STRATÉGIE DE RÉFORME DU GOUVERNEMENT DU CANADA

Mise en oeuvre de la stratégie de réforme

Troisième élément : Gestion des conflits

Le troisième élément de la stratégie reflète le besoin de s'appliquer à réduire au minimum les effets néfastes du divorce sur les enfants. Il répond en outre directement au document intitulé Pour l'amour des enfants, selon lequel « le défi pour le Comité et pour les gouvernements est de concevoir un système qui puisse convenir à différents types de divorces, sans pénaliser les couples d'une catégorie avec des solutions destinées à une autre. » (p.81).

Il s'agit ici de relever ce défi en tentant de déterminer les différents degrés de conflits que vivent les parents en instance de divorce et d'élaborer des réponses précises en fonction de ces degrés. Il faudra notamment formuler des politiques portant expressément sur les conflits graves, les mauvais parents et les situations où il y a violence.

Le gouvernement du Canada examinera d'abord les divers aspects du régime de droit de la famille afin de déterminer comment on pourrait le modifier de façon à mieux reconnaître ce qu'il faut faire pour régler les conflits. Il importe de procéder à cet examen pour veiller à ce que le système n'intervienne que lorsque c'est nécessaire et n'impose pas de solutions inopportunes.

Un élément important mais non exclusif de cet examen consistera à déterminer comment la Loi sur le divorce pourrait être modifiée. Il sera tout aussi important de travailler en étroite collaboration avec les provinces et les territoires pour examiner comment cette approche touche la question plus large de la prestation des services. L'élaboration de toute une gamme de services destinés à répondre aux besoins divers des familles constitue un défi notable.

Ententes parentales axées sur la collaboration

Pour l'amour des enfants insiste sur la nécessité de promouvoir des ententes parentales axées sur la collaboration. Les spécialistes du développement de l'enfant conviennent que des ententes conclues par entente mutuelle véritable et en temps opportun sont préférables pour les enfants. Les enfants semblent par ailleurs bénéficier d'arrangements qui leur permettent d'entretenir des relations de grande qualité avec leurs parents.

Par conséquent, un élément central de la présente stratégie consiste à concevoir des réformes s'adressant expressément aux parents qui peuvent conclure des ententes parentales personnalisées pour leurs enfants sans ingérence de la part de l'appareil judiciaire. Il est possible d'autoriser et de promouvoir le recours à des ententes consensuelles au moyen de dispositions législatives. La sensibilisation aux avantages de la collaboration des parents et des séances d'information sur la médiation et les autres mécanismes non conflictuels peuvent encourager les parents à accepter des ententes susceptibles de maximiser la participation des deux parents au soin permanent de leurs enfants.

Il faudra également, ce qui sera une tâche tout aussi importante, formuler des approches applicables aux familles en instance de divorce qui ont besoin d'une méthode plus interventionniste pour assurer la protection des enfants contre la violence, les menaces de violence, les comportements inadéquats des parents ou l'exposition constante à un conflit grave entre les parents.

Recommandation 32

Le Comité recommande que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux unissent leurs efforts pour favoriser l'établissement de modèles efficaces pour dépister rapidement les séparations très conflictuelles. Les familles en cause devraient recevoir rapidement une aide spécialisée et avoir accès à des services destinés à améliorer le sort des enfants.

Conflits graves

Comme le signalent les auteurs de Pour l'amour des enfants, « les conclusions et les recommandations du Comité démontrent le désir des membres d'améliorer la façon dont le système judiciaire répond aux divorces très conflictuels, sans imposer de restrictions indues à la majorité qui coopère ». (p. 81-82).

Les spécialistes conviennent qu'une exposition à des conflits graves non réglés est un facteur de risque pour les enfants :

[Certains parents en instance de divorce] demeurent amers et activement hostiles pendant de nombreuses années, de sorte que leurs enfants courent un risque beaucoup plus élevé d'éprouver des problèmes psychosociaux. Ces parents et couples qui vivent un conflit grave se reconnaissent à de multiples caractéristiques :

  • poursuites fréquentes et répétées,
  • degré élevé de colère et de méfiance,
  • agressions physiques ou verbales intermittentes,
  • difficulté de se concentrer sur les besoins de leurs enfants plutôt que sur les leurs,
  • et difficulté chronique de collaborer et de communiquer au sujet de leurs enfants après le divorce.

Ce conflit entre les parents prend toute la place de sorte que la situation personnelle des enfants et leurs besoins ne reçoivent souvent pas suffisamment d'attention1.

Le gouvernement du Canada croit que, pour protéger ces enfants, qui sont davantage à risque que la plupart des enfants du divorce, il importe de créer des mécanismes permettant de reconnaître les divorces qui s'accompagnent d'un conflit grave et de les traiter différemment. Des travaux d'élaboration de politiques sont déjà en cours à ce sujet. Ils comprennent les démarches suivantes :

  • consulter les spécialistes de diverses disciplines pour déterminer les outils de détection appropriés;
  • examiner la littérature spécialisée dans ce domaine qui explique les différents degrés de conflits;
  • résumer les données empiriques et les recherches pertinentes et déterminer les points sur lesquels on est d'accord dans l'ensemble ainsi que les questions au sujet desquelles l'incertitude ou le désaccord persiste;
  • examiner les réponses d'ordre juridique adoptées par d'autres administrations;
  • déterminer les autres recherches qui aideraient à élaborer des principes et des critères spécialisés pour guider l'établissement d'ententes parentales appropriées.

En particulier, nous projetons de tenir d'autres consultations afin d'élaborer des propositions de réformes précises touchant les idées suivantes :

  • les conflits familiaux graves pourraient inclure :
    • les différends qui durent depuis longtemps et qui sont empreints d'émotivité et d'un degré élevé de colère et de méfiance;
    • les désaccords chroniques sur les questions parentales;
    • l'usage répété d'allégations non fondées selon laquelle l'autre personne est un mauvais parent; ou
    • des antécédents d'abus du système juridique.
  • Si l'on craint qu'il y ait conflit grave entre les parents, les ententes conclues devraient permettre aux parents de se dégager de leur conflit et d'établir des relations séparées avec leurs enfants.
  • Poser comme principe général que, s'il existe depuis longtemps un conflit grave empreint d'émotivité, des solutions de rechange aux arrangements parentaux nécessitant de la collaboration et des décisions conjointes pourraient être dans l'intérêt de l'enfant.
  • Les ententes parentales devraient être très précises et mentionner les éléments inclus et ceux qui sont exclus. Lorsqu'il y a conflit grave, les ordonnances du tribunal devraient renfermer des interdictions précises propres à faciliter l'exécution de l'ordonnance : par exemple, un parent ne devrait pas retirer l'enfant du soin de la personne chargée de lui assurer un lieu de résidence; ni l'un ni l'autre des parents ne devrait s'ingérer dans les obligations et les responsabilités que l'ordonnance du tribunal confère à l'autre parent; et un parent ne devrait pas entraver ou empêcher les contacts qu'un enfant est censé avoir en vertu de cette ordonnance.

Préoccupations liées au comportement inapproprié des parents

Il apparaît également nécessaire de modifier le cadre juridique actuel pour y inclure des principes et des critères spécialisés destinés à guider l'établissement d'ententes appropriées dans les cas où les parents ont un comportement inapproprié à l'égard de leurs enfants. Les travaux dans ce domaine comprendront la détermination du comportement inopportun ou inadéquat qui mettrait les enfants en danger, comme :

  • le fait de négliger ses enfants ou de manquer à un grand nombre de responsabilités parentales;
  • les troubles émotifs ou troubles de la personnalité qui entravent l'exercice des responsabilités parentales;
  • les déficiences liées à la consommation de drogues, d'alcool ou de toute autre substance qui entrave l'exercice des responsabilités parentales.

Nous nous sommes fixé pour objectif de veiller à ce que les ententes parentales réduisent au minimum l'exposition des enfants à ce genre de comportement et leur assurent la protection nécessaire. Les relations parents-enfants dans ces cas devraient être limitées et peut-être subordonnées au suivi de séances de thérapie, de conseils ou de formation par les parents. Il importera en outre de préciser soigneusement les mesures à prendre si les parents ne font pas appel à ces services.

Violence

Le gouvernement du Canada croit fermement qu'il importe d'indiquer clairement que toutes les composantes du régime de droit de la famille doivent tenir compte des cas de violence familiale touchant un enfant ou un membre de sa famille. La sécurité de toutes les parties en cause doit être le principe directeur.

Le rapport Pour l'amour des enfants souligne que les témoins aux audiences publiques du Comité ont exprimé des opinions divergentes sur la question de savoir si la violence familiale est un problème propre à un sexe ainsi que sur la définition de ce genre de violence. Toutefois, le Comité a signalé l'existence d'un consensus général sur plusieurs facteurs clés :

Les enfants qui assistent à des scènes de violence entre leurs parents en gardent des séquelles. Lorsqu'il y a de la violence entre les parents, les possibilités que cette violence ne s'aggrave au moment de la séparation sont élevées, et cela pose des risques réels pour la sécurité du conjoint et des enfants. Il est clair qu'il faut tenir compte de la présence de violence ou des risques de violence dans les décisions sur les arrangements parentaux. C'est un problème qui touche une minorité de couples qui divorcent et de couples non mariés qui se séparent. (p. 87)

De toute évidence, il faut élaborer des approches afin de traiter le facteur que constitue la violence familiale dans les affaires liées à la garde et aux droits de visite. Pour mettre au point les détails de cette politique, on entreprendra les travaux suivants :

  • évaluer si l'application de certaines dispositions législatives aiderait à mieux sensibiliser le public et les professionnels et contribuerait à la formation des juges, des avocats et d'autres intervenants du système de justice ainsi qu'à celle des victimes, des auteurs de crimes et du public;
  • examiner plus à fond les préoccupations exprimées lors des audiences publiques au sujet de la définition de la violence familiale, de l'utilité des statistiques des corps policiers sur les voies de fait, des profils des agresseurs et des victimes, ainsi que de la validité des principaux outils permettant de mesurer la violence;
  • examiner plus à fond la mention d'« antécédents évidents » de violence familiale faite par le Comité dans ses recommandations. La question de la norme de preuve demeure difficile. Exiger une preuve de déclaration de culpabilité serait une norme très élevée en droit de la famille, dans les cas de violence conjugale, où l'agression se produit souvent en privé et où les victimes tendent, pour diverses raisons, à dissimuler ou à nier le fait qu'elles ont été agressées;
  • passer en revue les réformes législatives et les politiques établies dans d'autres administrations sur les conflits liés à la garde et aux droits de visite dans lesquels il y a violence familiale 
  • évaluer les recherches récentes sur les « modèles » de violence conjugale afin de déterminer s'il est possible d'établir des principes et des critères spécialisés qui traduiraient mieux la nature de la violence et le contexte précis dans lequel elle s'inscrit.
Recommandation 43

Le Comité recommande que, pour contrer les fausses accusations intentionnelles de mauvais traitement et de négligence, le gouvernement fédéral évalue les dispositions du Code criminel relatives aux fausses déclarations dans les affaires relevant du droit de la famille, et qu'il élabore des politiques d'intervention dans les cas où, de toute évidence, il y a eu méfait, entrave à la justice ou parjure.

Recommandation 44

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral travaille de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour inciter les organismes de protection de l'enfance à donner suite aux enquêtes sur les allégations de mauvais traitements faites dans le cadre de différends sur la responsabilité parentale, afin d'établir des statistiques qui permettront de mieux comprendre ce problème.

Fausses accusations

Le Comité insiste à juste titre sur le fait que la sécurité et le bien-être des enfants doivent toujours être notre principal objectif. L'exploitation physique et sexuelle des enfants étant, malheureusement, un fait réel, il est impératif de donner à ceux qui ont des préoccupations légitimes au regard de la sécurité d'un enfant l'occasion de s'exprimer sans crainte et sans aucune restriction inutile. Pour cette raison même, cependant, il faut condamner vigoureusement les accusations injustifiées de mauvais traitement.

Par conséquent, le gouvernement du Canada appuie la position adoptée par le Comité, selon laquelle il faut décourager la formulation d'accusations injustifiées et tenir compte, avant tout, de la sécurité des enfants. (p. 98) Il faudra trouver des moyens de prévenir la formulation de fausses accusations en se gardant toutefois de limiter l'expression d'inquiétudes légitimes au sujet de la sécurité des enfants.

Pour l'amour des enfants indique que les fausses accusations intentionnelles pourraient constituer un problème grave dans le cadre d'affaires très conflictuelles. On y signale que « selon l'expérience de certains pères et d'après des groupes d'hommes d'un peu partout au Canada, quelques parents et leurs avocats font de fausses allégations de mauvais traitements physiques ou sexuels comme moyen d'empêcher le parent n'habitant pas avec l'enfant (habituellement le père) de le voir. » (p. 94)

Les fausses accusations faites sous serment ou par affidavit constituent des parjures, qui sont déjà une infraction punissable en vertu du Code criminel. D'autres dispositions du Code criminel portent sur les méfaits et l'entrave à la justice. Toutefois, cela ne signifie pas qu'il n'y a pas d'amélioration possible. Comme le recommande le Comité, le gouvernement du Canada examinera ces dispositions afin de déterminer si elles suffisent pour traiter les problèmes soulevés dans le rapport du Comité.

Cependant, un problème sérieux tient au fait qu'on ne connaît pas l'incidence véritable des fausses accusations de mauvais traitements infligés aux enfants au Canada et que c'est une question essentiellement difficile à étudier. Il n'y a pas de test ou de profil psychologique qui permette de déterminer de façon concluante si l'une ou l'autre partie dit la vérité au sujet de l'allégation. Les enfants sont particulièrement vulnérables et peuvent avoir des difficultés à décrire ou même à comprendre les mauvais traitements dont ils sont victimes. Même les professionnels de la santé mentale et les travailleurs sociaux s'occupant d'un même dossier peuvent formuler des opinions et des recommandations contradictoires. En conséquence, il peut être très difficile de prouver de façon concluante qu'il y a eu ou non mauvais traitement.

De plus, il s'agit d'une question de compétence partagée dont le règlement nécessite la collaboration de divers organismes. Le gouvernement du Canada est donc d'accord avec la recommandation du Comité, selon laquelle le gouvernement fédéral doit travailler de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour inciter les organismes de protection de l'enfance à donner suite aux enquêtes sur les allégations de mauvais traitements faites dans le cadre de différends sur la responsabilité parentale, afin d'établir des statistiques qui permettront de mieux comprendre ce problème.

En outre, le gouvernement effectuera d'autres recherches en vue de s'assurer que les politiques élaborées seront adéquates et opportunes. Ces recherches comprendront les travaux suivants :

  • déterminer les questions et les tendances pertinentes dont traite la jurisprudence canadienne;
  • examiner et évaluer la réponse actuelle des systèmes de justice civile et de justice pénale aux allégations de mauvais traitements infligés à des enfants, et passer en revue les politiques de mise en accusation avec les provinces;
  • évaluer l'utilité des programmes d'éducation parentale comme moyen de réduire le nombre d'allégations injustifiées en renseignant pleinement les parents sur les effets négatifs qu'elles ont sur leurs enfants.
Recommandation 18

Puisque la loi oblige le gouvernement fédéral à revoir les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires dans les cinq ans suivant leur entrée en vigueur, le Comité recommande que le ministre de la Justice en fasse dans les meilleurs délais un examen approfondi pour veiller à ce qu'elles reflètent le principe de l'égalité des sexes et le droit de l'enfant au soutien financier des deux parents, et à ce qu'elles tiennent particulièrement compte des préoccupations additionnelles du Comité, à savoir :

  • 18.1 l'utilisation, dans les Lignes directrices sur les pensions alimentaires, des concepts et des termes nouveaux proposés par le Comité;

  • 18.2 les répercussions du régime fiscal actuel concernant les pensions alimentaires pour enfants, d'une part, sur le caractère adéquat des pensions alimentaires pour enfants accordées aux termes des Lignes directrices et, d'autre part, sur l'aptitude des parents à assumer leurs autres obligations financières, par exemple envers leurs enfants issus d'une union ultérieure;

  • 18.3 l'opportunité de tenir compte des revenus des deux parents, ou de leur capacité financière, dans le calcul du montant des pensions alimentaires pour enfants, y compris de la règle des 40 % servant à déterminer si l'entente parentale constitue un « partage des responsabilités parentales »;

  • 18.4 la prise en compte des dépenses engagées par les personnes qui paient une pension alimentaire durant les périodes où elles s'occupent de leur enfant;

  • 18.5 la prise en compte des dépenses supplémentaires qu'un parent doit assumer à la suite du déménagement de l'autre parent avec l'enfant;

  • 18.6 la contribution des parents aux besoins financiers des enfants adultes qui fréquentent un établissement d'enseignement postsecondaire;

  • 18.7 la possibilité pour les parties de se soustraire par contrat à l'application des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires;

  • 18.8 l'effet qu'ont les Lignes directrices sur le revenu des bénéficiaires de l'aide sociale.

Quatrième élément : Responsabilité financière

Les parents qui se séparent ne règlent pas les questions relatives aux enfants en vase clos. Le montant de la pension alimentaire est un facteur important dans la détermination des droits de garde et de visite.

Au moment de la séparation, les parents sont libres de s'entendre sur la façon dont ils continueront d'assumer leurs obligations financières à l'égard de leurs enfants. Les deux parents ont l'obligation de soutenir financièrement leurs enfants, et, s'ils ne s'entendent pas sur les modalités de cette obligation, un tribunal devra décider lequel d'entre eux supportera la plus grande part des dépenses liées au soin des enfants et il déterminera en même temps la contribution de l'autre parent à ces dépenses. Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants ont pour but d'assurer que les enfants continuent de bénéficier des moyens financiers de leurs deux parents après la séparation. Elles cherchent à faire contrepoids au besoin de certitude sans sacrifier la souplesse nécessaire à la prise en compte de la situation propre à chaque famille.

Le ministère de la Justice du Canada a cerné plusieurs questions liées à l'application des lignes directrices au moyen de diverses recherches, dont un examen approfondi de la jurisprudence. Ces questions se classent dans trois catégories : les questions de technicalité, les questions qui nécessitent des précisions ou des modifications mineures de la politique et des questions de fond exigeant une révision importante de la politique ou la modification de la Loi sur le divorce.

Le Comité soulève plusieurs questions de fond dans ce domaine, dont la définition du terme « enfant du mariage » contenue dans la Loi sur le divorce, la formule et les hypothèses économiques sur lesquelles les lignes directrices s'appuient et l'article relatif aux coûts associés à la garde et au droit de visite. Il faudra effectuer d'autres recherches pour résoudre ces questions et les coordonner avec la politique touchant les droits de garde et de visite.

Le ministère de la Justice a surveillé la mise en oeuvre des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants depuis leur entrée en vigueur, le 1er mai 1997. La Loi sur le divorce prévoit que le ministre de la Justice doit présenter au Parlement d'ici au  1er mai 2002 les résultats d'un examen complet des dispositions des lignes directrices, de leur application et des pensions alimentaires établies sous leur régime. Le Ministère suit donc de très près la mise en oeuvre des lignes directrices et il recommande au fur et à mesure les modifications à y apporter. Étant donné l'ampleur des réformes relatives aux pensions alimentaires pour enfants, toutefois, le système a besoin de temps pour s'ajuster. Après moins de deux ans d'application de ces réformes, les choses commencent tout juste à se stabiliser et il est encore trop tôt pour en vérifier les effets réels.

Les rapports de recherche individuels sur divers aspects de la mise en oeuvre des lignes directrices sont publiés dès leur parution. Le programme de recherche d'ensemble doit se poursuivre jusqu'en mars 2001. Le rapport qui doit être déposé devant le Parlement en 2002 contiendra une synthèse de tous ces travaux de recherche.

Dans l'examen des lignes directrices, on accorde une attention particulière aux préoccupations soulevées par le Comité mixte spécial. Comme mentionné plus haut, il faudra effectuer d'autres recherches pour pouvoir déterminer si les lignes directrices donnent les résultats escomptés. Toutefois, le ministère de la Justice envisage les modifications qui pourraient être effectuées préalablement à l'examen quinquennal pour aider à clarifier certaines des dispositions des lignes directrices.


1.Michael E. Lamb, Kathleen J. Sternberg, et Ross A. Thompson, The Effects of Divorce and Custody Arrangements on Children's Behavior, Development, and Adjustment. Family and Conciliation Courts Review, Vol. 35 no 4, octobre 1997, p. 396.

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