de dépenses spéciales. Cela prouve que les parents à faible revenu touchent des montants plus élevés que ceux qu'ils auraient reçus avant l'entrée en vigueur des Lignes directrices.

Les tables de pensions alimentaires pour enfants, publiées en 1997, sont-elles périmées du fait des changements apportés depuis aux régimes fiscaux fédéral, provinciaux et territoriaux?

Des recherches constantes ont permis d'assurer que les modifications aux régimes fiscaux fédéral, provinciaux et territoriaux n'aient pas d'effets importants sur les montants des tables établis au moyen de la formule.

Jusqu'ici, la formule a été considérée comme sans faille. Les changements importants apportés depuis 1997 aux régimes fiscaux fédéral, provinciaux et territoriaux n'ont guère eu d'effets sur les montants des tables. Quand les montants sont, générées à partir de la plus récente information sur la fiscalité, on n'a pas encore noté de différence appréciable par rapport aux montants des tables de 1997.

RECOMMANDATION 1

Le ministère fédéral de la Justice recommande que les tables de pensions alimentaires pour enfants soient actualisées tous les cinq ans ou plus souvent si des changements aux régimes fiscaux fédéral, provinciaux ou territoriaux peuvent avoir de profondes répercussions sur les montants des tables.

RÉSUMÉ

Pour la plupart des professionnels invités à formuler des observations, les Lignes directrices permettent de fixer un montant juste pour le soutien des enfants. Tout porte à croire que les montants des tables sont considérés comme un minimum dans presque tous les cas, peu importe si les ententes de soutien ont été contestées ou si elles sont l'aboutissement d'un consentement.

OBJECTIF 2 :
RÉDUIRE LES CONFLITS ET LES TENSIONS ENTRE ÉPOUX EN RENDANT LE CALCUL DU MONTANT DES ORDONNANCES ALIMENTAIRES PLUS OBJECTIF.

La recherche à ce sujet a permis de répondre à cinq questions :

  • Aux yeux des parents et des professionnels, les Lignes directrices réduisent-elles les conflits et les tensions entre les parents?
  • La proportion globale des dossiers menant à des litiges a-t-elle diminué?
  • La proportion des dossiers aboutissant à des litiges  a-t-elle changé dans les cas où la pension alimentaire pour enfants est l'unique enjeu à trancher par le tribunal?
  • La proportion des affaires donnant lieu à des litiges a-t-elle changé dans les cas où la garde est l'unique enjeu à trancher par le tribunal?
  • Quelle incidence, s'il en est, le nouveau seuil de 40 p. 100 du temps pour la garde partagée a-t-il eue sur l'ampleur des litiges?

Aux yeux des parents et des professionnels, les Lignes directrices réduisent-elles les conflits et les tensions entre les parents?

On a demandé aux clients du programme d'exécution des ordonnances alimentaires (PEOA) de Colombie-Britannique d'évaluer le niveau du conflit qu'ils vivent lorsque les juges ou eux-mêmes fixent le montant de la pension alimentaire. L'évaluation s'étale sur sept échelons dont le premier signifie « aucun conflit » et 7, « conflit important ».

Dans le cas des bénéficiaires de pensions alimentaires pour enfants, les lignes directrices n'ont pas eu d'effets sur le niveau de conflit. Le niveau moyen noté sur ce plan, avant et après la mise en œuvre des Lignes directrices, était d'environ 5 sur 7. Il y a une légère différence quant au niveau de conflit évalué par les parents payeurs. La note moyenne qu'ils ont attribuée avant la mise en œuvre des Lignes directrices est de 4,5 sur 7, par rapport à 4,1 sur 7 après leur mise en œuvre[26].

À l'opposé, 62 % des 545 parents ayant assisté aux séminaires donnés en Alberta sur le rôle parental après séparation étaient d'accord ou tout à fait d'accord avec l'affirmation que les Lignes directrices réduisent les conflits et tensions entre conjoints[27]. Les femmes étaient plus susceptibles (64 %) que les hommes (59 %) d'être d'accord avec cet énoncé.

Une proportion encore plus élevée (70 %) des membres de la communauté juridique a déclaré en 1998 que les Lignes directrices avaient réduit les conflits et les tensions entre les parents, même si certains ont signalé que les Lignes directrices accentuaient le conflit quand le cas était complexe ou comportait des éléments discrétionnaires[28].

Dans les sondages menés en 1998 par le ministère de la Justice du Canada auprès des avocats inscrits à des cours de formation juridique permanente, 64 % des répondants se sont dits d'accord ou tout à fait d'accord avec l'affirmation voulant que les Lignes directrices aient permis d'atténuer les conflits et tensions entre les parents en rendant plus objectif le calcul des ordonnances ou des ententes de pension alimentaire pour enfants[29]. En 1999, on a aussi demandé aux médiateurs si les Lignes directrices avaient réduit l'intensité des conflits entre les parents en instance de séparation ou de divorce. Ils ont déclaré dans une proportion de 54 %, que, depuis la mise en œuvre des Lignes directrices, il y avait moins de conflits et, dans une proportion de 39 %, que, depuis la mise en œuvre des Lignes directrices, on réglait plus de cas par la simple médiation[30].

La proportion globale des affaires menant à des litiges a-t-elle diminué?

Les Lignes directrices ont été élaborées dans le but de réduire le nombre d'affaires aboutissant à des litiges. C'était aussi l'objectif de nombreux services de justice familiale que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux offraient aux parents au moment de la mise en œuvre des Lignes directrices. Parmi ces services figurent des cahiers d'application destinés aux parents sur les pensions alimentaires pour enfants, des cours sur le rôle parental après la séparation et un accès accru aux services de médiation[31].

Il ne fait aucun doute que le coût élevé des poursuites a contribué à réduire le nombre de celles-ci dans les affaires de pensions alimentaires pour enfants. De plus, le recours au tribunal semble souvent inciter les parents à durcir leurs positions au sujet des questions à régler, à accentuer les conflits et les tensions et à exercer leur rôle parental dans un esprit de coopération moins grande.

Les avocats et les médiateurs ont généralement l'impression que, depuis la mise en œuvre des Lignes directrices, il y a eu augmentation du nombre de dossiers de pensions alimentaires pour enfants qui se règlent sans recours aux tribunaux, bien qu'on ne connaisse pas le nombre de ceux qui avaient été réglés de cette façon avant les Lignes directrices. Les avocats consultés en 1998 à l'occasion de trois séminaires de formation juridique permanente estimaient qu'ils réglaient, en moyenne, 59 % de leurs dossiers de séparation et de divorce sur consentement avant la mise en œuvre des Lignes directrices, par rapport à 72 % depuis[32].

La base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants confirme que la grande majorité des dossiers comportant une pension alimentaire pour enfants en vertu de la Loi sur le divorce ont été réglés sur consentement : entre 86 % de toutes ces affaires en 1997-1998[33] et 88 % en 1999 et 93 % en 2000 (voir l'annexe 4). On constate cependant des différences importantes entre les dossiers, suivant certaines caractéristiques. Par exemple, environ 31 % de toutes les ordonnances modificatives ont été contestées par rapport à seulement 8 % des ordonnances ou jugements de divorce originaux[34].

La proportion des affaires donnant lieu à des litiges a-t-elle changé dans les cas où la pension alimentaire pour enfants est l'unique enjeu?

Les dossiers où la pension alimentaire pour enfants est l'unique enjeu[35] sont beaucoup plus susceptibles que les autres d'être contestés. Néanmoins, comme le montre la figure 5, même parmi ces dossiers, on a observé une baisse constante de la proportion des contestations, qui est passée de 40 % en 1998[36] à 22 % en 2000.

Figure 5 : Baisse de la proportion d 'affaires contestées au fil du temps

Figure 5 : Baisse de la proportion d'affaires contestées au fil du temps

[ Description de Figure 5 ]

La figure 6 illustre que, bien que les ordonnances modificatives sont plus susceptibles que les ordonnances de divorce d'être contestées, depuis 1998, la proportion de dossiers contestés a diminué d'environ 20% dans les deux cas.

Figure 6 : Proportion d'ordonnances originales de jugements et d'ordonnances modificatives contestés par année du jugement.

Figure 6 : Proportion d'ordonnances originales de jugements et d'ordonnances modificatives contestés par année du jugement

[ Description de Figure 6 ]

Le nombre total de dossiers, dans la figure 5, diffère de celui de la figure 6 parce qu'on n'a pu établir si un certain nombre d'affaires contestées étaient des ordonnances originales ou modificatives.

La proportion des affaires donnant lieu à des litiges a-t-elle changé dans les cas où la garde est l'unique enjeu à trancher par le tribunal?

On a demandé aux médiateurs si les Lignes directrices avaient eu des répercussions sur la médiation dans les affaires de garde et de visite. Si 36 % des répondants ont affirmé que, dans ces dossiers, la médiation était plus ardue depuis l'adoption des Lignes directrices, la majorité d'entre eux (53 %) a déclaré n'avoir vu aucune différence ou avoir constaté que le processus était maintenant plus facile[37].

La base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants contient relativement peu de dossiers où la garde seule, le droit de visite seul ou la garde et le droit de visite étaient les uniques enjeux au moment du divorce ou de la modification (voir les tableaux 2 et 3 à l'annexe 4). Le pourcentage de dossiers de ce sous-groupe, réglés par une entente ou sans contestation, est passé de 94 % en 1998 à 99 % en 2000.

Quelle incidence, s'il en est, le nouveau seuil de 40 % du temps pour la garde partagée a-t-il eue sur l'ampleur des litiges?

Le seuil délimitant la différence entre la garde dite traditionnelle et la garde partagée est 40 p. 100 du temps, soit la proportion minimale de temps que l'enfant doit passer avec chacun des parents en régime de garde partagée[38].

Selon les Lignes directrices, si un parent exerce son droit de visite auprès d'un enfant ou qu'il en a la garde physique pendant au moins 40 p. 100 du temps au cours d'une année, le tribunal peut prescrire un montant de pension alimentaire autre que celui indiqué dans les Lignes directrices. Dans une telle décision, le juge tient compte de divers facteurs, dont les montants figurant dans les tables applicables à l'égard de chaque parent, les coûts plus élevés liés à la garde partagée ainsi que les ressources, les besoins et la situation de chaque conjoint et de tout enfant pour lequel une pension alimentaire est demandée.

Même si la proportion d'ententes de garde partagée est très faible, l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants montre que le nombre d'ententes de ce type a augmenté légèrement (ce nombre étant passé de 4,7 % en 1998 à 5,4 % en 1999 et à 6,6 % en 2000)[39].

Un commentateur juridique a fait l'observation suivante :

[Traduction] Les demandes de garde partagée sont en hausse. Que ce soit dans le but de payer un montant moindre de pension alimentaire, conformément à [l'article 9 des Lignes directrices], ou pour être plus présents dans la vie des enfants après l'éclatement de la famille, de plus en plus de pères demandent ce régime de garde[40].

Si l'on regroupe par type de régime de garde tous les dossiers recensés dans l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants, on constate un très faible écart entre les pourcentages de dossiers contestés de chaque type. Selon ces données, les affaires de garde partagée sont celles qui risquent le moins d'être contestées, soit dans 7 % des 1 185 cas (figure 7)[41].

En comparaison, il y a eu contestation de 12 % des 1 006 dossiers de garde exclusive[42], de 11 % des 15 621 dossiers de garde dite traditionnelle par la mère et de 8 % des 1 787 dossiers de garde dite traditionnelle par le père[43].

Figure 7 : Proportion des dossiers contestés par type de garde (garde exclusive, dite traditionnelle (mère), dite traditionnelle (père) et partagée)

Figure 7 : Proportion des dossiers contestés par type de garde

[ Description de Figure 7 ]

RÉSUMÉ

Il n'a pas été possible de mesurer directement et objectivement les niveaux de conflit entre les parents avant et après la mise en œuvre des Lignes directrices. Néanmoins, les professionnels chargés de dossiers de pensions alimentaires pour enfants estiment que le niveau de conflit a diminué depuis la mise en œuvre des Lignes directrices. De plus, la proportion des affaires de pension alimentaire pour enfants qui ont dû être réglées par les tribunaux en vertu de la Loi sur le divorce a diminué de façon marquée de 1998 à février 2000.

OBJECTIF 3 :
AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DU PROCESSUS JUDICIAIRE EN GUIDANT LES TRIBUNAUX ET LES ÉPOUX DANS LA DÉTERMINATION DU MONTANT DE TELLES ORDONNANCES ET EN FAVORISANT LE RÈGLEMENT DES AFFAIRES.

Comme on ne dispose d'aucune donnée statistique sur la gestion des affaires du tribunal de la famille, il est impossible de montrer avec certitude que le traitement des dossiers de pension alimentaire pour enfants est plus rapide ou moins coûteux pour les parents et les tribunaux depuis la mise en œuvre des Lignes directrices. Et même si l'on disposait de telles données sur le traitement judiciaire, il serait difficile, en raison de divers facteurs, d'apporter des preuves empiriques inattaquables montrant que ce sont bel et bien les Lignes directrices qui ont permis d'améliorer l'efficacité du processus judiciaire.

À titre d'exemple, dès l'entrée en vigueur des Lignes directrices, bien des tribunaux ont mis en place ou élargi des services visant à améliorer l'efficacité de ce processus. Ces services avaient pour but de fournir de l'information sur les Lignes directrices[44] ainsi que d'aider à déposer les documents nécessaires relatifs à la pension alimentaire pour enfants et à calculer les montants de cette pension à partir du revenu et d'autres renseignements.

On a évalué les services rattachés aux tribunaux et destinés aux parents qui se séparaient ou divorçaient à Terre-Neuve, à l'Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse, au Manitoba, en Alberta et en Colombie-Britannique[45]. Si presque toutes les évaluations ont mené à la conclusion que les services supplémentaires ont reçu un accueil favorable de la part des clients et des professionnels travaillant dans le secteur, aucune n'a permis de distinguer l'incidence (s'il en est) des niveaux accrus de services juridiques de celle des Lignes directrices elles-mêmes[46].

Les parents et les professionnels estiment-ils que les Lignes directrices ont permis d'accroître l'efficacité du processus juridique?

Dans une enquête de suivi auprès des participants aux séminaires tenus en Alberta sur le rôle parental après la séparation, 80 % des 547 répondants se sont dit d'accord ou tout à fait d'accord avec l'affirmation voulant que les Lignes directrices rendent la procédure plus efficace en aidant les tribunaux et les conjoints à déterminer les montants de pension alimentaire pour enfants. Les répondants, hommes (78 %) et femmes (82 %), ont été presque unanimes à faire cette évaluation très positive[47].

Les avocats estiment en grande partie que les Lignes directrices ont permis d'améliorer l'efficacité de la procédure. Les trois quarts de tous les répondants interrogés en 1998 à une conférence et à des cours d'information juridique se sont dit d'accord ou tout à fait d'accord que les Lignes directrices amélioraient l'efficacité de procédure. De même, 73 % des médiateurs ont affirmé que les Lignes directrices avaient permis d'améliorer le processus de médiation des pensions alimentaires pour enfants[48].

Lorsqu'on leur a demandé directement à quel rythme les dossiers se réglaient à l'aide des Lignes directrices, de 72 à 79 % des avocats se sont dit d'accord ou tout à fait d'accord que le règlement était plus rapide. Dans un sondage mené auprès des médiateurs, 66 % des répondants ont affirmé que les ententes étaient conclues plus rapidement grâce aux Lignes directrices, 16 % qu'il n'y avait eu aucun changement et 6 % que le processus était plus long[49].

RÉSUMÉ

Malgré le manque de statistiques sur le traitement des dossiers, la perception des parents, avocats et médiateurs est que les Lignes directrices ont définitivement accru l'efficacité du processus juridique relatif aux pensions alimentaires pour enfants.

OBJECTIF 4 :
ASSURER UN TRAITEMENT UNIFORME DES ÉPOUX ET ENFANTS QUI SE TROUVENT DANS DES SITUATIONS SEMBLABLES LES UNES AUX AUTRES.

Pour évaluer les aspects relatifs à l'uniformité du traitement, on a défini situations semblables par rapport au type de régime de garde, au nombre d'enfants et au revenu du parent payeur. On a examiné deux des principales composantes des Lignes directrices au chapitre de l'uniformité de leur application :

  • les montants des tables de pensions alimentaires pour enfants;
  • les éléments discrétionnaires (le recours aux dispositions sur les dépenses spéciales, la question des demandes reliées à des difficultés excessives ainsi que le calcul du temps et des montants de pension alimentaire dans les cas de garde partagée).

Les montants des tables des Lignes directrices sont-ils utilisés comme prévu pour calculer le montant de la pension alimentaire pour enfants?

La base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants et l'examen de la jurisprudence montrent sans équivoque que les montants des tables sont toujours utilisés comme montant de base attribué dans les cas de garde dite traditionnelle[50]. Avocats et médiateurs estiment également que les Lignes directrices ont atteint leur objectif : garantir un traitement uniforme des conjoints et enfants dans des situations semblables[51].

Les éléments discrétionnaires des Lignes directrices sont-ils interprétés de façon cohérente dans l'ensemble du pays?

Il est plus difficile de déterminer si un consensus se dessine dans l'interprétation des éléments discrétionnaires des Lignes directrices. Une forte minorité d'experts ayant répondu aux questionnaires sur le sujet craignent que le pouvoir judiciaire discrétionnaire soit encore trop grand, tant dans l'application des dispositions sur les dépenses spéciales[52] et les difficultés excessives que pour ce qui est de fixer les montants de pension dans les cas de garde partagée[53].

Comment les médiateurs familiaux et les tribunaux traitent-ils les dépenses spéciales?

On a demandé aux médiateurs familiaux de quelle manière ils tenaient compte des dépenses spéciales dans la conclusion d'une entente de pension alimentaire pour enfants. Ils ont aussi été invités à dire s'ils utilisaient toujours, souvent, parfois, rarement ou jamais l'une des trois méthodes suivantes :

  • négocier une entente sur les responsabilités relatives aux dépenses courantes ou aux dépenses spéciales prévues sans arrêter de proportion ou de montant précis dans l'entente;
  • négocier un consensus sur un montant total figurant dans l'entente;
  • appliquer l'article 7, y compris les calculs touchant tout article prescrit (en utilisant au besoin les principes directeurs ou le revenu proportionnel et l'allégement fiscal), et fixer une proportion ou un montant précis dans l'entente.

Figure 8 : Méthodes employées par les médiateurs pour traiter les dépenses spéciales au moment de conclure une entente
Pourcentage de dossiers de divorce à garde dite traditionnelle

Figure 8 : Méthodes employées par les  médiateurs pour traiter les dépenses spéciales au moment de conclure une entente

[ Description de Figure 8 ]

Les deux tiers des répondants employaient souvent les trois méthodes. Ils ont dit recourir à l'article 7 (troisième choix) un peu plus souvent (42 % des répondants y recouraient souvent) qu'aux deux autres méthodes (33 % et 30 % respectivement). Voir la figure 8.

Lorsqu'on regroupe les données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants dans les dossiers de garde dite traditionnelle pour toutes les provinces, il en ressort une tendance claire : plus le revenu du parent payeur est élevé, plus il est probable qu'il y ait des dépenses spéciales. La proportion passe de 13 %, si le parent payeur a un revenu se situant entre 1 $ et 14 999 $, à 57 % si ce revenu se situe entre 75 000 $ et 149 999 $[54].

D'autres analyses ont permis de comparer les similitudes et les écarts entre les provinces quant au recours à la disposition concernant les dépenses spéciales. Pour ce faire, on a regroupé tous les dossiers dans lesquels le revenu du parent payeur était inférieur, ou égal, à 150 000 $ en trois catégories de revenu comportant chacune un nombre égal de dossiers[55]. Voici les paliers de revenu ainsi obtenus :

  • groupe 1 (moins de 27 182 $),
  • groupe 2 (de 27 182 $ à 44 999 $)
  • groupe 3 (de 45 000 $ à 150 000 $).

En limitant l'analyse aux provinces comptant au moins 100 de ces dossiers (tableau 1), on constate que, dans l'ensemble, la proportion de dossiers comportant des dépenses spéciales varie d'un minimum de 22 % en Nouvelle-Écosse à un maximum de 43 % en Alberta. Dans la catégorie où le revenu est le plus élevé, les dossiers sont beaucoup plus susceptibles d'inclure des dépenses spéciales en Ontario (63 %) qu'en Alberta (50 %), deux provinces où les proportions de dossiers comportant de telles dépenses sont beaucoup plus élevées qu'en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba et en Colombie-Britannique (de 35 à 37 % chacune).

Tableau 1 : Nombre et proportion de dossiers comportant des dépenses spéciales ou extraordinaires attribuées par groupe percentile, par province et par territoire
Province Total des dossiers comportant des dépenses spéciales Groupe au revenu(moins de27 182 $) Groupe à revenu moyen(de 27 182 $à 44 999 $) Groupe au revenu le plus élevé(de 45 000 $ à150 000 $)
Nouvelle-Écosse 259 (21.7%) 10.4% 23.9% 36.0%
Nouveau-Brunswick 190 (25.9%) 13.8% 31.8% 37.5%
Ontario 1 731 (41.1%) 19.9% 39.4% 63.0%
Manitoba 477 (28.3%) 21.5% 29.5% 37.3%
Saskatchewan 291 (34.5%) 29.5% 34.3% 41.2%
Alberta 3 455 (43.1%) 30.7% 46.1% 50.4%
Colombie-Britannique 174 (28.5%) 21.3% 27.0% 35.2%
  • Note 1: Les données sont regroupées par groupes percentiles comptant chacun à peu près le même nombre de dossiers. Trois groupes ont été établis. Le groupe 1 (sous le 33e percentile) correspond à un revenu inférieur à 27 182 $ pour le parent payeur. Le groupe 2 (du 33e au 67e percentile) comprend les revenus de parents payeurs situés de 27 182 $ à 44 999 $. Le groupe 3 (au-delà du 67e percentile) correspond à un revenu de 45 000 $ à 150 000 $.

  • Note 2: Pour éviter toute distorsion attribuable à la faible taille des échantillons, on a omis toute répartition entre les divers groupes de revenu dans le cas des provinces ou territoires comptant moins de 100 dossiers.

Source : Base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants, octobre 1999–février 2001.

Ces données montrent que les provinces ont des pratiques et des politiques différentes au sujet de la prise en compte des dépenses spéciales[56].

Les dispositions sur les difficultés excessives sont-elles équitables?

Certains sont préoccupés par l'équité des dispositions sur les difficultés excessives et par l'uniformité des méthodes de comparaison des niveaux de vie[57].

Malheureusement, lorsqu'une demande de montant pour difficultés excessives est refusée, il risque de ne subsister ni trace de la demande au dossier ni mention de celle-ci dans l'ordonnance de pension alimentaire pour enfants (d'où proviennent les données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants). Ainsi, même si la base de données de cette enquête contient certains chiffres sur les demandes ayant trait à des difficultés excessives (160 dossiers ou 0,7 % du nombre total de dossiers), elle ne reflète pas fidèlement le nombre total de dossiers où de telles difficultés sont invoquées.

Comme il a été précisé, on a relevé une demande invoquant des difficultés excessives dans seulement 0,7 % des 160 dossiers de l'échantillon et un seul cas de demande multiple. Les parents payeurs ont présenté la plupart de ces demandes. Parmi leurs 150 demandes liées à des difficultés excessives, 103 ont donné lieu à une réduction du montant prescrit dans les Lignes directrices, 28 ont été rejetées et aucune n'a donné lieu à une ordonnance fixant un montant plus élevé que celui des Lignes directrices, tandis que l'issue de 19 demandes demeure inconnue ou manquante.

Des neuf demandes liées à des difficultés excessives et présentées par des parents receveurs, une a donné lieu à une augmentation du montant prescrit dans les Lignes directrices, quatre ont été rejetées et une autre a entraîné une ordonnance prescrivant un montant inférieur à celui des Lignes directrices. L'issue de trois cas demeure inconnue.

Comment les montants de pension alimentaire pour enfants sont-ils déterminés dans les dossiers de garde partagée?

Une fois que les parents s'entendent sur la garde partagée ou que le tribunal le juge approprié, les parents doivent se pencher sur la pension alimentaire.

Qui conclut une entente de garde partagée?

  • Dans l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants, 5,8 % de tous les dossiers correspondent à des régimes de garde partagée.
  • Les enfants des parents qui en ont la garde partagée sont généralement plus jeunes que ceux visés par un autre régime de garde. Si l'on tient compte de tous les enfants d'une famille, l'âge moyen des enfants en régime de garde partagée est de 9,96 ans comparativement à 10,2 ans pour ceux dont la mère a la garde dite traditionnelle, à 12,1 ans pour les enfants sous la garde dite traditionnelle par le père et à 13,7 ans pour ceux visés par un régime de garde exclusive.
  • En moyenne, les familles qui ont adopté un régime de garde partagée comptent moins de deux enfants. Celles où la garde est exclusive comptent le nombre moyen d'enfants le plus élevé (2,47), devant les familles dont les enfants sont sous la garde dite traditionnelle par la mère et en régime de garde partagée (1,75) et les familles dont les enfants sont sous la garde dite traditionnelle par le père (1,70).
  • Le revenu médian des parents payeurs (50 000 $) et des parents bénéficiaires (30 971 $) est, dans les cas de garde partagée, supérieur à celui des cas de garde dite traditionnelle par la mère (35 799 $ et 23 845 $ respectivement) et de garde exclusive (42 763 $ et 20 855 $ respectivement). Si le revenu médian du parent payeur est aussi inférieur dans les cas de garde dite traditionnelle par le père (21 120 $), le revenu médian du parent receveur dans les cas de garde dite traditionnelle par le père est supérieur (40 000 $).
Source : Base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants, février 2001

On a demandé aux médiateurs de quelle façon ils avaient négocié les montants de pension alimentaire pour enfants dans les cas de garde partagée. Les répondants ont mentionné divers moyens soit, le plus souvent, l'utilisation d'un logiciel ou du budget familial de chaque ménage ou encore le calcul, pour chaque parent, de la proportion du montant des tables qui correspondait au temps pendant lequel il avait la garde des enfants. Cependant, les répondants ont aussi indiqué que le manque de conseils pour la négociation des montants de pension alimentaire dans ces cas était une grave lacune des Lignes directrices[58].

La présence ou l'absence d'une ordonnance de pension a été notée dans 1 226 dossiers de garde partagée recensés dans l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants. De ce nombre, 56 % comportaient un montant (voir le tableau 2) qui, dans la majorité des cas, était mensuel. Dans les 44 % de dossiers restants, le montant dépendait de circonstances éventuelles ou aucun n'avait été fixé.

Tableau 2 : Montants de pension alimentaire pour enfants dans les dossiers de garde partagée
Montants # %
Montant indiqué 689 56,2
Par mois 631 51,5
Par année 2 0,2
Capital 2 0,2
Autre montant 54 4,4
Aucun montant indiqué 537 43,8
Montant assujetti à des circonstances éventuelles 5 0,4
Aucun montant accordé 532 43,4
Total 1 226 100,0

Source : Base de données de l'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants, octobre 1999–février 2001.

Note: Exclut les dossiers où l'on ignore les montants accordés et le régime de garde.

On trouvera ci-après, sous le titre de « Garde partagée », un exposé sur les questions entourant le seuil de 40 p. 100 du temps et sur les méthodes de calcul des montants dans les dossiers de garde partagée, en vertu de l'article 9 des Lignes directrices.

RÉSUMÉ

L'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants montre que les montants des tables sont généralement acceptés comme montants de base dans les cas pertinents. Il existe toutefois différentes pratiques et politiques pour l'inclusion des dépenses spéciales, selon les provinces et les territoires.

ÉVALUATION GÉNÉRALE

L'Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants confirme que les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants ont servi à fixer le montant des ordonnances de pension alimentaire pour enfants dans la grande majorité des affaires de divorce traitées par les tribunaux, de l'échantillon.

De plus, il semble presque certain que, dans la grande majorité des cas, les tables de pensions alimentaires pour enfants ont grandement contribué à garantir à ceux-ci un montant équitable de pension alimentaire et à atténuer les conflits et les tensions entre les parents au sujet de la pension alimentaire pour enfants. Dans 94 % des dossiers de garde dite traditionnelle traités en vertu des Lignes directrices, le montant de pension alimentaire pour enfants était supérieur ou égal au montant prévu dans les tables.

Les tables ont, en outre, rendu plus efficace le traitement judiciaire des dossiers et aidé à assurer le traitement uniforme des conjoints et enfants placés dans des situations semblables. Voilà une conclusion particulièrement intéressante si l'on considère que les Lignes directrices sont entrées en vigueur il y a moins de cinq ans.

Dans les dossiers plus complexes comportant un régime de garde partagée ou des demandes liées à des dépenses spéciales ou à des difficultés excessives, les Lignes directrices accordent une plus grande latitude pour conclure les ententes. Dans ces cas-là, les tendances sont moins claires et continuent sans doute à évoluer. Le ministère de la Justice du Canada propose des changements aux articles des Lignes directrices qui portent sur les dépenses spéciales ou extraordinaires et sur la garde partagée. Ces changements sont expliqués en détail dans la partie suivante.

REGARD SUR L'AVENIR : RECOMMANDATIONS AU SUJET DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

Les résultats de toutes les consultations et des recherches décrits plus haut mènent à une conclusion inévitable : les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants ont été pleinement mises en œuvre et ont produit l'effet escompté. Les parents négocient leurs propres ententes et, quand ils s'adressent aux tribunaux, les questions sont cernées plus clairement qu'auparavant.

Même si les Lignes directrices ont connu un vaste succès, les parents, les tribunaux et d'autres intervenants ont signalé certains points sur lesquels il faudra se pencher davantage pour améliorer les Lignes directrices et les rendre plus équitables. Il faudra dans certains cas peaufiner les Lignes directrices afin de les clarifier tout en leur conservant leur souplesse. D'autres questions devront faire l'objet d'une étude suivie.

« La majorité estime que les Lignes directrices ont besoin d'être clarifiées ou modifiées à divers égards, mais admette qu'elles ont déjà montré leur valeur et permis d'atteindre la majorité des objectifs visés. En remplaçant le modèle antérieur fondé sur des procédures judiciaires aboutissant à des résultats décidés au cas par cas, les Lignes directrices ont permis d'introduire une certaine objectivité dans le règlement des questions de pensions alimentaires pour enfants bien que certains se demandent encore si les dossiers sont effectivement plus faciles à régler[...] »

Source : Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants : Rapport intérimaire du Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, juin 1998, p. 5.

Voici des recommandations qui tiennent compte des résultats des consultations de 2001 ainsi que des consultations antérieures sur d'autres questions, des résultats de recherche et de l'analyse de la jurisprudence :

GARDE PARTAGÉE

RECOMMANDATION 2

Aucun changement n'est recommandé à l'égard de la « règle des 40 p. 100 ».

Selon les Lignes directrices, si un conjoint exerce son droit de visite auprès d'un enfant ou qu'il en a la garde physique pendant au moins 40 p. 100 du temps au cours d'une année, le tribunal peut prescrire un montant de pension alimentaire autre que celui indiqué dans les Lignes directrices. En prenant une telle décision, le juge tient compte de divers facteurs dont les montants figurant dans les tables applicables à chaque conjoint, les coûts plus élevés associés à la garde partagée ainsi que les ressources, les besoins et, d'une façon générale, la situation de chaque conjoint et de tout enfant pour lequel une pension alimentaire est demandée.

Bien qu'on ait critiqué l'emploi d'un critère préliminaire fondé sur le temps en raison du lien direct entre les contacts avec l'enfant et la pension alimentaire, aucune autre solution permettant d'améliorer ce critère préliminaire n'a pu être trouvée. Il existe bien d'autres propositions valables, mais aucune ne simplifie le processus judiciaire et chacune constitue un changement radical par rapport au statu quo. L'abandon du temps à titre de critère préliminaire susciterait beaucoup d'incertitude et alourdirait le processus, ce qui va à l'encontre des objectifs des Lignes directrices.

Le fait de choisir un seuil plus élevé, comme une période « substantiellement équivalente » présente certains avantages. Ces avantages peuvent toutefois être annulés par d'autres facteurs, y compris les risques accrus de poursuite quant au sens de ce terme, l'iniquité pour les parents ayant un accès de plus longue durée et l'incertitude que le lien entre le temps de contact avec l'enfant et la pension alimentaire, serait effectivement dissocié. De plus, au sujet de l'interprétation de cet article, il existe déjà toute une jurisprudence qui est bien connue des parents et des professionnels. Toutefois, nous continuerons de surveiller la jurisprudence sur cette question.

FORMULE PRÉSOMPTIVE

RECOMMANDATION 3

On recommande de remplacer par une formule présomptive les facteurs servant actuellement à calculer le montant de la pension alimentaire dans les situations de garde partagée[59]. Un juge pourrait fixer ce montant au moyen d'une formule prescrite. Le montant ainsi fixé serait la différence entre les valeurs prévues dans les tables pour chaque parent, compte tenu du nombre total d'enfants visés par le régime de garde partagée[60].

Une formule permettrait d'accroître la prévisibilité et la certitude. Le fait qu'elle puisse être contestée permet de maintenir le pouvoir judiciaire discrétionnaire d'ordonner un autre montant dans les cas appropriés. Afin de déterminer s'il doit s'écarter du montant fondé sur la formule, le tribunal pourrait tenir compte de tout facteur pertinent, et notamment du mode de partage des dépenses reliées à l'enfant, entre les conjoints. Pour tenir compte de la hausse du coût d'entretien de deux résidences pour un enfant, on a privilégié cette solution plutôt que la disposition sur la garde exclusive, dans laquelle les valeurs des tables ne tiennent compte que du nombre d'enfants vivant avec chaque parent, et non du nombre total des enfants.

DÉPENSES SPÉCIALES OU EXTRAORDINAIRES

RECOMMANDATION 4

Le terme extraordinaire devrait être défini afin de mieux guider les parents et les tribunaux et d'accroître l'uniformité entre les familles dans des situations semblables partout au pays.

L'article 7 des Lignes directrices prévoit l'inclusion possible de six catégories de dépenses spéciales pour l'enfant dans le montant de pension alimentaire, compte tenu de leur nécessité pour l'intérêt de l'enfant et de leur caractère raisonnable par rapport aux ressources des époux et de l'enfant et aux habitudes de dépense de la famille avant la séparation. On retrouve dans ces catégories les dépenses extraordinaires pour l'éducation et les activités parascolaires.

Le terme extraordinaire est interprété différemment en divers endroits du pays, ce qui crée une certaine confusion et un manque d'uniformité et est à la source de nombreuses demandes d'éclaircissement. L'article 7 devrait donc être modifié par l'ajout d'une définition de ce terme. On demandera aux parents et aux tribunaux d'établir si la dépense est de nature extraordinaire par rapport au revenu du parent qui présente la demande et qui engage la dépense en question. Si cela ne permet pas de trancher, les parents et les tribunaux seront appelés à examiner d'autres facteurs, outre le revenu :

  • le nombre et la nature des programmes et des activités,
  • le coût d'ensemble de ces programmes et activités,
  • les besoins et aptitudes particuliers de l'enfant,
  • tout autre facteur semblable que le tribunal juge pertinent.

L'approche proposée respecte l'esprit initial de l'article et l'interprétation adoptée par plusieurs cours d'appel. C'est également l'approche pour laquelle le Manitoba a opté lorsqu'il a modifié ses lignes directrices, en juillet 2001. Elle contribuerait à maintenir la plus grande harmonie possible entre les lignes directrices dans l'ensemble du pays.

OBLIGATION DE DIVULGATION

RECOMMANDATION 5

Les personnes qui touchent une pension alimentaire pour un enfant majeur devraient être tenues de fournir les renseignements montrant que l'enfant est toujours admissible à ce soutien. Cela permettrait d'atténuer les conflits et les tensions entre les parents.

Bien des gens ont soutenu que les enfants plus âgés bénéficiant d'une pension alimentaire devraient rendre des comptes et fournir certains renseignements financiers et autres attestant de leur admissibilité continue au soutien. D'autres affirment que ce serait là, dans la vie privée de l'enfant plus âgé, une intrusion inutile qui aurait pour effet de le mêler aux litiges des parents.

Il est proposé de modifier les Lignes directrices de manière à exiger la divulgation des renseignements relatifs au droit de l'enfant à la pension alimentaire. Cette modification obligerait le parent receveur, et non l'enfant, à fournir ces renseignements sur demande écrite du parent payeur, évitant ainsi de mêler l'enfant directement au litige. Cette exigence s'appliquerait dans tous les cas de pensions alimentaires versées à des enfants majeurs, et pas uniquement aux cas comportant des dépenses spéciales.

Les dépenses spéciales, comme les frais relatifs aux études postsecondaires, ne sont pas comprises dans les montants des tables de pensions alimentaires pour enfants. Un article des Lignes directrices prescrit déjà aux parents de fournir des renseignements sur toute dépense spéciale. Il ne s'applique toutefois pas à la communication des renseignements sur l'admissibilité continue et sur les autres dépenses qui peuvent être payées grâce au montant des tables ou à un autre montant versé pour les enfants plus âgés.

MÉTHODE DE COMPARAISON DES NIVEAUX DE VIE DES MÉNAGES

RECOMMANDATION 6

La méthode de comparaison des niveaux de vie des ménages devrait être modifiée de manière à tenir compte de certaines retenues obligatoires à la source.

Plusieurs observateurs ont noté à juste titre que la méthode actuelle ne tient pas compte des retenues obligatoires à la source. Les parents devraient pouvoir déduire de leur revenu leurs contributions au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec et les primes d'assurance-emploi au moment d'appliquer la méthode de calcul des niveaux de vie. Les retenues obligatoires à la source font partie des conditions d'emploi et les déductions ne sont pas des sommes dont le ménage dispose.

ÉTABLISSEMENT DU REVENU

RECOMMANDATION 7

Les articles sur le revenu devraient continuer à s'appliquer tels quels, à l'exception d'une modification mineure visant à tenir compte des cas où un parent vit dans un pays où le taux d'imposition réel est plus élevé qu'au Canada.

En vertu des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, il est particulièrement important d'établir correctement le revenu d'un parent puisque les tables de pensions alimentaires pour enfants sont fondées sur le revenu. Selon les Lignes directrices, le revenu brut du parent payeur sert à déterminer les montants des tables, ce qui permet d'assurer que les parents tiennent compte de la pension alimentaire pour enfants avant d'autoriser des retenues. Afin d'être juste à l'égard de ce parent, la formule servant à établir les montants dans les tables tient compte des impôts payés aux niveaux provincial, territorial et fédéral.

Voici ce que le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie affirme dans son rapport intérimaire sur les Lignes directrices :

Le Comité a entendu des témoignages sur la difficulté de déterminer le revenu pour l'application des Lignes directrices. Le problème concerne particulièrement l'évaluation précise du revenu des travailleurs autonomes, difficulté qui, bien sûr, s'applique aux deux parents. Par contre, [le Comité] sait que le problème existait avant les Lignes directrices. En fait, un témoin a signalé que les Lignes directrices avaient tout simplement mis les difficultés au jour et que, tout compte fait, elles avait réellement amélioré le calcul du revenu[61].

Une jurisprudence abondante sur le revenu a été amassée depuis l'entrée en vigueur des Lignes directrices. Certains points qui faisaient problème avant les Lignes directrices, comme la détermination du revenu d'un travail indépendant, continuent d'être difficiles[62], tout comme le calcul du revenu des travailleurs saisonniers, des agriculteurs et des pêcheurs. La myriade des règles (liées à la fois à la fiscalité et aux Lignes directrices) qui s'appliquent dans ces cas peut rendre les choses difficiles et compliquées.

Cependant, les Lignes directrices et la jurisprudence pertinente ont permis de répondre à plusieurs questions, comme le traitement des déductions pour amortissement, des frais financiers et des options d'achat d'actions. Un de ces problèmes consistait à savoir quels renseignements utiliser pour déterminer le montant du revenu; les Lignes directrices précisent clairement que les renseignements les plus récents doivent toujours être utilisés[63]. Cette règle a aidé les tribunaux à interpréter les articles sur le revenu.

La majorité des cas ayant trait au revenu et assujettis aux Lignes directrices traitent du problème de l'attribution du revenu, qui remonte avant l'établissement des Lignes directrices. Un tribunal peut attribuer un revenu lorsqu'un parent payeur vit dans un pays où le taux d'imposition réel est inférieur à celui du Canada, mais il n'existe aucune disposition équivalente lorsque ce parent habite un pays où le taux d'imposition est plus élevé. Cette omission sera corrigée.

Enfin, beaucoup estiment que l'obligation de divulgation prévue dans les Lignes directrices est injuste parce que le parent qui reçoit une pension n'a généralement pas à divulguer de renseignements sur son revenu (même s'il doit le faire dans certaines situations importantes[64]). Dernièrement, on a conclu que l'obligation de divulgation est juste et réduit le fardeau procédural[65].

En 1999, dans le cadre de consultations sur les questions techniques[66], le ministère de la Justice a demandé si, en vertu des Lignes directrices, le parent bénéficiaire devrait être tenu de divulguer des renseignements à l'autre parent dans tous les cas? Moins de la moitié des répondants ont qualifié cette préoccupation d'importante.

Depuis le 1er mai 1997, on a modifié plusieurs articles qui ont trait au revenu, dans les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, afin de les clarifier et d'en faciliter l'application. Pour une explication détaillée de ces changements, voir l'examen des Lignes directrices article par article dans le volume 2. On y voit qu'en général, les règles sur le revenu sont claires et cohérentes sous l'angle des politiques et offrent suffisamment de souplesse pour tenir compte des différentes situations.

Les problèmes ne sont pas tant causés par les règles énoncées dans les Lignes directrices que par les politiques conflictuelles et concurrentielles, comme les questions liées à une divulgation financière adéquate et opportune, au chômage ou au sous-emploi intentionnel, au capital à conserver dans un commerce ou à la distinction ténue entre les dépenses d'affaires ou personnelles. Si le gouvernement tentait de prévoir ces scénarios innombrables dans les règles sur le revenu, le processus en deviendrait inutilement compliqué et il y aurait toujours des parents qui tenteraient de contourner le système.

COÛTS RELATIFS AU DROIT DE VISITE

RECOMMANDATION 8

La disposition concernant les frais de visite anormalement élevés, dans l'article sur les difficultés excessives, devrait continuer de s'appliquer telle quelle.

La disposition concernant les difficultés excessives tient compte du fait que, dans certaines circonstances, le paiement du montant indiqué dans la table, ou de ce montant plus les dépenses spéciales, peut occasionner des difficultés excessives à un parent ou à un enfant. Le cas échéant, elle permet aux tribunaux et aux parents de fixer un montant différent afin d'atténuer ces difficultés. Cette disposition est conforme aux objectifs des Lignes directrices qui sont d'assurer un traitement uniforme et d'établir des normes équitables en matière de soutien alimentaire, tout en tenant compte de la situation particulière de la famille.

La disposition portant sur les difficultés excessives a été critiquée parce qu'on l'a appliquée de manière restrictive aux conjoints désireux de réduire le montant de la pension alimentaire, surtout si les coûts de l'exercice du droit de visite sont élevés pour le parent payeur qui habite loin de l'enfant. Les tribunaux examinent présentement ces situations au cas par cas. Pour la plupart, ils appliquent cet article de la manière prévue.

Si le parent payeur habite loin de l'enfant, les tribunaux tiennent parfois compte des frais de transport élevés dans une ordonnance distincte et non dans celle fixant la pension alimentaire pour enfant. Normalement, une telle ordonnance oblige les parents à partager les dépenses proportionnellement à leur revenu respectif. Cette compensation est accordée une fois l'argent dépensé. Comme il est difficile de prévoir les frais de transport, il ne faut pas réduire la pension alimentaire pour enfants sans savoir si le montant est raisonnable et si la dépense a bien été faite.

ÉPOUX TENANT LIEU DE PARENT

RECOMMANDATION 9

La disposition concernant l'obligation de l'époux tenant lieu de parent devrait continuer à s'appliquer tel quel.

Dans la Loi sur le divorce, enfant à charge (admissible à une pension alimentaire) est défini comme l'enfant des deux époux ou ex-époux « dont l'un est le père ou la mère et pour lequel l'autre en tient lieu ». Une fois qu'il est établi que le beau-parent tient lieu de parent, ses obligations sont similaires à celles du parent naturel.

Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants autorisent les tribunaux à déterminer un montant approprié de pension alimentaire pour enfants. Lorsqu'ils calculent ce montant, les tribunaux doivent tenir compte du montant prévu dans les Lignes directrices et de l'obligation légale de tout parent autre que le beau-parent pour le soutien alimentaire de l'enfant.

Les tribunaux ont adopté diverses attitudes face à cette question et, en raison des incohérences qui en ont résulté, certaines personnes estiment que la réglementation devrait contenir des directives explicites indiquant aux juges comment établir le montant de la pension alimentaire versée par le beau-parent. Cependant, la répartition de la pension alimentaire pour enfants entre les parents naturels et les beaux-parents est tellement complexe que le processus est largement dicté par les circonstances propres à chaque cas. La plupart des répondants craignent qu'une formule rigide ne donne des résultats injustes. Pour toutes ces raisons, cet article ne devrait pas être modifié.

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