Étude sur les services juridiques au Nunavut
4. COÛT DE LA PRESTATION DES SERVICES
4. COÛT DE LA PRESTATION DES SERVICES (suite)
4.2 INCIDENCE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Les décisions des autorités fédérales ont une incidence importante sur le coût de la prestation des services juridiques au Nunavut. Ces répercussions sont occasionnées par :
- la législation fédérale;
- les politiques fédérales;
- la répartition des ressources fédérales.
« On nous a promis dans [la nouvelle loi sur la justice pour adolescents] que tous les moins de 18 ans pourraient avoir accès à un avocat sans égard au budget […] On n'a pas pensé aux conséquences pour l'aide juridique. Il est peu probable que [le gouvernement fédéral] examine comment le Nunavut va s'y prendre pour respecter cet engagement […] Dans un monde idéal, chaque loi fédérale prévoirait l'incidence sur l'aide juridique, et la situation du Nunavut serait spécifiquement examinée. »
Tous ces inducteurs de coûts sont présentés en détail ci-dessous.
4.2.1 Législation fédérale
La législation fédérale influe sur le coût de la prestation des services d'aide juridique. Selon les répondants, certains coûts sont liés à des textes de lois spécifiques, actuels ou projetés, et d'autres, à des préoccupations plus générales quant aux tendances de la législation et à son élaboration.
Parmi les textes de loi qui posaient problème à certains répondants, on trouve :
- La Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents. Les modalités proposées par la Loi sont très complexes et exigent une formation accrue des employés de la CSJN et plus de services de VIJ à la population. Aux termes de cette loi, un plus grand nombre d'enfants comparaîtront devant la CJN, ce qui entraînera une hausse des exigences imposées aux avocats de la CSJN. Enfin, la Loi exercera une pression additionnelle sur d'autres aspects du système juridique du Nunavut, notamment sur les comités de justice pour la jeunesse, ce qui risque d'avoir des retombées sur la CSJN.
- En application de la nouvelle loi sur les armes à feu, des armes ont été saisies parce qu'elles n'étaient pas correctement entreposées. Celles-ci ne sont pas rendues à leur propriétaire. Des avocats de la CSJN ont fait remarquer qu'on leur demande d'appuyer des clients pour qu'on leur rende leurs armes à feu qui sont très importantes pour eux, car une bonne partie de la population est encore plus ou moins dépendante de la chasse.
Au nombre des tendances de la législation et de son élaboration qui, selon les répondants, accroissent les coûts de la CSJN, mentionnons les suivantes:
- Les lois touchant le droit de la famille donnent généralement lieu à des dossiers qui prennent plus de temps à régler que les affaires pénales. Ces affaires requièrent un processus continu, itératif, où des modifications sont demandées. Par conséquent, la CSJN doit consacrer plus de temps et d'argent aux affaires relevant du droit de la famille.
- En général, les lois pénales ont tendance à être plus complexes et prévoient des échéances, des choix à exercer et de nouvelles procédures, ce qui ajoute aux exigences relatives à la préparation et aux coûts liés aux affaires pénales. Par exemple, certains répondants ont dit que les modifications apportées au Code criminel prévoient un délai strict pour demander que l'on remette l'argent saisi dans les affaires de stupéfiants. Le processus est devenu plus complexe, exige bon nombre de formalités administratives et demande une réponse immédiate, ce qui grève les ressources de la CSJN, en particulier dans les cas qui surviennent dans les collectivités éloignées.
- L'absence de consultation ou les retards dans la consultation au sujet de nouvelles lois ou de lois modifiées risquent de mettre en péril des initiatives locales louables. Par exemple, les récentes modifications au Code criminel qui visaient à interdire à des non-juristes de pratiquer le droit dans les cours traitant des infractions au code de la route ou dans d'autres cours des régions urbaines du Sud auraient pu compromettre la politique du Nunavut qui entend étendre le rôle des conseillers parajudiciaires dans les cours des juges de paix. (Après maints efforts de l'administration nunavutoise, le projet de loi a été modifié, remédiant ainsi à la situation.) La CSJN doit investir énormément de temps et d'énergie pour rester au fait de telles questions.
- Il y a trop peu de ressources internes pour évaluer les nouvelles lois ou les modifications aux lois existantes et faire ressortir leurs incidences potentielles sur l'ensemble du système de justice, y compris sur la prestation des services d'aide juridique.
- Les gouvernements fédéral et territorial concluent souvent des accords sur de nouvelles initiatives législatives sans tenir compte des coûts connexes et sans examiner les questions de mise en œuvre.
- On met l'accent sur l'application de la Loi sur les boissons alcoolisées et des lois en matière de drogues plutôt que de s'attaquer aux causes fondamentales des problèmes sociaux du territoire, notamment les mauvaises conditions de logement, les soins de santé inadéquats, le faible niveau de scolarité et la pénurie d'emplois.
« Et puis, il y a la guerre contre les drogues […] On croit à tort que la cause fondamentale de tous les maux dans le Nord est la consommation de substances intoxicantes plutôt que la pénurie d'emploi. C'est pourquoi le système s'attaque aux affaires de drogues plutôt qu'aux causes sous-jacentes de la criminalité.
Presque tous les crimes sont liés à l'abus d'alcool […] »
4.2.2 Politiques fédérales
Les répondants et les participants aux ateliers ont relevé quatre façons par lesquelles les politiques fédérales influent sur le coût de la prestation des services d'aide juridique :
- les actions de la GRC;
- les actions du procureur de la Couronne;
- les actions des juges;
- les activités de VIJ.
Des répondants ont indiqué que l'incidence de ces politiques varie énormément selon l'agent, l'avocat ou le juge qui les applique. Ils estiment que certains font preuve d'une certaine souplesse dans l'application des politiques fédérales, alors que d'autres se montrent intransigeants. Selon certains répondants, cette rigidité est source de pressions sur le système de justice et entraîne une hausse des coûts de la prestation des services juridiques.
Actions de la GRC
Les répondants ont relevé plusieurs facteurs qui font que les actions de la GRC contribuent à accroître les coûts de la prestation des services juridiques en raison de la demande accrue de services qu'elles entraînent pour la CSJN. En voici quelques-uns :
- Le défaut de recourir aux initiatives de justice alternative. Il convient de souligner que la GRC affirme ne pas avoir présentement la capacité nécessaire pour mettre ces initiatives en œuvre dans leur pleine mesure, même si elle les soutient au plus haut niveau. Elle précise qu'il existe aussi un problème de capacité dans les comités de justice communautaire et les programmes de conférences avec des groupes de familles qui sont actuellement en place. De plus, la GRC dit qu'elle s'attend à éprouver des difficultés à promouvoir les initiatives de justice alternative parce que, dans le cadre de ces initiatives, l'accusé doit admettre sa responsabilité, ce à quoi les avocats de la défense s'opposent fréquemment.
- La présence policière excessive dans le Nord et l'abus d'inculpations connexe. Le Nunavut arrive au troisième rang pour ce qui est du taux de policiers par habitants, après le Yukon et les T.N.-O. (voir la section 2.1). Des répondants sont d'avis que cette situation fait augmenter le nombre d'inculpations portées par rapport aux autres provinces ou territoires. D'autres estiment que l'abus d'inculpations provient du fait que le bureau du procureur de la Couronne du Nunavut ne possède pas la capacité d'étudier les inculpations avant qu'elles soient portées dans les détachements communautaires. La GRC a souligné que, dans les collectivités plus occupées, elle peut à peine répondre aux appels qu'elle reçoit. En outre, depuis qu'un agent de la GRC a été tragiquement blessé par balles à Cape Dorset récemment, la politique importe la présence constante de deux agents dans chaque collectivité, pour des raisons de sécurité. S'il y a abus d'inculpations, cela contribue directement à augmenter les dépenses de la CSJN, qui doit couvrir les coûts de la représentation et de la négociation de plaidoyer concernant chaque inculpation.
Cependant, en examinant la portée des actions de la GRC, bon nombre de répondants et de participants aux ateliers ont aussi admis qu'ils étaient conscients que les agents avaient un très faible pouvoir discrétionnaire ou très peu de latitude dans l'exécution de leurs fonctions. Selon ces personnes, s'ils jouissaient d'un plus grand pouvoir discrétionnaire, les agents de la GRC pourraient faire respecter la loi tout en satisfaisant les besoins de la collectivité et en fondant leurs décisions sur leur connaissance de la situation locale.
Actions du procureur de la Couronne
Les répondants et les participants aux ateliers ont aussi signalé des raisons pour lesquelles les actions du procureur de la Couronne font augmenter le coût de la prestation des services juridiques :
- Le manque de surveillant des poursuites. Des répondants étaient d'avis qu'il incombe à la Couronne de s'assurer qu'il n'y a pas d'abus d'inculpations de la part des policiers (voir ci-dessus). D'autres ont fait remarquer que la Couronne n'a pas les ressources nécessaires pour remplir ce rôle. La GRC a aussi signalé que, si l'abus d'inculpations est un problème, il revient à la Couronne de sensibiliser les policiers à cet égard. Ce manque de surveillance des poursuites est vu comme contribuant à la hausse de la demande de services de la CSJN.
- Les engagements et les conditions dans la détermination de la peine. Selon plusieurs répondants, la Couronne exige trop de conditions et d'engagements dans le processus de détermination de la peine, ce qui prépare le terrain pour un nombre élevé de manquements. De nombreuses inculpations de non-respect d'un engagement découlent de la consommation d'alcool, problème commun et très prévisible dans le Nord. À la suite de ces violations, l'inculpé doit comparaître de nouveau en cour, ce qui entraîne une hausse des coûts pour le système d'aide juridique. D'autres répondants ont relevé que la difficulté d'obtenir une modification d'une ordonnance (si la situation a changé, par exemple, s'il y a eu réconciliation dans des affaires de violence conjugale) contribuerait au grand nombre de violations. La GRC n'était pas d'accord avec ce point de vue et estimait, là encore, qu'il appartient à la Couronne de l'informer si tel est le cas, au moment des comparutions dans les cours des juges de paix, où les agents jouent le rôle de poursuivants.
- Procédure par mise en accusation. Bien des répondants ont mentionné que la Couronne choisissait de procéder par mise en accusation plus souvent que ce qui est strictement nécessaire. Ils ont signalé que la Couronne soutient généralement qu'il faut procéder ainsi à cause du délai prescrit (la Couronne ne peut procéder par voie sommaire que dans les six mois après que les inculpations sont portées). Les répondants ont néanmoins estimé que certains de ces cas pourraient être traités par procédure sommaire et ont précisé que la mise en accusation épuise davantage les ressources de la CSJN. La Couronne a pour politique d'évaluer toutes les situations au cas par cas et utilise des critères déterminés, tels que la gravité du cas et les antécédents de l'inculpé, pour déterminer si on procédera par voie
sommaire ou par mise en accusation.
Le non-respect d'un engagement[est une inculpation courante]. Selon la tradition inuite, on doit essayer de régler les différends ensemble, en restant ensemble […] Dans de nombreux cas de violence conjugale,[la cour] interdit les contacts [entre les conjoints] […] Inévitablement, ils se rencontreront, ce qui entraînera des inculpations. En raison des différences culturelles, beaucoup d'Inuits s'attirent de graves ennuis.
- Le principe de tolérance zéro. Des répondants ont indiqué que la politique de tolérance zéro à l'égard de la violence conjugale augmente la charge de travail pour tous les intervenants du système. D'autres se sont dits d'accord avec cette affirmation et ont signalé qu'ils aimeraient qu'elle fasse l'objet d'un examen pour déterminer si, dans certains cas, il était possible de traiter les affaires de violence conjugale dans une tribune de justice alternative. Ces répondants étaient d'avis que, tout en reflétant la politique de tolérance zéro, cette méthode nécessiterait moins de ressources de la part de tous les intervenants du système juridique. D'autres ont exprimé des réserves au sujet du traitement de questions telles que la violence conjugale au moyen de programmes de justice alternative ou communautaire, car, selon eux, il y a des problèmes de déséquilibre du pouvoir qui doivent être traités avec beaucoup de soin dans ces situations.
Actions des juges
Enfin, les répondants ont indiqué que, dans certains cas, les juges ont institué leurs propres politiques, qui ajoutent à la charge de travail des avocats de la CSJN et, donc, font augmenter les coûts de la prestation des services juridiques. On a cité notamment la politique instaurée par un juge, selon laquelle l'accusé doit comparaître de nouveau devant le tribunal après une période donnée. L'accusé est alors représenté une deuxième fois par un avocat de service de la CSJN, ce qui ajoute une charge additionnelle à la tâche déjà lourde des avocats de service de la CSJN ainsi qu'à celle des conseillers parajudiciaires et des agents de probation.
Activités de VIJ
Les activités de VIJ, dont le gouvernement fédéral assume la responsabilité à l'échelle nationale, peuvent avoir une incidence importante sur la demande que connaît la CSJN au fur et à mesure que les gens comprennent mieux leurs droits garantis par la loi. Ceci crée un problème important quand aucun financement fédéral supplémentaire n'est offert pour aider la CSJN à combler cette demande en recrutant plus de personnel ou en réalisant ses propres activités de VIJ. Un récent exemple de cette incidence : l'effort déployé par les autorités fédérales pour informer les Canadiennes et les Canadiens de leur droit à la pension alimentaire pour enfants après un divorce a entraîné une hausse de la demande d'aide juridique que la CSJN a été incapable de gérer en raison de la pénurie de ressources humaines inadéquates. Cela a entraîné un important arriéré d'affaires en droit de la famille. On s'y attaque maintenant grâce à l'arrivée de deux avocats spécialisés dans ce domaine à la CSJN.
4.2.3 Répartition des ressources fédérales
« La capacité [de la Couronne] augmente plus rapidement que celle des avocats de la défense. [Elle mène] parfois le jeu […] [Elle] est prête à entamer les discussions à propos des aveux, pour éviter que les témoins [qui ne résident pas dans le territoire] aient à se déplacer […] En général, la réaction [de l'avocat de la défense] est : « Nous n'avons pas le temps maintenant. » »
Les répondants ont signalé des décisions concernant la répartition des ressources fédérales qui ont une incidence sur le coût de la prestation des services juridiques. La plus importante est, de loin, celle qui donne lieu à un déséquilibre dans la répartition des ressources entre la magistrature, la Couronne et la CSJN qui, selon eux peut être vu du point de vue des ressources humaines mises à la disposition de chaque « groupe » au sein du système de justice.
Bon nombre de répondants estiment que la CSJN possède une « puissance de feu » inférieure à celle de la Couronne, ce qui signifie que cette dernière peut :
- être plus souple dans la répartition de ses ressources humaines, car elle dispose d'un plus grand bassin dans lequel puiser (celui du Nunavut et celui des avocats de relève du Sud);
- utiliser ses ressources humaines additionnelles pour se rendre dans les collectivités avant l'arrivée de la cour et dispose ainsi de plus de temps pour se préparer au procès;
- perdre moins de temps en cour et en avoir davantage pour les autres tâches;
- poursuivre des cas moins bien fondés, car elle possède les ressources pour ce faire et est donc moins motivée à régler un litige hors cour.
Il convient toutefois de noter aussi que des répondants sont d'avis que le bureau du procureur de la Couronne manque aussi de ressources par rapport à sa charge de travail. Ils ne souhaitent donc pas que les ressources soient réaffectées de la Couronne à la CSJN, mais plutôt que les deux groupes reçoivent un financement adéquat pour remplir leur mandat respectif.
En comparant les ressources affectées à la CSJN à celles fournies par le gouvernement fédéral aux bureaux de la Couronne, de nombreux répondants ont fait remarquer que les services d'aide juridique semblent être moins généreusement appuyés. En outre, contrairement aux bureaux de la Couronne, la CSJN, avec son administration centrale située dans la collectivité éloignée de Gjoa Haven, a une présence et une visibilité dans toutes les régions éloignées du Nunavut et est chargée d'offrir des services juridiques en droit de la famille et en droit civil, des services de vulgarisation et d'information juridiques en plus de s'occuper de nombreuses affaires pénales exigeantes.
D'autres décisions concernant la répartition des ressources fédérales ont été mentionnées par les répondants, dont celles-ci :
- Il n'y a pas de procureurs de la Couronne dans les collectivités où se trouve une clinique régionale de services juridiques. Si c'était le cas, on pourrait examiner des questions d'avance et ainsi gagner du temps et consacrer moins d'efforts aux comparutions en cour.
- La CSJN ne peut générer de recettes. Toute contribution qu'elle reçoit d'un demandeur est versée directement au Trésor public plutôt que de contribuer au financement du régime d'aide juridique.
- Des fonds ont été mis de côté pour la nomination d'un juge additionnel à la CJN, mais, jusqu'à présent, aucuns n'ont été débloqués pour l'embauche d'un avocat additionnel à la CSJN (ni d'un procureur de la Couronne d'ailleurs) qui comparaîtrait devant ce nouveau juge.
4.3 SOMMAIRE DE LA SECTION 4.
Le tableau suivant résume les points importants de la section 4.
Tableau 4.2 : Sommaire de la section 4.
- Inducteurs de coûts importants au Nunavut
- La géographie du Nunavut influe sur le coût de la prestation des services juridiques, car les avocats de la CSJN doivent se déplacer pour remplir leurs fonctions dans les cours de circuit. De même, le personnel de l'administration centrale de la CSJN à Gjoa Haven doit se déplacer souvent pour exécuter des fonctions administratives.
- De nombreuses questions socioéconomiques influent aussi sur le coût de la prestation des services juridiques au Nunavut :
- Les caractéristiques démographiques, telles que la langue et le niveau de scolarité des clients, ont des incidences sur la demande de services juridiques ainsi que sur le temps et les efforts nécessaires pour offrir ces services aux clients pris individuellement.
- o Le gouvernement est le premier employeur du territoire et la force économique la plus importante du Nunavut. Il importe donc que les citoyens qui désirent intenter une poursuite contre une institution gouvernementale aient accès à une source de conseils juridiques indépendante. La CSJN doit être complètement indépendante du gouvernement du Nunavut afin de pouvoir prodiguer de tels conseils.
- Les collectivités du Nunavut manquent souvent d'infrastructures de base, telles que des salles de réunion et des immeubles. Il faut donc des fonds importants pour faire démarrer tout nouveau programme ou projet.
- Les caractéristiques démographiques, telles que la langue et le niveau de scolarité des clients, ont des incidences sur la demande de services juridiques ainsi que sur le temps et les efforts nécessaires pour offrir ces services aux clients pris individuellement.
- L'engagement envers la décentralisation de l'administration gouvernementale et la volonté de faire participer les Inuits aux prises de décision, qui sont au cœur de la création du Nunavut, ont une incidence sur les coûts supportés par la CSJN. En raison de la décentralisation, l'administration centrale de la Commission est située à Gjoa Haven. Aux fins du principe de la participation des Inuits, il faut administrer et soutenir un conseil d'administration pour chacune des trois cliniques régionales.
- La difficulté à obtenir et à retenir les ressources humaines nécessaires ajoute aux coûts que doit supporter la CSJN, car elle doit investir fortement dans les activités d'embauche et de maintien de l'effectif tout en faisant face aux conséquences du manque chronique de ressources humaines.
- La géographie du Nunavut influe sur le coût de la prestation des services juridiques, car les avocats de la CSJN doivent se déplacer pour remplir leurs fonctions dans les cours de circuit. De même, le personnel de l'administration centrale de la CSJN à Gjoa Haven doit se déplacer souvent pour exécuter des fonctions administratives.
- Incidence du gouvernement fédéral
- Par ses lois, ses politiques et ses décisions concernant l'affectation des ressources, l'administration fédérale a une nette incidence sur le coût de la prestation des services juridiques au Nunavut.
- Les nouvelles lois, telles que la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents et la nouvelle Loi sur les armes à feu, influeront sur la demande de services de la CSJN et sur les exigences en matière de formation du personnel. Bien que le ministère de la Justice duCanada offre souvent des fonds pour soutenir les activités de formation et de VIJ liées aux nouvelles lois, la CSJN ne dispose pas toujours des ressources humaines nécessaires pour présenter les demandes de fonds.
- De nouvelles lois sont habituellement élaborées sans tenir de consultation adéquate sur les effets de ces lois sur le Nunavut et sans prendre ceux-ci convenablement en considération. Souvent, les nouvelles lois ne tiennent pas compte des causes profondes des problèmes sociaux qui mènent à la criminalité dans le territoire.
- Les politiques fédérales, notamment les actions de la GRC, des procureurs de la Couronne et des juges, ainsi que les activités de vulgarisation et d'information juridiques, exercent toutes une pression additionnelle sur le système de justice du Nunavut, en particulier sur la CSJN.
- Les décisions relatives à la répartition des ressources fédérales semblent avoir créé un déséquilibre entre la capacité des ressources humaines de la CSJN et celle de la Couronne, de sorte que la CSJN possède une « puissance de feu » inférieure.
- En général, de nombreuses composantes du système de justice du Nunavut, y compris le bureau du procureur de la Couronne et la CSJN, sont sous-financées.
- La CSJN ne peut générer des recettes à l'appui de ses activités.
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