Les enfants d'abord : Rapport au Parlement concernant les dispositions et l'application des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants - Volume 1

II. SOUTIEN DES SERVICES DE JUSTICE FAMILIALE

LE RÔLE DU FÉDÉRAL DANS LE SOUTIEN DES ACTIVITÉS D'EXÉCUTION AU CANADA

Pour que le système de justice familiale fonctionne, il faut assurer l'exécution des ordonnances de pension alimentaire afin que les parents paient leurs pensions entièrement et à temps aux enfants et aux familles. Au Canada, les provinces et les territoires perçoivent et distribuent les paiements au moyen de programmes d'exécution des ordonnances alimentaires. Au cours des six dernières années, le gouvernement du Canada a assumé un rôle plus actif, par des mesures d'ordre législatif et opérationnel et de coordination, afin d'aider les provinces et les territoires à améliorer le respect des ordonnances et à stabiliser les familles en plein éclatement.

Quant au taux de défaut de paiement, il n'y a actuellement aucune statistique « nationale » documentant le nombre ou la proportion de cas de non-respect des ordonnances et, à plus forte raison, la nature du défaut[67]. Cependant, on s'entend généralement pour dire que, dans 25 à 30 % des dossiers inscrits aux programmes d'exécution des ordonnances alimentaires (PEOA), les paiements sont faits à temps et en entier. Il y a défaut dans environ 60 % des cas pour lesquels des montants ont toutefois été versés au cours de la dernière année. Dans les 10 à 15 % de dossiers restants, les parents n'ont fait aucun paiement dans la dernière année ou n'en ont jamais fait. Ces pourcentages varient d'une province et d'un territoire à l'autre pour diverses raisons, dont le mode et les politiques d'application des programmes, le volume de cas et les ressources provinciales et territoriales.

Le gouvernement du Canada offre aux provinces et aux territoires un appui législatif, opérationnel et financier depuis le lancement des PEOA, au début des années 80. Le 1er mai 1997, de nouvelles mesures fédérales ont considérablement élargi son rôle en matière de promotion du respect des ordonnances de pension. Le gouvernement du Canada a aidé les familles à bénéficier de montants de pension plus équitables en vertu des nouvelles lignes directrices et à recevoir leurs paiements en entier et à temps. À cette fin, il a renforcé ses lois d'exécution des ordonnances alimentaires, repensé son système opérationnel d'exécution afin d'améliorer le service, créé un service des politiques d'exécution, augmenté le financement axé sur les projets et mis sur pied un programme exhaustif de recherche sur les questions d'exécution et de conformité.

Le présent rapport résume comment le gouvernement du Canada a comblé les besoins des familles désunies par la séparation ou le divorce, en matière de respect et d'exécution des ordonnances alimentaires, et recommande des moyens de mieux réaliser cet objectif à l'avenir.

MODIFICATIONS RÉCENTES AUX LOIS ET AU SYSTÈME OPÉRATIONNEL D'EXÉCUTION FÉDÉRAUX

La Division des systèmes d'aide au droit familial du ministère fédéral de la Justice dirige les services d'exécution des programmes fédéraux qui sous-tendent laLoi d'aide à l'exécution des ordonnances et des ententes familiales (LAEOEF) et la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions. Ces lois fédérales d'exécution prévoient différents programmes bénéficiant à des milliers de Canadiens, dont des enfants, qui autrement souffriraient du non-paiement des pensions alimentaires.

Pour élargir son rôle, le gouvernement du Canada a modifié ces deux lois en mai 1997 afin de pouvoir offrir aux provinces et aux territoires d'autres mesures d'application. Ces modifications ont aussi permis de supprimer les obstacles techniques ou liés à la procédure qui empêchaient le gouvernement de rendre les mesures existantes plus opportunes et efficientes.

Avant d'être modifiée, la Loi d'aide à l'exécution des ordonnances et des ententes familiales fournissait au gouvernement des moyens de retracer les personnes qui dérogeaient aux dispositions d'ordonnances (pension, garde ou visite). Elle prévoit également la saisie-arrêt des paiements fédéraux permettant de respecter les obligations en matière de pension. Les modifications ont simplifié et amélioré la procédure de saisie-arrêt. Elles ont également permis au gouvernement de consulter les banques de données de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, à la recherche de données sur les contrevenants aux dispositions d'ordonnances familiales, et de faire enquête sur les accusations d'enlèvement d'enfant par le père ou la mère en vertu du Code criminel.

Les modifications ont également fourni un nouvel outil d'exécution des ordonnances. Les gouvernements peuvent maintenant suspendre certains passeports et autorisations fédérales existants, ou refuser de délivrer de tels documents, afin d'assurer le respect des ordonnances alimentaires et des dispositions qu'elles contiennent.

La Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions permet au gouvernement du Canada de saisir et de distraire les prestations de retraite payables en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique afin d'assurer le respect des ordonnances alimentaires. Les modifications de mai 1997 ont simplifié les obligations d'avis pour la saisie-arrêt de salaires versés par le fédéral et éliminé les exigences restrictives en matière de résidence pour les demandeurs de partage de prestations de retraite. Afin d'aider les familles dont ces prestations sont constamment en retard, les modifications comprennent une disposition spéciale permettant la distraction des pensions avant que celles-ci deviennent payables.

Avant mai 1997, les provinces et les territoires devaient remplir manuellement des formulaires pour obtenir ces services. La Division des systèmes d'aide au droit familial (DSADF) saisissait ensuite ces données et en faisait parvenir les bandes aux organismes et ministères fédéraux participants, comme l'Agence des douanes et du revenu du Canada et Développement des ressources humaines Canada.

Ce système fonctionnait, mais de nouvelles technologies ont permis de l'améliorer et de l'accélérer. En mai 1997, des fonds fédéraux ont permis aux différents gouvernements d'informatiser les procédures d'exécution et d'accélérer le transfert des paiements fédéraux aux familles une fois ceux-ci localisés par suite d'un bref de saisie-arrêt. En 1999, le système informatique a été adapté au Web et mis à la disposition des responsables de programmes d'exécution provinciaux et territoriaux. Ce nouveau système en ligne procure aux gouvernements les avantages suivants :

  • transfert plus rapide de l'information entre la DSADF et ses clients des PEOA et des autres ministères fédéraux,
  • accès immédiat à l'information sur l'état des dossiers de saisie-arrêt en vertu de la LAEOEF, sur les activités d'enquête et sur le refus d'autorisations fédérales,
  • elimination de la nécessité de remplir manuellement les formules de demande,
  • utilisation de l'envoi, en direct ou par lot, de l'information concernant les demandes pour la recevoir de la DSADF ou la lui envoyer, ce qui élimine les erreurs et oublis des procédés manuels,
  • infrastructure donnant aux provinces et aux territoires un moyen sûr de communication en direct.

RÔLE DU FÉDÉRAL AUPRÈS DES PROVINCES, DES TERRITOIRES ET DES AUTRES PARTENAIRES

Un des plus grands défis en matière d'exécution des ordonnances est d'assurer la cohérence des politiques et des programmes. Chaque province et territoire a son propre programme d'exécution des ordonnances et ses propres lois, exécution qui exige toutefois des politiques et des programmes uniformes et cohérents dans tout le pays. L'implantation d'un groupe des politiques au ministère fédéral de la Justice est un facteur important du renforcement des mesures fédérales sur l'exécution des ordonnances alimentaires. Grâce à cette présence accrue, le gouvernement fédéral est plus en mesure de répondre aux besoins des familles. Il peut ainsi mieux coordonner les efforts provinciaux, territoriaux et fédéraux afin d'accroître la conformité à l'échelle nationale et internationale.

Le Ministère s'est engagé à :

  • accélérer l'élaboration des politiques fédérales en fonction des besoins des provinces et des territoires, définis plus haut;
  • promouvoir l'échange d'information entre les services d'exécution fédéraux, provinciaux et territoriaux;
  • administrer et coordonner les efforts de diverses instances fédérales-provinciales-territoriales et internationales;
  • aider à élaborer de nouvelles lois afin d'améliorer la prestation des services aux parents bénéficiaires et aux parents payeurs

Depuis 1997, les représentants du ministère fédéral de la Justice ont participé, souvent à titre de présidents, aux activités de trois groupes intergouvernementaux, soit le groupe de travail fédéral-provincial-territorial du sous-comité d'application (le sous-comité d'application), le groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'exécution réciproque des ordonnances alimentaires (EROA) et le groupe des directeurs des PEOA.

Ces groupes ont bien collaboré afin d'arrêter une approche plus cohérente en matière d'exécution. Les divers comités ont acquis une meilleure compréhension des problèmes préoccupants, ce qui leur a permis d'établir des priorités et d'élaborer des plans d'action pour leur travail. Les provinces et les territoires ont affirmé que la participation fédérale avait été l'un des éléments clés du succès des groupes.

Le sous-comité d'exécution a œuvré dans plusieurs initiatives et réformes conjointes. Il s'est notamment employé à modifier les lois concernant les banques pour faciliter la divulgation de documents sur les pensions aux institutions bancaires. Le sous-comité a également élaboré un exposé de principes et d'objectifs opérationnels intitulé Objectifs et principes opérationnels. Cet exposé rend opérationnel le protocole fédéral-provincial-territorial sur l'exécution des ordonnances, que les ministres provinciaux, territoriaux et fédéral de la Justice ont adopté en septembre 2000. Ces documents permettront d'accélérer et d'améliorer l'exécution des ordonnances de pension entre les diverses administrations à l'échelle nationale.

Le gouvernement du Canada a également regroupé les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de les aider à conclure des ententes avec d'autres pays. Dans un monde de plus en plus en mouvement, les provinces et les territoires assurent le respect des ordonnances de pension canadiennes grâce à plus de 390 ententes réciproques conclues avec les gouvernements d'États américains et à 260 ententes conclues avec ceux de pays ou d'États d'Europe, d'Asie, d'Afrique, des Antilles et du Pacifique sud.

Par l'intermédiaire du groupe de travail fédéral-provincial-territorial EROA, le gouvernement du Canada a aidé différentes administrations étrangères à conclure des ententes, en organisant des réunions (cinq depuis 1998) entre leurs représentants et les membres du groupe de travail. Ceux-ci négocient des ententes d'exécution réciproque des ordonnances alimentaires et recommandent d'autres administrations avec lesquelles négocier des ententes. Jusqu'ici, ces rencontres annuelles ont attiré des participants des États-Unis, d'Irlande, de la République tchèque, de Slovaquie, de Norvège, de Pologne, d'Italie, de Suisse, d'Australie et du Royaume-Uni.

Grâce à la coordination et au soutien du gouvernement fédéral, le groupe de travail EROA a tissé des liens étroits au Canada et à l'étranger. Il a élaboré des documents d'information et des outils de traitement uniformes qui ont été échangés à l'échelle nationale et internationale, prouvant la nécessité de créer d'autres outils semblables.

NOUVELLE LOI UNIFORME SUR L'EXÉCUTION RÉCIPROQUE DES ORDONNANCES ALIMENTAIRES

Depuis des années, le Comité FPT sur le droit de la famille travaille à un projet de loi uniforme sur l'exécution réciproque des ordonnances alimentaires. Ce projet de loi remplacera la loi sur l'exécution réciproque des ordonnances alimentaires de chacune des administrations. Il simplifiera considérablement le processus d'obtention, de modification et de reconnaissance des ordonnances alimentaires dans les dossiers auxquels différentes administrations sont parties, sur les plans national et international.

À leur réunion de septembre 2000, les sous-ministres provinciaux et territoriaux de la justice ont accepté d'examiner la possibilité de mettre en œuvre la nouvelle Loi sur l'établissement et l'exécution réciproques des ordonnances alimentaires. Le ministère fédéral de la Justice les a appuyés dans ce travail, a participé à l'échange d'informations sur la Loi et a examiné les répercussions de cette mesure sur les lois fédérales connexes et sur les modalités d'exécution des ordonnances alimentaires au Canada.

Au cours de la réunion tenue en août 2001, les premiers ministres provinciaux et territoriaux ont décidé d'adopter la nouvelle loi sur l'établissement et l'exécution réciproques des ordonnances alimentaires au plus tard à l'automne 2002. Les représentants des provinces et des territoires ont mentionné que le gouvernement fédéral devait poursuivre sa participation pour aider à mener à bien les activités à cette fin.

LA LOI SUR LE DIVORCE

RECOMMENDATION 10

Les lois fédérales devraient être en harmonie avec les nouvelles lois provinciales et territoriales visant à résoudre les dossiers de pension interprovinciaux et extraprovinciaux. Les gouvernements devraient également examiner tous les articles de la Loi sur le divorce qui ont trait à des questions intergouvernementales.

Les parties qui ne vivent pas dans la même province ou le même territoire peuvent invoquer les articles 18 et 19 de la Loi sur le divorce pour faire modifier une ordonnance existante en vertu de cette loi. Si le tribunal estime que les questions peuvent être suffisamment bien cernées, l'une des parties peut faire une demande grâce à un processus en deux étapes. Premièrement, une partie (le demandeur) demande au tribunal de sa province ou de son territoire de modifier l'ordonnance existante. Sa demande est ensuite envoyée au tribunal le plus proche du domicile de l'autre partie (le défendeur). Une audience est organisée au deuxième tribunal où le défendeur peut témoigner. Ce tribunal peut alors approuver, rejeter ou modifier la demande du demandeur et rendre une ordonnance en conséquence.

Ce processus de modification est conçu pour offrir au demandeur un moyen abordable et accessible de faire modifier une ordonnance. Il est fondé sur les procédures similaires prévues dans les lois provinciales et territoriales d'exécution réciproque des ordonnances alimentaires (EROA). Cependant l'aspect pratique de cette procédure en deux étapes est miné par les longs délais et la procédure complexe d'audience. Le développement de la jurisprudence a fait ressortir des problèmes concernant les articles de la Loi qui portent sur la compétence du tribunal.

Comme il a été précisé, les premiers ministres des provinces et des territoires prévoient adopter cette nouvelle loi d'ici l'automne 2002. Étant donné que les changements aux lois sur les EROA simplifieront le processus d'établissement et de modification des ordonnances alimentaires, il pourrait être nécessaire d'apporter des modifications complémentaires à la Loi sur le divorce.

TRAVAILLER AVEC LES AUTRES PARTENAIRES

Le ministère fédéral de la Justice a travaillé étroitement avec les autres ministères fédéraux et d'autres gouvernements afin de mieux comprendre l'importance des questions en suspens et des initiatives concernant les politiques et programmes fédéraux sur l'exécution. Certaines initiatives vont de l'avant tandis que d'autres ont reçu une priorité moindre ou ont été abandonnées.

Par exemple, le gouvernement veut depuis longtemps modifier les parties des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes, qui ont trait aux paiements obligatoires. L'idée est de faciliter l'exécution des ordonnances alimentaires en dispensant les créanciers de devoir obtenir une ordonnance distincte sur les arriérés de pension.

Le gouvernement a également aidé la GRC à évaluer les coûts de la récupération des passeports que les débiteurs doivent rendre en vertu du nouveau programme de refus ou de suspension de passeports. De plus, le ministère fédéral de la Justice et l'Agence des douanes et du revenu du Canada continue l'examen de la possibilité d'obliger les parents payeurs en faute à remplir une déclaration de revenu, suivant la Recommandation du Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie.

ACTIVITÉS DE RECHERCHE SUR L'EXÉCUTION DES ORDONNANCES ALIMENTAIRES

Au cours de l'Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants, le gouvernement du Canada a fait une étude approfondie sur les questions d'exécution d'ordonnances afin d'éclairer les discussions en matière d'orientations, d'améliorer la prestation des programmes et d'informer le grand public sur les questions d'exécution. Auparavant, il existait très peu de travaux de recherche ou de données nationales sur les questions de droit de la famille, en particulier sur l'exécution ou la conformité.

La recherche comportait deux volets principaux dont le premier consistait à suivre les effets des modifications des lois fédérales d'exécution et ceux des améliorations aux méthodes d'échange d'information entre les programmes d'exécution des ordonnances alimentaires provinciaux et la Division des systèmes d'aide au droit familial. Le second volet consistait à examiner les déterminants du respect des ordonnances et à trouver des moyens d'améliorer les données fédérales de dépistage fournies aux provinces.

Diverses études ont porté sur les réformes concernant le dépistage et le refus d'autorisations. Leurs auteurs ont scruté les résultats (comme le repérage des débiteurs et les paiements effectués) d'un échantillon aléatoire de demandes fédérales de dépistage. Ils ont examiné en quoi l'utilisation des numéros d'assurance sociale influe sur la validation des demandes liées à la LAEOEF. Les auteurs des études ont également envisagé la possibilité d'établir des rapports mensuels et trimestriels normalisés sur les services de dépistage, d'interception et de refus d'autorisations.

Une étude a révélé que des modifications au système informatique de la LAEOEF avaient permis d'en accroître l'efficacité opérationnelle. Cependant, les auteurs ont aussi noté des améliorations qui permettraient de tirer pleinement parti du nouveau système. L'étude a en outre montré que les données obtenues de l'Agence des douanes et du revenu du Canada étaient fort utiles aux PEOA pour trouver le lieu d'emploi des débiteurs. Le nouveau mécanisme de refus d'autorisations fédérales a été particulièrement précieux pour les PEOA et a donné des résultats impressionnants dans divers dossiers difficiles.

En étudiant pourquoi des gens paient ou ne paient pas la pension alimentaire, le gouvernement peut améliorer ses programmes et politiques. Cinq provinces collaborent à une étude fédérale qui consiste à recueillir de l'information détaillée sur les dossiers figurant dans leurs systèmes d'information opérationnelle respectifs. Ces dossiers sont classés par niveau de conformité, puis on interviewe par téléphone parents payeurs et parents bénéficiaires afin de dresser un profil des payeurs peu respectueux de leurs obligations et de ceux qui respectent bien ces obligations. D'après les résultats préliminaires, ces derniers possèdent certaines des caractéristiques suivantes :

  • ils commencent à payer la pension alimentaire pour enfants immédiatement après la séparation;
  • ils passent beaucoup de temps avec leurs enfants;
  • ils leur offrent un véritable « second » foyer.

Deux provinces ont encore à remettre leurs données, ce qui doublera l'échantillon actuel des entrevues de parents. Ces nouvelles données devraient aider à confirmer certaines constatations préliminaires et ouvrir d'autres sphères d'analyse. On prévoit que le rapport final sur ce projet sera rendu public en juin 2002.

L'autre projet d'envergure était une étude de faisabilité concernant l'élaboration et l'instauration d'un programme sur les « nouveaux employés » au Canada afin de retracer les débiteurs[68]. Il comportait trois objectifs :

  • évaluer le besoin de telles informations d'après les entrevues avec les responsables des programmes provinciaux d'exécution;
  • examiner les critères employés dans les programmes des États et du gouvernement fédéral américains sur les nouveaux employés;
  • evaluer les bases de données fédérales afin de voir si l'on pourrait y puiser l'information sur les nouveaux employés.

Selon l'étude, les bases de données de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) seraient la meilleure source de données pour un programme de déclaration des nouveaux employés au Canada. Les données sur les employés nouveaux et réembauchés parviennent souvent et rapidement à ces bases de données qui servent à DRHC pour repérer les trop-payés d'assurance-emploi. Le ministre de la Justice et DHRC discutent présentement des problèmes liés à la mise en œuvre du programme de déclaration des nouveaux employés au Canada. Des questions administratives, techniques et liées à la protection des renseignements personnels seront traitées lors de ces discussions.

ÉTUDE SUR L'EXÉCUTION DES ORDONNANCES DE STATISTIQUE CANADA

RECOMMENDATION 11

Statistique Canada devrait continuer à recueillir des données et à créer des enquêtes et des bases de données nationales concernant expressément les questions de droit de la famille.

Au début des années 90, le Centre canadien de la statistique juridique de Statistique Canada, avec ses partenaires provinciaux territoriaux et fédéraux dans l'Initiative de la statistique juridique nationale, ont commencé des travaux de faisabilité pour étudier différentes solutions de collecte de données en matière de droit de la famille. L'Étude sur l'exécution des ordonnances a été entreprise dans le cadre de l'Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants.

Cette étude donne un aperçu très utile des caractéristiques et particularités financières des ordonnances alimentaires et des mesures d'exécution au Canada. Plus précisément, elle indique le nombre de dossiers, le débit et les caractéristiques de chacun (réciprocité, type de receveur et source des ordonnances, p. ex.). L'étude renseigne également sur divers aspects des dossiers, comme les habitudes de paiement, le montant des arriérés, le temps écoulé depuis le dernier versement ainsi que le genre et le nombre de mesures d'exécution des ordonnances. Elle fournit les premières données permettant, pour tous les PEOA, de normaliser les définitions de concepts importants comme le défaut de paiement et la conformité.

RÔLE FUTUR DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL À L'APPUI DES ACTIVITÉS PROVINCIALES ET TERRITORIALES POUR L'EXÉCUTION DES ORDONNANCES ALIMENTAIRES

Les prochaines années seront cruciales pour l'élaboration d'une infrastructure nationale en vue de l'exécution des ordonnances alimentaires. Afin de progresser encore, à tous les paliers de gouvernement, vers un système d'exécution mieux coordonné et uniforme, le gouvernement fédéral doit continuer d'assumer un rôle de coordination national. Les provinces et les territoires s'attendent à ce qu'il maintienne sa participation, qui leur est nécessaire.

RECOMMENDATION 12

Le gouvernement du Canada devrait :
  • avec les provinces et territoires et d'autres pays, s'employer à élaborer des initiatives uniformes d'exécution propres à promouvoir le respect des obligations et à améliorer le recouvrement des pensions au nom des bénéficiaires et des enfants;
  • seconder les provinces et territoires dans leurs activités d'exécution en améliorant le système opérationnel d'exécution fédéral;
  • mieux intégrer le concept de respect des obligations dans le système de droit de la famille en favorisant l'échange d'information entre les services d'exécution et les autres groupes fédéraux-provinciaux-territoriaux qui traitent des aspects connexes du droit de la famille;
  • appuyer les activités de collaboration avec les autres ministères et organismes fédéraux et avec les organisations nationales chargées d'éduquer le public et de donner une résonance plus forte aux questions d'exécution;
  • agir comme chef de file en matière d'élaboration d'ententes internationales de réciprocité entre le Canada et les autres pays;
  • en collaboration avec les provinces et territoires et d'autres pays, poursuivre un programme de recherche sur l'exécution et sur les autres questions liées à la conformité afin de mieux comprendre l'exécution des ordonnances alimentaires.

Pour de plus amples renseignements sur le rôle du gouvernement fédéral dans l'appui des activités provinciales et territoriales liées à l'exécution des ordonnances alimentaires, voir, dans le volume 2, les « Mesures fédérales en vue d'améliorer le respect des obligations de soutien financier de la famille au Canada ».

FINANCEMENT DES SERVICES DE DROIT DE LA FAMILLE PAR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Par son aide financière, le gouvernement du Canada appuie les « services de droit de la famille », s'assurant ainsi que le système de droit de la famille est axé sur les besoins et l'intérêt supérieur des enfants dans les cas de séparation et de divorce. Les programmes et services financés visent à réduire les conflits entre les parents, à les inciter à régler leurs différends sans recourir aux tribunaux, le cas échéant, et à favoriser l'observation des exigences en matière de pensions alimentaires. Ils comprennent d'importants programmes judiciaires, des services communautaires et des activités de soutien à l'exécution – dont des cours d'éducation aux rôles parentaux et la médiation – mis sur pied et régis par les provinces et les territoires.

Un facteur clé qui a aidé les gouvernements à mettre en œuvre les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants est le Fonds de mise en œuvre et d'exécution des pensions alimentaires pour enfants. En vigueur d'avril 1996 à mars 2000, ce fonds a fourni aux gouvernements provinciaux et territoriaux une aide financière destinée à couvrir une partie des coûts associés à la mise en œuvre des Lignes directrices.

En avril 2000, ce fonds a cédé la place au Fonds du droit de la famille axé sur l'enfant, qui a élargi la portée du financement fédéral de manière à englober la mise en œuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfant et l'élaboration d'un nouvel éventail de programmes de droit de la famille et de services concernant la garde et le droit de visite, les pensions alimentaires pour enfants et l'exécution des ordonnances alimentaires.

Le volume 2 comprend des informations plus détaillées sur les activités fédérales de financement et un aperçu des services offerts aux parents divorcés et séparés.

FONDS DE MISE EN ŒUVRE ET D'EXÉCUTION DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

L'un des volets du Fonds de mise en œuvre et d'exécution des pensions alimentaires pour enfants était un montant maximal de 50 millions de dollars destiné aux activités visant à aider les gouvernements à instaurer des lignes directrices sur ces pensions. Grâce à ce montant, les provinces et les territoires ont pu, avec le gouvernement du Canada, s'employer à élaborer des programmes, des services et des procédures novateurs et rentables permettant aux parties de faire modifier les ordonnances alimentaires existantes et d'en obtenir de nouvelles.

L'autre volet – 13,6 millions de dollars – a été réservé pour des mesures et des processus novateurs et rentables d'exécution, dont les ententes réciproques nationales et internationales sur l'exécution des ordonnances alimentaires.

Concernant ces ressources, le ministère fédéral de la Justice et les gouvernements provinciaux et territoriaux ont arrêté, pour chaque province et territoire, une affectation cible fondée sur la population de chacun.

Principes

Dans le cadre de la gestion du programme d'aide financière, le ministère fédéral de la Justice a énoncé onze principes destinés à aider les divers gouvernements à décider des projets à proposer et à approuver en vertu du programme de financement :

  • Les besoins et le bien-être des enfants sont prioritaires.
  • Il n'existe pas de modèle idéal applicable à tous les enfants en ce qui concerne l'exercice des responsabilités parentales après une séparation.
  • Les programmes et services doivent tenir compte du fait que les enfants et les jeunes font l'expérience du divorce et de la séparation à différents stades de leur développement. Ils doivent les protéger de la violence, des conflits, des abus et des difficultés économiques.
  • Il faut privilégier une approche intégrée en matière de planification et de prestation des programmes et services liés aux pensions alimentaires pour enfants, à l'exécution des ordonnances ainsi qu'à la garde et au droit de visite afin de répondre aux besoins à long terme des enfants et des familles.
  • Nous devons encourager la création de mécanismes permettant de résoudre les conflits non accusatoires au tout début du processus.
  • Les activités doivent tenir compte des besoins d'évaluation et de surveillance des projets ainsi que des mesures du rendement.
  • Les recherches doivent accroître les connaissances de la collectivité du droit de la famille sur les questions particulières, éclairer les discussions entourant les politiques et les programmes, aider à élaborer ou à peaufiner les politiques et les programmes et contribuer à rendre les lois plus claires.
  • Les intervenants du système de justice familiale (familles, juges, avocats, personnel des tribunaux et d'exécution, médiateurs et autres) doivent être bien informés des réformes en matière de justice familiale.
  • Nous devons promouvoir des approches nationales, intergouvernementales et internationales coordonnées à des services de droit de la famille novateurs et au partage de l'information.
  • Il faut trouver de nouvelles solutions ou modifier l'actuelle méthode judiciaire de règlement des différends afin de réduire les coûts et les attentes pour les parents.
  • Les programmes et les services doivent être efficaces et rentables pour le système judiciaire.

De plus, en collaboration avec les provinces et les territoires, le gouvernement du Canada a établi des critères qui aideront le ministère fédéral de la Justice à s'assurer que les activités financées appuient les objectifs fédéraux tout en offrant aux provinces et aux territoires l'avantage de la prévisibilité pour leur planification annuelle. Voici quelles étaient les priorités du gouvernement au moment de la mise en œuvre du Fonds :

Coordination :
coordonner les activités de mise en œuvre des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants;
Enrichissement des services en place :
élargir ou améliorer les services actuels aux clients et aux tribunaux pour faire face aux alourdissements de la charge de travail;
Lignes directrices provinciales et territoriales :
dans les provinces et les territoires, adopter des lignes directrices équivalant aux Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants;
Information du public :
favoriser chez le public la connaissance et la compréhension des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants;
Approches innovatrices :
élaborer, tester, mettre en œuvre, surveiller et évaluer des moyens novateurs de répondre aux demandes visant à modifier des ententes et des ordonnances alimentaires existantes et à en instaurer de nouvelles;
Surveillance :
surveiller les effets des modifications législatives.

Voici quelles étaient les priorités du gouvernement en matière d'exécution pour le Fonds de mise en œuvre et d'exécution des pensions alimentaires pour enfants :

Améliorations de l'AEOEF :
développement et amélioration d'applications et de systèmes informatiques provinciaux et territoriaux pour l'accès aux services en vertu de la Loi d'aide à l'exécution des ordonnances et des ententes familiales;
Surveillance :
surveillance des effets des changements administratifs ou apportés aux systèmes ainsi que des améliorations aux mécanismes d'exécution;
Enquête sur l'exécution des ordonnances alimentaires :
soutien des changements apportés aux systèmes d'information provinciaux et territoriaux en vue de répondre aux exigences de collecte de données pour l'Enquête nationale sur l'exécution des ordonnances alimentaires, entreprise par le Centre canadien de la statistique juridique;
Approches innovatrices :
mise à l'essai d'approches innovatrices pour améliorer les mécanismes d'exécution des ordonnances alimentaires;
Information du public :
prestation de services de vulgarisation et d'information juridiques visant à sensibiliser le public aux changements apportés aux programmes d'exécution des ordonnances alimentaires;
Réactions aux alourdissements de la charge de travail :
modification de procédures administratives, mise à niveau de systèmes, ajout de personnel et amélioration de services pour répondre à la demande prévue de nouvelles ordonnances de pensions alimentaires pour enfants et de modification d'ordonnances existantes.

FONDS DU DROIT DE LA FAMILLE AXÉ SUR L'ENFANT

Tous les niveaux de gouvernement reconnaissent la nécessité d'intégrer les services de droit de la famille afin d'aider les parents et les enfants lors d'une séparation ou d'un divorce. Cette reconnaissance a incité les gouvernements à élargir la portée du programme de financement.

Par suite de l'entrée en vigueur des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, les gouvernements provinciaux et territoriaux ont modifié leurs programmes et leurs services. Ils ont aussi testé et mis en œuvre de nouvelles approches. Bon nombre de ces services peuvent traiter de questions de garde et de droit de visite ainsi que d'exécution d'ordonnances alimentaires pour enfants et d'ordonnances alimentaires. Par exemple, bien des administrations ont mis en œuvre des programmes d'éducation des parents ou étoffé les programmes existants en incluant de l'information sur les pensions alimentaires pour enfants et en faisant valoir des solutions préliminaires telles les ordonnances sur consentement.

De même, les dossiers de garde et de pensions alimentaires peuvent être résolus efficacement grâce aux services de médiation et à d'autres stratégies de prestation de programmes propres à accroître la participation des deux parents à la vie de leurs enfants. Conscient de ce fait et de la nécessité d'élaborer et soutenir de tels services au Canada, le gouvernement fédéral a modifié son financement de manière à englober les services de garde et de visite et ceux de soutien et d'exécution des pensions alimentaires.

Le Fonds du droit de la famille axé sur l'enfant, établi en 2000-2001, compte trois volets :

Initiatives liées au droit de la famille  :
Ces activités misent sur les efforts de collaboration récents visant à aider les provinces et les territoires à élaborer, tester, mettre en œuvre et évaluer les programmes et services de droit de la famille qui traitent des questions privées de cette nature dans les affaires de séparation et de divorce. Ces programmes et services visent les activités qui ont trait aux pensions alimentaires pour enfants, à l'exécution des ordonnances alimentaires, à l'exécution réciproque, à la garde et au droit de visite et qui favorisent l'intérêt supérieur des enfants.
Mesures incitatives concernant les projets spéciaux  :
Ce volet vise à élaborer des mécanismes de rechange provinciaux et territoriaux pour régler les différends, dont des méthodes permettant de déterminer, de modifier ou de recalculer les montants de pensions alimentaires pour enfants.
Vulgarisation et information juridiques et formation professionnelle  :
Ce volet vise à accroître les connaissances, à élaborer des documents et à informer les Canadiens – y compris la communauté juridique – au sujet des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, des mesures et programmes d'exécution d'ordonnances, des services de garde et d'accès et des questions connexes de droit de la famille. Le ministère fédéral de la Justice finance également des organismes communautaires, des associations professionnelles et d'autres groupes non gouvernementaux qui participent à la vulgarisation et à l'information ou au perfectionnement professionnel et à la formation des experts en droit de la famille.

INITIATIVES LIÉES AU DROIT DE LA FAMILLE - PRINCIPAUX SECTEURS D'ACTIVITÉ

Le volet des Initiatives liées au droit de la famille est structuré et géré de la même manière que l'ancien Fonds de mise en œuvre et d'exécution des pensions alimentaires pour enfants. En d'autres termes, chaque administration touche une partie des fonds disponibles en fonction de sa population. Les projets qu'elle propose d'entreprendre ou de poursuivre une année donnée doivent être approuvés et se situer dans l'un des huit secteurs d'activité principaux suivants auxquels des fonds peuvent normalement être affectés :

Coordination :
Ces fonds servent à coordonner les activités en matière de pensions alimentaires pour enfants, d'exécution d'ordonnances alimentaires ainsi que de droit de garde et de visite;
Consultations :
Ces fonds sont consacrés à des consultations mixtes fédérales-provinciales-territoriales sur le droit de la famille;
Amélioration et innovation des services :
Ces fonds servent à améliorer les activités novatrices relatives aux pensions alimentaires pour enfants, à l'exécution des ordonnances alimentaires et au droit de garde et de visite dans un cadre de services intégrés, ou à élaborer, tester, mettre en œuvre, surveiller et évaluer de nouvelles activités;
Méthodes de rechange pour déterminer les montants de pension alimentaire :
Ces fonds permettent d'améliorer les mécanismes de rechange afin de déterminer, modifier ou recalculer les montants de pensions alimentaires pour enfants ou de tester et mettre en œuvre de nouveaux mécanismes;
Exécution :
Ces fonds servent à améliorer les activités novatrices d'exécution de pensions alimentaires ou à élaborer, tester, mettre en œuvre, surveiller et évaluer de nouvelles activités;
Exécution réciproque :
Ces fonds sont consacrés aux efforts des provinces et des territoires en matière d'exécution réciproque;
Politiques et recherche :
Ces fonds couvrent l'élaboration de politiques et de lois, la recherche, le suivi et l'évaluation ayant trait aux pensions alimentaires pour enfants, à l'exécution des ordonnances alimentaires et au droit de garde et de visite;
Sensibilisation et formation du public :
Ces fonds servent à sensibiliser le public et à l'amener à mieux comprendre les questions, procédures et services en matière de pensions alimentaires pour enfants, d'exécution d'ordonnances alimentaires et de droit de garde et de visite.

MESURES INCITATIVES CONCERNANT LES PROJETS SPÉCIAUX

Le volet des Mesures incitatives concernant les projets spéciaux a favorisé l'innovation au sein des services provinciaux et territoriaux au moyen d'un processus concurrentiel. Tel que mentionné ci-dessus, ce volet vise à mettre au point de nouveaux mécanismes de règlement des différends aux niveaux provincial et territorial et comprend des processus de détermination, de modification et de mise à jour du montant des pensions alimentaires pour enfants. Les démarches liées au nouveau calcul de ces pensions doivent être opportunes, économiques et accessibles pour les parents. Elles doivent également les aider à s'entendre sur le montant des pensions.

SERVICES DESTINÉS À AIDER LES TRIBUNAUX À FIXER ET À METTRE À JOUR LE MONTANT DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS : ARTICLE 25.1 DE LA LOI SUR LE DIVORCE

La Loi sur le divorce a été modifiée en 1997 afin de permettre la conclusion, entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, d'ententes visant à établir un service provincial des aliments pour enfants, capable d'aider les tribunaux à fixer les montants de pensions alimentaires pour enfants, et à refaire périodiquement le calcul des montants d'ordonnances alimentaires au profit d'enfants à partir de données à jour sur le revenu.

Voici la définition générale de « service provincial des aliments pour enfants » qui est énoncée au paragraphe 2(1) de la Loi sur le divorce : « Administration, organisme ou service désignés dans un accord conclu avec une province en vertu de l'article 25.1 ». Cette définition donne aux provinces et aux territoires une grande latitude pour choisir un organisme adapté à leur contexte particulier.

L'article 25.1 énonce également la méthode à suivre pour calculer les nouveaux montants des ordonnances alimentaires au profit d'un enfant. Il a été ajouté en 1997 à la Loi sur le divorce pour répondre à deux préoccupations :

  • le risque de voir les demandes de modification en instance devant les tribunaux s'accumuler à la suite de l'entrée en vigueur des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants[69];
  • les résultats de recherche qui, aux États-Unis, reliaient l'insuffisance des pensions alimentaires pour enfants à la mise à jour peu fréquente des montants de ces pensions (ceux-ci étaient rarement mis à jour au Canada à cause des effets prohibitifs de la procédure de modification sur les plans financier et émotionnel).

En juin 1998, le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la mise en œuvre des réformes des pensions alimentaires pour enfants a étudié les questions d'application et de mise en œuvre découlant de l'article 25.1.

Les provinces et territoires se sont rendu compte du manque de clarté de la notion de service des aliments pour enfants énoncée à l'article 25.1. Ils ont aussi constaté qu'on ne pouvait instaurer de service des aliments pour enfants, ni quelque autre mécanisme visant à améliorer le processus de règlement des différends relatifs aux pensions alimentaires pour enfants, en marge des initiatives destinées à améliorer le processus de règlement des différends pour d'autres questions qui touchent les familles séparées, en particulier la garde et le droit de visite.

Les provinces et les territoires comptaient échanger l'information et élaborer des méthodes plus rapides, moins coûteuses et plus consensuelles pour régler toutes les questions de droit de la famille, sans se limiter aux pensions alimentaires pour enfants.

Les travaux menés depuis 1997 en ce domaine par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux confirment qu'il faut intégrer les services pour aider les familles à résoudre leurs différends sur les rôles parentaux et les questions de pensions alimentaires pour enfants. Cette intégration leur permet en effet de résoudre ces conflits sans recourir aux tribunaux. Cette constatation repose sur l'hypothèse que les problèmes concernant les pensions alimentaires pour enfants sont souvent liés aux questions de responsabilités parentales après la séparation et le divorce.

Selon l'approche axée sur l'enfant, la protection de l'intérêt supérieur de celui-ci doit rester la principale préoccupation des décideurs au moment de conclure des ententes parentales. En donnant aux parents la possibilité de régler leurs différends sans recourir au tribunal, on peut réduire les effets négatifs des conflits que la séparation suscite souvent. Les services tels le counselling, la médiation et les programmes d'information peuvent fournir aux parents les outils et l'information nécessaires pour résoudre les différends ayant trait à leur rôle face aux enfants après l'éclatement de la famille.

Comme les questions de pensions alimentaires pour enfants et celles liées aux rôles des parents à l'égard des enfants après la séparation ou le divorce sont souvent indissociables, il serait bon de modifier l'article 25.1 de manière à traduire l'intégration des services du droit de la famille qui englobent les services visant à aider les parties à fixer et à mettre à jour le montant des pensions alimentaires pour enfants. Le terme « service provincial des aliments pour enfants » devrait être remplacé par « service provincial du droit de la famille ». La tendance à l'intégration des services va dans le sens des travaux des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en vue de faire connaître les services existants et d'en créer de nouveaux pour aider les familles désunies par la séparation ou le divorce à régler les questions de responsabilité parentale.

Grâce au Fonds du droit de la famille axé sur l'enfant, plusieurs provinces et territoires ont établi des programmes favorisant le règlement rapide des différends. Une modification de l'article 25.1 leur permettrait de trouver des solutions originales plus efficaces, consensuelles et intégrées de résolution des conflits familiaux.

On trouvera au volume 2 une description des divers projets pilotes en cours dans les provinces et les territoires et un aperçu des expériences ou modèles d'autres pays.

AFFECTATIONS DE FONDS

En 1996-1997, avant l'adoption du projet de loi C-41, le ministère fédéral de la Justice et les gouvernements provinciaux et territoriaux avaient fixé une affectation annuelle cible pour chaque province et territoire, en fonction de sa population. Depuis, ces montants ont été adaptés suivant les changements relatifs aux hypothèses et aux réalités de la planification provinciale et territoriale. Dans certaines provinces ou territoires, le Ministère a également pu trouver de petits excédents qui ont été mis à la disposition d'autres administrations qui réclamaient davantage de fonds pour répondre à une demande accrue. Le tableau qui suit présente les affectations réelles, par province ou territoire, pour la période terminée en 1999-2000, et les transferts projetés pour les exercices 2000-2001 à 2002-2003 :

Tableau 3 : Fonds fédéraux destinés aux services du droit de la famille pour la période terminée en 1999-2000
Province 1996 - 97 1997 - 98 1998 - 99 1999 - 00
Colombie-Britannique 20,000 1,610,478 3,003,501 1,928,133
Alberta 0 1,614,476 1,675,806 1,459,368
Saskatchewan 25,350 688,287 664,305 366,844
Manitoba 7,000 714,719 667,358 644,300
Ontario 0 6,248,734 4,525,321 3,610,133
Québec 0 4,786,673 4,776,810 3,452,735
Nouvelle-Écosse 0 462,133 709,900 439,809
Nouveau-Brunswick 5,500 340,334 449,753 470,647
Î.-P.-É. 5,000 128,118 268,001 197,430
Terre- Neuve 0 297,537 404,903 323,276
Yukon 0 143,118 90,000 83,000
T. N.-O. 0 119,500 226,176 144,471
Nunavut 0 0 0 138,118
TOTAL 62,850 17,154,107 17,461,834 13,258,264

Tableau 3 : Fonds fédéraux destinés aux services du droit de la famille projetés pour les exercices 2000-2001 à 2002-2003
Province 2000 - 01 2001 - 02 2002 - 03 TOTAL(1996 - 2003)
Colombie-Britannique 1,726,133 1,807,591 1,726,133 11,821,969
Alberta 1,419,078 1,407,998 1,279,578 8,856,304
Saskatchewan 508,698 596,844 476,698 3,327,026
Manitoba 532,530 577,156 532,530 3,675,593
Ontario 4,910,133 5,237,401 5,144,287 29,676,009
Québec 2,826,530 4,167,892 3,427,735 23,438,375
Nouvelle-Écosse 417,809 481,830 439,809 2,951,290
Nouveau-Brunswick 410,464 396,200 356,543 2,429,441
Î.-P.-É. 195,000 181,765 150,000 1,125,314
Terre-Neuve 273,276 310,196 273,276 1,882,464
Yukon 272,647 180,391 150,000 919,156
T. N.-O. 145,000 210,532 150,000 995,679
Nunavut 137,673 220,345 150,000 646,136
TOTAL 13,774,971 15,776,141 14,256,589 91,744,756
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