Énoncé concernant la Charte - Projet de loi C-56: Loi modifiant la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels

Déposé à la Chambre des communes le 21 juin 2017

Note explicative

La ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet d’un projet de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités de la ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer la conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte »). Par le dépôt d’un Énoncé concernant la Charte, la Ministre partage plusieurs des considérations principales ayant informé l’examen de la conformité d’un projet de loi avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte susceptibles d’être touchés par un projet de loi et il explique brièvement la nature de ces répercussions, eu égard aux mesures proposées.

Un Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu’elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Cela signifie que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations liées à la Charte envisageables. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

La ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-56, Loi modifiant la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels, afin d’évaluer sa conformité avec la Charte, suite à l’obligation que lui impose l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Le texte qui suit constitue une discussion non exhaustive concernant les effets potentiels du projet de loi C-56 sur les droits et libertés garantis par la Charte. Il est présenté en vue d’aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi.

Isolement préventif

Le placement des détenus dans les pénitenciers fédéraux en isolement préventif peut mettre en jeu leurs droits protégés par la Charte à la liberté, et potentiellement à la sécurité de leur personne et à un traitement égal, sans discrimination fondée sur des caractéristiques personnelles telles que la race, l’origine ethnique ou les déficiences mentales ou physiques. Le projet de loi C-56 propose d’établir une nouvelle limite présomptive pour que l’isolement préventif d’un détenu prenne fin et afin d’améliorer la responsabilisation et la surveillance de tels placements.

Plus précisément, l’article 4 du projet de loi (nouveaux paragraphes 35.1(1) à 35.5(6)) introduit des mesures visant à accroitre la responsabilité et la transparence du régime d’isolement préventif prévu par la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition. Le paragraphe 35.1(1) prévoit qu’il est mis fin à l’isolement préventif avant la fin de la vingt-et-unième journée d’isolement, à moins que le « directeur », c’est-à-dire la personne qui est normalement responsable du pénitencier, n’ordonne le maintien de l’isolement. Dix-huit mois après l’entrée en vigueur de la législation, cette limite présomptive sera ramenée à quinze jours. Si l’isolement ne prend pas fin avant la fin de la limite présomptive, la cause du détenu serait examinée par un examinateur externe indépendant nommé par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (paragraphe 35.2(1)). Un examen externe indépendant devrait aussi avoir lieu lorsqu’un détenu est placé en isolement préventif (i) pour au moins trois périodes distinctes au cours de la même année civile, ou (ii) lorsqu’il a passé un total cumulatif de 90 jours ou plus en isolement préventif lors de la même année civile. Un tel examen serait aussi déclenché lorsqu’un détenu aurait atteint 90 jours cumulatifs en isolement préventif au quatrième jour ouvrable. Un « jour ouvrable » est un jour où les bureaux de l’administration publique fédérale sont généralement ouverts dans la province en question.

L’examinateur externe indépendant transmettrait au directeur une recommandation écrite, appuyée par des motifs, quant au maintien ou non du détenu en isolement préventif. Si le directeur  ne mettait pas fin à l’isolement préventif lorsqu’il reçoit une recommandation écrite à cet effet, il devrait rencontrer le détenu pour lui expliquer les motifs de sa décision et lui fournir une copie écrite de ces motifs (article 35.4). Le paragraphe 35.2(2) prévoit la tenue de réexamens périodiques supplémentaires par l’examinateur externe indépendant lorsqu’un détenu est gardé en isolement préventif au-delà de la limite présomptive. L’article 35.5 envisage la tenue d’un autre palier d’examen par une ou plusieurs personnes désignées par l’agent de l’administration régionale  (l’Atlantique,  le Québec, l’Ontario, les Prairies et le Pacifique) responsable pour les opérations des pénitenciers régionaux et des bureaux de libération conditionnelle (« responsable de la région »). Le projet de loi prévoit aussi la tenue d’un examen parlementaire approfondi des réformes législatives et réglementaires apportées au régime d’isolement préventif, à être effectué cinq ans après l’entrée en vigueur des réformes. Le comité procédant à cet examen devra soumettre son rapport ainsi que ses recommandations, le cas échéant, au Parlement.

L’article 7 de la Charte garantit à chacun le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne. Elle prévoit également qu’il ne peut être porté atteinte à ces droits, sauf en conformité avec les principes de justice fondamentale. Puisque l’isolement préventif impose aux détenus des contraintes et des conditions additionnelles, il met potentiellement en jeu la liberté résiduelle ainsi que le droit à la sécurité physique et mentale protégé par l’article 7 et, à ce titre, il doit respecter les principes de justice fondamentale. Ces principes supposent notamment qu’une règle de droit ne doit pas être arbitraire, ni avoir une portée excessive ou être totalement disproportionnée. Une règle de droit sera arbitraire si ses effets sur les droits garantis par l’article 7 ne sont pas rationnellement liés à l’objectif de la loi. Quant à une règle de droit à portée excessive, elle s’entend d’une règle de droit qui vient limiter les droits garantis par l’article 7 d’une manière qui, bien que rationnelle, va trop loin en s’appliquant à un comportement dénué de tout lien avec l’objectif qui la sous-tend. Enfin, une règle de droit est totalement disproportionnée lorsque ses effets sur les droits prévus à l’article 7 sont graves au point d’être « sans rapport aucun » avec l’objectif de la loi.

L’article 12 de la Charte dispose que chacun jouit du droit de ne pas être soumis à des traitements ou peines cruels et inusités. Les tribunaux canadiens ont déterminé que l’isolement préventif n’était pas, en soi, cruel et inusité, mais ont toutefois signalé qu’il pourrait le devenir dans des circonstances où ses effets seraient excessifs « au point de ne pas être compatibles avec la dignité humaine ».

L’article 15 de la Charte protège le droit à l’égalité. Il prévoit que la loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et que tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, y compris les discriminations fondées sur les déficiences mentales ou physiques. Or, l’isolement préventif peut faire entrer en jeu le droit à l’égalité garanti aux personnes atteintes d’une déficience mentale, dans la mesure où cette déficience peut intensifier les effets d’un tel isolement ou se trouver aggravée en conséquence de celui-ci.

Les considérations suivantes vont dans le sens d’une harmonisation du régime applicable à la mise en isolement avec les dispositions de la Charte. Elles sont basées sur le régime actuel et les nouvelles garanties introduites par le projet de loi C-56.

Le régime actuel comporte un certain nombre de garanties pertinentes, y compris : (i) le paragraphe 31(2), qui exige qu’il soit mis fin à l’isolement d’un détenu « le plus tôt possible »; (ii) l’article 87, suivant lequel on doit tenir compte de l’état de santé d’un détenu ainsi que des soins de santé dont il a besoin dans toutes les décisions ayant trait à l’isolement préventif; (iii) et l’article 69, qui prévoit l’interdiction de faire subir un traitement cruel, inhumain ou dégradant à un délinquant.

Le projet de loi C-56 introduirait plusieurs garanties additionnelles, tout en continuant de protéger la sécurité des autres détenus et du personnel pénitentiaire, notamment :

  • Une présomption relative à la levée de la mesure d’isolement : cette limite présomptive plutôt qu’obligatoire à la durée de l’isolement préventif reconnait la nécessité de minimiser les impacts graves que l’isolement peut avoir sur les détenus, tout en tenant compte du caractère imprévisible du milieu carcéral, et du besoin de disposer d’une marge de manœuvre pour pouvoir répondre aux importants risques que présentent les pénitenciers sur le plan de la sécurité et de la sûreté.
  • L’établissement d’un processus externe d’examen indépendant : ce processus vient également accroître la reddition de comptes en matière de décisions concernant, d’une part, le placement en détention pour une durée excédant la limite présomptive, et d’autre part, les détenus soumis à des placements en détention prolongés ou multiples au cours d’une seule et même année. Cependant, le pouvoir décisionnel ultime continue de revenir au directeur, qui détient l’expérience requise ainsi qu’une connaissance directe des détenus concernés et de l’établissement carcéral. L’examinateur externe indépendant effectuerait des examens additionnels périodiquement, selon les modalités réglementaires de temps et autre, suite à la limite présomptive, ayant pour effet d’accroître la transparence et la reddition de comptes dans des circonstances où certains risques pour la sécurité continuent de militer contre le retrait de l’isolement.
  • Prévoit que le responsable de la région compétent de Service correctionnel du Canada doit rendre, dans les cas prévus par règlement, un ordre quant au maintien ou non du détenu en isolement préventif. 

Audience faisant suite à la suspension, à la cessation ou à la révocation de la libération conditionnelle ou d’office

Visant à accroitre l’équité procédurale dans le cadre des audiences de libération conditionnelle ou d’office, l’article 8 modifie l’alinéa 140(1)d) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition de manière à rétablir l’exigence voulant que la Commission des libérations conditionnelles du Canada tienne des audiences orales à la suite d’une suspension, d’une cessation ou d’une révocation de la libération conditionnelle ou d’office. Cette exigence avait été abolie par la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable (2012), qui maintenait toutefois en place le paragraphe 140(2) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition accordant à la Commission des libérations conditionnelles du Canada le pouvoir de tenir une audience lorsque les circonstances le justifient.

Étant donné que la suspension, la cessation ou la révocation de la libération conditionnelle ou d’office est susceptible de priver les délinquants du droit à la liberté que leur garantit l’article 7, toute procédure régissant les décisions à cet égard doit être conforme aux principes de justice fondamentale, qui peuvent notamment comprendre le droit d’être entendu dans des cas où la crédibilité est en jeu. Le projet de loi C-56 propose de modifier l’alinéa 140(1)d) pour assurer qu’une audience soit tenue pour un examen de ce genre. La Cour d’appel du Québec a déterminé que les modifications de 2012 qui ont abolie cette exigence constituaient une violation de l’article 7 de la Charte. Le procureur général du Canada a mis fin à l’appel devant la Cour suprême du Canada, suite à un engagement du gouvernement de modifier l’alinéa 140(1)d).

Suite à la décision de la Cour d’appel du Québec, dans cette province, il est devenu obligatoire de tenir des audiences à la suite d’une suspension, d’une cessation ou d’une révocation de la libération conditionnelle ou d’office. Dans ce contexte, le fait de modifier l’alinéa 140(1)d) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin de rétablir l’exigence relative à la tenue d’une audience dans toutes les juridictions permettrait de garantir l’uniformité de cette règle partout au pays.

Procédure d’examen expéditif

Le projet de loi C-56 répondrait aussi aux préoccupations concernant la Charte par rapport aux changements antérieurs apportés au régime de libération conditionnelle, qui ont été jugée incompatible avec les garanties de la Charte que toute personne trouvée coupable d’une infraction ne devrait pas être punie deux fois pour la même infraction et devrait bénéficier de la peine moins sévère, lorsque la peine qui sanctionne l’infraction dont il est déclaré coupable est modifiée entre le moment de la perpétration de l’infraction et celui de la sentence. L’examen expéditif applicable aux libérations conditionnelles, une procédure simplifiée qui était prévue dans Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, visait à faciliter la libération conditionnelle des délinquants non violents purgeant une peine pour la première fois. Il a été supprimé par la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels  entrée en vigueur le 28 mars 2011. Les dispositions transitoires de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels appliquaient cette abolition de manière rétrospective à tous les délinquants dont la mise en liberté n’avait pas encore été ordonnée à la suite d’un examen expéditif, y compris les délinquants ayant été condamnés ou ayant commis leur infraction avant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels.

L’article 9 modifie le paragraphe 10(1) de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels de manière à ce que la procédure d’examen expéditif prévue par les anciens articles 125 à 126.1 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition continue de s’appliquer aux délinquants ayant commis une infraction avant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels. La procédure d’examen expéditif s’appliquerait donc à ces délinquants, que l’infraction se soit poursuivie ou non après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels, que le prononcé de la peine, la mise sous garde ou le transfèrement ait eu lieu à la date de cette entrée en vigueur ou par la suite ou que le délinquant ait commis ou non une autre infraction après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels.  

Selon l’alinéa 11h) de la Charte, tout inculpé a le droit, d’une part de ne pas être jugé de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement acquitté, d’autre part de ne pas être jugé ni puni de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement déclaré coupable et puni. Il a été jugé que cette disposition comprend une protection contre les changements apportés rétrospectivement aux conditions de la sanction initiale, ayant pour effet d’aggraver la peine infligée au délinquant. Dans l’arrêt Canada c. Whaling (2014), la Cour suprême du Canada a statué que l’application de l’abrogation de la procédure d’examen expéditif aux délinquants purgeant déjà leur peine avait pour effet d’aggraver leur peine et portait atteinte à l’alinéa 11h). Cette décision a eu pour effet d’invalider le paragraphe 10(1) dans son application aux délinquants purgeant déjà leur peine au moment où la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels était entrée en vigueur. L’article 9 du projet de loi permet de donner suite à cette décision et de rendre les dispositions législatives conformes aux exigences de l’alinéa 11h) de la Charte.

L’alinéa 11i) de la Charte prévoit que tout inculpé a le droit de bénéficier de la peine la moins sévère, lorsque la peine qui sanctionne l’infraction dont il est déclaré coupable est modifiée entre le moment de la perpétration de l’infraction et celui de la sentence. Le paragraphe 10(1) de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels engage potentiellement l’alinéa 11i) du fait que l’abrogation de la procédure d’examen expéditif est appliquée aux délinquants qui ont commis des infractions avant l’entrée en vigueur de cette loi, mais qui n’ont été déclarés coupables ni condamnés à partir de ou après son entrée en vigueur. Cette disposition a potentiellement pour effet d’aggraver la peine applicable au moment de la perpétration de l’infraction. Les cours d’appel de plusieurs provinces ont statué que le paragraphe 10(1) porte atteinte à l’alinéa 11i), et ont déclaré cette disposition invalide dans les ressorts concernés. L’article 9 du projet de loi permet également de donner suite à ces décisions judiciaires et de rendre les dispositions législatives conformes aux exigences de l’alinéa 11i) dans tous les ressorts. La conformité avec la Charte est assurée davantage en permettant le recours à la procédure d’examen expéditif dans le cas d’une infraction perpétrée avant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’abolition de la libération anticipée des criminels et qui s’est poursuivie à partir de ou après la date de son adoption, ou dans le cas où le délinquant commet une autre infraction à partir de ou après cette date.

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