Loi sur les contraventions, évaluation, Rapport final

5. Principales constatations

Dans cette section, les grandes constatations relatives à la Loi sur les contraventions sont présentées. Plus précisément, il sera question de la pertinence de la Loi ainsi que de questions de performance telles que : l'efficacité de la mise en œuvre à travers le Canada, d'autres questions liées à l'application des contraventions fédérales, l'étendue des impacts associés à la Loi de même que des questions d'efficience et d'économie.

5.1. Pertinence de la Loi sur les contraventions

L'évaluation de la pertinence de la Loi sur les contraventions s'est principalement effectuée aux niveaux de l'harmonisation avec les priorités fédérales et du besoin continu de la Loi. En termes de pertinence, l'évaluation a aussi examiné le bien-fondé de la procédure sommaire de déclaration de culpabilité en relation avec la Loi sur les contraventions ainsi que l'étendue de la désignation. Les sous-sections suivantes du rapport examinent plus en détail ces constatations.

5.1.1. Harmonisation avec les priorités fédérales

Le respect attendu chez les citoyens d'un ensemble bien défini de règles applicables en droit d'une manière systématique et uniforme, constitue depuis toujours une pierre angulaire de la primauté du droit et, par là, de la démocratie. Un des résultats stratégiques recherchés par le ministère de la Justice Canada est de promouvoir « un système de justice équitable, pertinent et accessible qui reflète les valeurs canadiennes ».[20] Une de ces valeurs est la primauté du droit, ainsi que l'énonce le préambule de la Charte canadienne des droits et libertés avec la mention suivante : « Attendu que le Canada est fondé sur des principes qui reconnaissent la suprématie de Dieu et la primauté du droit ».[21]

Il y a de nombreux aspects associés à la notion de primauté du droit, mais ce qui revient fréquemment, c'est la notion de prévisibilité. Comme l'a fait observer la Cour suprême du Canada, « à son niveau le plus élémentaire, le principe de la primauté du droit assure aux citoyens et résidents une société stable, prévisible et ordonnée où mener leurs activités ».[22] Elle a également souligné que « la primauté du droit exige la création et le maintien d'un ordre réel de droit positif qui préserve et incorpore le principe général de l'ordre normatif ».[23]

Usant de son autorité constitutionnelle, le gouvernement fédéral a institué toutes sortes d'infractions réglementaires fédérales et, comme l'a précisé la Cour suprême du Canada, il lui incombe de bien maintenir ce cadre législatif. Ce maintien doit se manifester à tout le moins par une bonne application de la loi. Les résultats de notre évaluation témoignent des grandes difficultés auxquelles peuvent se heurter les autorités d'application de la loi au moment d'appliquer les infractions réglementaires fédérales. Cependant, la Loi sur les contraventions vient offrir une approche permettant de faciliter l'application des infractions réglementaires fédérales, et ainsi de contribuer au maintien du cadre législatif canadien. Elle est donc conforme au rôle qu'assure le ministre dans la gestion du système de justice du Canada.

5.1.2. Besoin du régime de contraventions

Pour appliquer les infractions réglementaires fédérales, les agents désignés doivent obéir à des règles strictes destinées à faire régner la justice et à protéger les citoyens contre les décisions arbitraires et les abus de pouvoir. Comme nous l'avons noté à la sous-section 2.2, la procédure sommaire de déclaration de culpabilité, que définit la partie XXVII du Code criminel, s'applique par défaut dans toutes les affaires sauf celles qui sont traitées par mise en accusation. Une autre procédure comme celle que définit la Loi sur les contraventions peut servir au traitement de certaines infractions réglementaires fédérales, mais faute d'une telle procédure de rechange, les agents d'application de la loi doivent revenir à la procédure sommaire.

Il est primordial de comprendre à quel point la procédure sommaire peut se révéler fastidieuse. Elle comporte un certain nombre d'étapes bien définies, bien que celles-ci puissent quelque peu varier selon les régions; prenons l'exemple d'un agent de la faune mis en présence de quelqu'un qui « chasse les oiseaux migrateurs après avoir tué, en une journée, le nombre d'oiseaux qu'il est permis de tuer »[24]. Pour traiter cette infraction réglementaire fédérale par procédure sommaire, l'agent doit passer par les étapes suivantes :

Les données de la présente évaluation viennent confirmer qu'un immense problème se pose lorsque les agents d'application de la loi n'ont d'autre possibilité que la procédure sommaire pour s'occuper des infractions réglementaires fédérales. Une multitude d'obstacles systémiques se présentent directement dans ce cas :

Il semble nettement inefficace de voir toute cette procédure aboutir à une amende de 100 $, 200 $ ou même de 400 $. Pour l'exprimer simplement, la procédure sommaire de déclaration de culpabilité paraît aller à l'encontre même de la nature d'un grand nombre d'infractions réglementaires fédérales. Comment les agents d'application de la loi finissent-ils alors par réagir? Souvent, ils s'abstiennent tout simplement de déposer des accusations, comme l'illustrent abondamment les entrevues menées dans le cadre de cette évaluation. Les agents se limitent souvent à servir un avertissement, qui n'a aucune conséquence juridique. L'avertissement a sa place s'ils ont à éduquer le grand public ou à traiter de légères infractions avec circonstances atténuantes. Le tout pose un problème quand ces agents se rabattent sur les avertissements faute de bon moyen de rechange pour traiter les infractions dont ils ont à s'occuper. Qu'une foule d'infractions réglementaires fédérales demeurent largement non appliquées s'oppose aux valeurs fondamentales de la primauté du droit, comme l'impératif du maintien d'un cadre réglementaire prévisible et ordonné.

Les agents et les gestionnaires des services d'application de la loi consultés dans le cadre de cette évaluation appuient unanimement l'idée d'un système de procès-verbaux comme celui de la Loi sur les contraventions.

En verbalisant, les agents d'application de la loi se trouvent à appliquer les infractions réglementaires fédérales, tout en évitant la longue démarche que représente la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Comme décrit à la sous-section 2.3 de ce rapport, le système institué par la Loi sur les contraventions crée une certitude en établissant des amendes à valeur prescrite et en habilitant les agents à délivrer un procès-verbal sur place sans avoir préalablement à obtenir l'autorisation de la Couronne ou de toute autre autorité. Le présumé contrevenant peut aussi choisir de payer l'amende, ce qui clôt l'affaire sans recours aux tribunaux.

Le système de procès-verbaux de contravention semble convenir tout particulièrement aux auteurs d'une première infraction ou aux gens qui paraissent véritablement mal comprendre la loi fédérale qu'ils sont accusés d'avoir enfreinte. Les agents d'application de la loi consultés ont fréquemment insisté sur la nécessité de disposer d'une diversité d'outils selon la variété même des scénarios qui se présentent à eux.

Pour certains, l'application des infractions réglementaires fédérales par un système de procès-verbaux (par opposition à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité) pourrait avoir donné l'impression au départ qu'on se trouvait à banaliser ces infractions. C'était une première perception dont ont fait part un certain nombre d'agents d'application de la loi au cours d'entrevues menées dans le cadre de cette évaluation. Il semblerait cependant qu'en apprenant à se servir de la Loi, ils ont ensuite perdu cette impression.

5.1.3. Cas où la procédure sommaire a toujours sa place

La mise en œuvre de la Loi sur les contraventions ne sonne pas le glas de la procédure sommaire dans l'application des infractions réglementaires fédérales, incluant celles désignées comme contraventions. Les informateurs clés consultés dans le cadre de cette évaluation ont insisté plusieurs fois sur l'intérêt de recourir à la procédure sommaire suivant les circonstances. Ils ont notamment évoqué les scénarios suivants :

Les agents d'application de la loi pourront donc toujours recourir à la procédure sommaire pour traiter les affaires sérieuses d'infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions.

5.1.4. Étendue des désignations

L'étendue des infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions influe directement sur la pertinence de la Loi même. En fait, on peut aborder la question sous deux angles complémentaires.

Sur le plan théorique d'abord, on pourrait avoir du mal à comprendre pourquoi la Loi sur les contraventions ne viserait pas toutes les infractions réglementaires fédérales qu'on jugerait punissables par une amende prescrite et limitée là où il n'y a pas de circonstances aggravantes. Comme on l'a déjà signalé, la Loi ajoute un outil à la trousse de l'agent d'application de la loi, mais n'en retire aucun. Les agents ont toujours la possibilité d'appliquer les infractions par procédure sommaire si la situation le justifie.

Sur le plan pratique ensuite, on peut dire que si on ne désigne pas les bonnes infractions comme contraventions, la pertinence de la Loi devient plus ambiguë. La vaste majorité des informateurs clés consultés dans le cadre de cette évaluation proposaient d'élargir l'étendue des infractions fédérales désignées comme contraventions.

Selon les informateurs clés, ces domaines seraient notamment ceux des pêches (Règlement sur l'inspection des petits bateaux de pêche, Règlement sur les pêches de l'Atlantique, Règlement de pêche (dispositions générales) et Règlement sur la gestion de la pêche du poisson contaminé); de l'environnement (Loi sur les espèces en péril et ses règlements); de la radiodiffusion (Loi sur la radiodiffusion et Loi sur la radiocommunication avec les règlements associés); et des explosifs (Loi sur les explosifs et ses règlements).

Il convient de noter que la décision d'étendre la Loi sur les contraventions revient principalement aux divers ministères fédéraux responsables des lois et règlements en question. Le ministère de la Justice Canada joue aussi un rôle que nous détaillerons à la prochaine sous-section du rapport.

5.2. Performance : efficacité

Cette sous-section porte sur des questions de performance associées à la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions sur le territoire canadien. Il sera d'abord question de l'efficacité de la Loi ainsi que des conséquences de la non-application de cette loi dans trois provinces, et ensuite du cadre de mise en œuvre dans les provinces où elle est appliquée. Les autres questions liées à la performance qui sont présentées incluent : le rôle du ministère de la Justice Canada, la mobilisation des principaux intervenants et l'application des contraventions fédérales. Les incidences de la Loi sur les agents d'application de la loi et sur l'appareil judiciaire ainsi que les incidences plus générales sur la société sont aussi présentées.

5.2.1. Vers une application intégrale de la Loi

La mise en œuvre de la Loi sur les contraventions se fait à petits pas. Adoptée en 1992, cette loi a pour ainsi dire été mise en veilleuse jusqu'à ce que le Parlement la modifie en 1996 afin de permettre (entre autres dispositions) au gouvernement fédéral de conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux en vue de l'utilisation de leurs régimes respectifs de poursuites. Le ministère de la Justice Canada a alors engagé des discussions avec les autorités provinciales, ce qui mena à la signature d'accords avec sept provinces (voir le tableau 5). Comme nous l'avons signalé à la sous-section 2.4, la décision rendue par la Cour fédérale sur les droits linguistiques en 2001 a imposé une renégociation des accords en place et a ralenti la négociation de nouvelles ententes.

Tableau 5 : Année de première conclusion d'une entente relative à la Loi sur les contraventions dans les diverses provinces
Juridictions Date
Ontario 1996
Nouveau-Brunswick 1997
Île-du-Prince-Édouard 1997
Manitoba 1997
Nouvelle-Écosse 1999
Québec 2000
Colombie-Britannique 2004

Source : documents administratifs.

Théoriquement, on peut dire que la Loi est opérationnelle dans sept provinces depuis déjà un certain nombre d'années. En réalité, la mise en œuvre s'est aussi révélée progressive. On constate que certains ministères fédéraux ne se servent toujours pas du système de délivrance de procès-verbaux de contravention et ce, même dans les juridictions où une entente est en place depuis plusieurs années. Voici quelques exemples patents :

Les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que les autorités d'application de la loi devront résoudre un certain nombre de questions avant que la Loi sur les contraventions ne soit intégralement appliquée là où des ententes ont été conclues. Dans ce rapport, un grand nombre de ces difficultés sont décrites.

Au-delà des problèmes de mise en œuvre associés aux accords en place, on constate que la Loi n'est toujours pas opérationnelle à Terre-Neuve-et-Labrador, en Saskatchewan et en Alberta. Le maintien d'une opérationnalisation partielle de la Loi pourrait présenter un certain nombre de risques.

D'abord, l'applicabilité des infractions réglementaires fédérales, notamment de celles qui sont désignées comme contraventions dans ces trois provinces, peut être sérieusement questionnée. Les agents d'application de la loi se retrouvent devant le scénario que nous avons décrit à la sous-section 5.1, devant choisir entre le simple avertissement et toute la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Cependant, dans ces circonstances, les agents d'application de la loi décident souvent de ne pas déposer d'accusations ou de simplement émettre un avertissement, sans aucune conséquence légale.

Ensuite, en ayant deux procédures s'appliquant à une même infraction fédérale avec des résultats différents, on contredit le principe de constance et de prévisibilité du cadre réglementaire associé aux lois fédérales. Un informateur clé a affirmé : « Le traitement devrait être le même pour tous les auteurs d'infractions fédérales. Cela ne devrait pas dépendre de la province. Si vous enfreignez un règlement en Saskatchewan, vous allez en cour et, si vous le faites au Manitoba, vous ne recevez qu'un procès-verbal. »

5.2.2. Ententes relatives à la Loi sur les contraventions

Les ententes relatives à la Loi sur les contraventions ont vraiment aidé à structurer la collaboration entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Les représentants des provinces consultés se sont dits hautement satisfaits de ces accords et de leurs liens permanents de collaboration avec le ministère de la Justice.

Sur la question des rapports, les provinces se divisent essentiellement en deux groupes :

Si on obtenait régulièrement des statistiques de toutes les provinces qui appliquent la Loi sur les contraventions (indépendamment de l'argent reçu du Fonds de mise en application), on améliorerait nettement la surveillance de la mise en œuvre, d'autant plus que les statistiques en question existent déjà dans les bases de données provinciales.

5.2.3. Rôle du ministère de la Justice Canada

Le ministère de la Justice joue un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions. Un aspect prédominant dans ce rôle est la surveillance permanente des modifications apportées aux lois actuellement visées par la Loi sur les contraventions, ce qui permet de tenir fidèlement à jour le Règlement sur les contraventions. Le Ministère a aussi pour responsabilité de renseigner systématiquement les autorités d'application de la loi sur les modifications que subissent ces règlements, de sorte que leurs agents puissent bien fonctionner dans leur rôle.

Les résultats de cette évaluation indiquent que l'exercice de ces responsabilités a posé des problèmes. Des représentants provinciaux ont signalé que le Ministère avait tardé dans certains cas à transmettre l'information sur les modifications aux lois actuellement visées par la Loi sur les contraventions. Pour bien relever ce défi, le Ministère doit pouvoir compter sur une stratégie interne efficace afin de communiquer les changements aux lois ou aux règlements qui relèvent des contraventions. De plus, le Ministère doit se doter d'une stratégie de communication externe efficace afin de transmettre les changements au Règlement sur les contraventions à divers ministères fédéraux. Ce qu'on constate à ce jour, c'est que des mécanismes inadéquats existent au Ministère afin de communiquer systématiquement et rapidement cette information.

De plus, certains représentants provinciaux ne savaient au juste si tous les organismes d'application de la loi étaient dûment informés. Cela est tout particulièrement important, puisque plusieurs ministères fédéraux comptent sur les autorités provinciales ou municipales pour l'application des lois dont ils sont chargés. On ignore dans quelle mesure les policiers municipaux, les membre de la GRC, les agents provinciaux de conservation ou les inspecteurs des provinces et des municipalités sont tenus au fait des changements apportés au Règlement sur les contraventions.

Les activités du ministère de la Justice visent également la désignation d'infractions réglementaires fédérales comme contraventions. Chaque ministère fédéral a la responsabilité première de la désignation comme contraventions des infractions aux lois dont il s'occupe. S'il prend une décision en ce sens, il doit travailler directement avec les conseillers juridiques de la Direction des innovations, analyse et intégration et franchir les étapes nécessaires. C'est dans cette optique que la Direction a diffusé des lignes directrices pour aider les autres ministères fédéraux à juger si une infraction devrait être désignée comme contravention. Ces directives traitent pour l'essentiel de la nature et de la gravité des infractions qu'il convient de désigner de contraventions. On entend surtout désigner des infractions réglementaires légères. À noter qu'un ministère ne peut procéder à une désignation qui n'a pas d'abord été approuvée par la Direction. Après approbation, la désignation va suivre le processus normal d'approbation de la réglementation fédérale.

Enfin, le ministère de la Justice s'occupe de formation des agents d'application de la loi. À plusieurs reprises, les gens passés en entrevue lors de cette évaluation ont dit avoir assisté à des séances de formation avec des représentants du Ministère et de leur gouvernement provincial. Malgré la capacité limitée du Ministère à offrir des sessions de formation, ces informateurs clés étaient heureux de la formation reçue, celle-ci leur permettant de mieux comprendre les processus associés à la Loi sur les contraventions.

5.2.4. Mobilisation des principaux intervenants

La bonne mise en œuvre de la Loi sur les contraventions exige la participation et la collaboration d'une grande diversité d'intervenants. Comme cela a déjà été mentionné dans cette sous-section, un certain nombre d'intervenants appartiennent à des organismes provinciaux ou municipaux (p. ex., policiers, agents de conservation, inspecteurs provinciaux). Dans tous les cas, le travail des agents provinciaux d'application de la loi est complémentaire à celui de leurs homologues fédéraux, qu'il s'agisse d'agents des pêches, de membres de la GRC, d'agents de la police ferroviaire, de gardiens des parcs ou d'agents de la faune, pour ne citer que ces exemples.

Comme le nombre d'agents fédéraux d'application de la loi est limité à l'échelle du pays, l'aide des autorités provinciales et municipales devient essentielle à la bonne application des infractions réglementaires fédérales. Il reste que les résultats de cette évaluation montrent que très peu d'éléments incitatifs sont là pour amener ces mêmes autorités à consacrer temps et ressources à l'application des lois fédérales. En fait, les agents provinciaux et municipaux consultés ont dit des tâches d'application des lois fédérales qu'elles étaient largement accessoires au regard de leur mandat principal d'application de la réglementation provinciale ou municipale. S'ils sont mis en présence d'une infraction aux lois fédérales qui relève de leur autorité, ils s'en occuperont normalement. Il en va de même lorsqu'un ministère fédéral sollicite leur aide. Ils prêtent leur soutien autant que possible. Cependant, leur travail repose essentiellement sur un mode réactif.

On ne s'étonnera pas que l'obstacle systémique auquel se heurtent les autorités provinciales et municipales dans l'application des lois fédérales soit d'ordre financier. Si un agent provincial ou municipal d'application de la loi émet un procès-verbal en cas de contravention fédérale et si le contrevenant paie l'amende, l'incidence sur la charge de travail de l'agent est restreinte. Cependant, qu'advient-il si le procès-verbal émis est contesté? L'agent doit alors consacrer du temps au bureau et au tribunal dans une affaire qui n'est pas liée à son mandat principal. Et qu'en est-il si l'infraction fédérale n'est pas désignée comme contravention (ou se produit dans une province qui n'applique pas la Loi sur les contraventions)? L'agent doit alors recourir à la procédure sommaire dont on connaît le caractère plutôt fastidieux. Les gestionnaires des autorités provinciales et municipales consultés avaient de sérieuses réserves quant au temps que leurs agents doivent consacrer à appliquer les lois fédérales puisque cette tâche n'est pas rétribuée par le gouvernement fédéral. Là encore, ceci pourrait être une nette incitation pour les autorités provinciales et municipales à se contenter de servir des avertissements.

L'autre facteur qui complique la participation des principaux intervenants est le travail du SPPC. Tel que mentionné précédemment, sauf accord contraire, les procureurs de la Couronne du SPPC se chargent des procès pour infractions aux lois fédérales. Les ministères fédéraux responsables des lois qui créent les infractions en question se voient facturer les services rendus par les membres du SPPC. Dans cette procédure, les gestionnaires régionaux fédéraux sont appelés à surveiller les coûts engagés par les procureurs. Que des agents municipaux ou provinciaux d'application de la loi délivrent des procès-verbaux de contravention ou déposent des accusations peut donc amener des coûts imprévus. Un certain nombre d'agents provinciaux consultés lors de cette évaluation se rappellent que certains ministères ont renoncé à des accusations en disant ne pas avoir les ressources pour aller en cour. Ce scénario pourrait être une autre incitation pour les agents provinciaux et municipaux à se contenter de servir des avertissements.

Parmi tous les groupes d'intervenants impliqués dans la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions, celui des administrations aéroportuaires se démarque quelque peu. Les principaux aéroports du pays sont gérés par des autorités aéroportuaires locales. Leurs activités relèvent des lois fédérales, mais leur organisation ne se rattache pas à un ministère fédéral; il s'agit d'organismes distincts et indépendants. Il reste que les aéroports se situent dans des terrains fédéraux et doivent respecter un certain nombre de lois fédérales, dont la Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État, qui réglemente (entre autres) le stationnement aux aéroports. La mise en œuvre de la Loi dans certains des grands aéroports canadiens s'est révélée très difficile. Il faut dire que, pour l'essentiel, les administrations aéroportuaires ne sont pas habilitées à délivrer des procès-verbaux de contravention que pourraient exécuter les tribunaux provinciaux. Pour ajouter à la difficulté, ces mêmes administrations aéroportuaires n'ont pas les ressources pour intenter des poursuites. Plus précisément, il n'est pas clair quel ministère fédéral paierait pour les services rendus par les procureurs du SPPC s'il y avait procès. Comme les administrations aéroportuaires ne touchent pas de recettes tirées de la délivrance de procès-verbaux de contravention, elles auraient du mal à justifier l'affectation de ressources aux poursuites consécutives à la délivrance de tels procès-verbaux. C'est ainsi que la plupart des aéroports produisent des procès-verbaux administratifs qui ne peuvent être exécutés par l'appareil judiciaire. Par extension, on peut voir que les contraventions à la Loi relative à la circulation sur les terrains de l'État en ce qui concerne ces aéroports ne sont pas appliquées.

5.2.5. Application des contraventions fédérales

On peut soutenir qu'il s'est donné moins de procès-verbaux de contraventions que prévu partout au Canada. Dans cette sous-section, certains des facteurs ayant contribué à ce résultat sont exposés.

Sur une période de trois ans (2006-2008), les agents d'application de la loi ont délivré chaque année de 18 000 à 20 000 procès-verbaux à l'égard d'infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions. La majorité a été délivrée en Ontario et au Québec, ce qui est conforme au tableau démographique canadien. Le tableau 6 décrit la répartition des procès-verbaux de contravention entre les sept provinces qui appliquent la Loi sur les contraventions.

Tableau 6 : Nombre de procès-verbaux de contravention délivrés par province
Provinces 2006-2007 2007-2008 2008-2009
Î.-P.-É. n.d. 1 n.d. 1 n.d. 1
N.-É. 364 326 198
N.-B.2  7 13  6
QC 6 191 4 978 7 120
Ont. 11 831 10 361 8 235
Man. 305 225 422
C.-B. 1 155 1 924 1 960
Total (partiel) 19 853 17 827 17 941

Source : données administratives.

Un trait commun à toutes les provinces est le lien entre une partie appréciable de ces procès-verbaux et le non-respect des règlements associés à la conduite sur les terrains appartenant au gouvernement fédéral (p. ex., vitesse, stationnement). Dans les quatre provinces où on disposait de données sur ce phénomène au moment de l'évaluation (Nouvelle-Écosse, Ontario, Manitoba et Colombie-Britannique), cette catégorie d'infractions rendait compte d'une proportion de 40 % à 90 % de tous les procès-verbaux de contravention délivrés. La taille, la situation géographique et le profil économique des diverses provinces nous indiquent où le reste des procès-verbaux ont été délivrés :

On s'attendait à ce que plus de procès-verbaux soient délivrés. Dans les entrevues, plusieurs informateurs clés ont confirmé que les chiffres actuels paraissent plutôt bas, plus particulièrement dans les provinces participantes autres que l'Ontario et le Québec. L'examen des ententes relatives à la Loi sur les contraventions vient étayer cette constatation. Pour beaucoup de juridictions, on prévoyait que les autorités provinciales seraient en mesure de régler leurs dépenses administratives par les recettes tirées des contraventions fédérales (les recettes en excédent iraient à parts égales au gouvernement fédéral et au gouvernement provincial). Avec moins de 500 procès-verbaux délivrés chaque année dans un certain nombre de provinces, il est évident qu'il reste peu de recettes pour couvrir les charges administratives et encore moins pour le partage des surplus.

Dans les sections suivantes, il sera question de divers facteurs ayant limité le nombre des procès-verbaux délivrés.

L'application des contraventions fédérales est-elle prioritaire?

Par leur nature même, les infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions sont moins sévères et, par conséquent, leur application n'est pas toujours jugée prioritaire. Comme nous l'avons mentionné dans cette sous-section, les autorités provinciales ou municipales n'ont pas tendance à surveiller ni à appliquer proactivement ces contraventions. Dans le cas des organismes fédéraux d'application de la loi, les priorités rivales peuvent aussi restreindre les efforts d'application de ces contraventions.

Les résultats de l'évaluation font voir des différences marquées de comportement entre la GRC, qui exerce une autorité plus générale en matière d'application de la loi, et les groupes spécialisés comme les agents des pêches et de la faune, les agents de police ferroviaire et les gardiens des parcs fédéraux.

La GRC étant un organisme fédéral chargé de l'application de lois fédérales, elle s'occupe d'une multitude de crimes et d'infractions. Les entrevues menées auprès de ses représentants indiquent qu'on hésite à affecter du temps et des ressources à l'application des contraventions fédérales. Ce domaine n'a rien d'un point chaud, d'où une moindre attention des agents et des gestionnaires de la GRC. Le phénomène est particulièrement important pour un ministère comme Transports Canada qui n'emploie pas directement d'agents d'application de la loi, comptant plutôt sur des organismes spécialisés comme la GRC pour l'application de leur législation comme celles du Règlement sur les petits bâtiments pour ce qui est de la navigation de plaisance ou du nautisme.

Les organismes fédéraux spécialisés seront logiquement plus enclins à investir temps et ressources dans l'application des infractions réglementaires fédérales, car c'est là leur mandat principal. Nos entrevues ont confirmé que ces autorités sont bien conscientes du système de délivrance de procès-verbaux que leur offre la Loi sur les contraventions. Elles perçoivent toutefois comme problème l'étendue actuelle des infractions visées par cette loi. Comme nous l'avons mentionné à la sous-section 5.1, plusieurs informateurs clés consultés proposent d'élargir l'étendue de la Loi sur les contraventions. À titre d'exemple, signalons que, sur les 56 règlements actuels de la Loi sur la marine marchande du Canada, cinq seulement sont inclus en partie dans le Règlement sur les contraventions. La même constatation vaut pour la Loi sur les pêches qui compte 31 règlements dont deux seulement relèvent en partie du Règlement sur les contraventions. Les résultats de l'évaluation indiquent que la vaste majorité des infractions traitées par les agents fédéraux des pêches sont créées par le Règlement de pêche (dispositions générales), qui n'est pas inclus pour l'instant dans le Règlement sur les contraventions.

Manque de ressources pour l'application des contraventions fédérales

Plusieurs infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions ont habituellement lieu dans les régions éloignées, qu'il s'agisse de pêche dans les eaux intérieures, d'oiseaux migrateurs, de parcs nationaux, d'aires protégées ou de navigation de plaisance. En revanche, d'autres infractions désignées comme contraventions, en matière de tabagisme par exemple, peuvent se produire partout au Canada. Dans un pays aussi étendu que le nôtre, une application efficace en tout lieu représente un formidable défi.

Les autorités d'application de la loi disposent de ressources limitées pour ce faire et, dans certaines, les ressources disponibles ont même décru au fil des ans. A cause du manque de ressources, divers ministères fédéraux en sont venus à dépendre des autorités provinciales ou municipales pour le traitement de leurs infractions désignées. Comme nous l'avons déjà noté, ces autorités provinciales et municipales tendent à hésiter à investir temps et ressources dans une tâche qu'elles ne considèrent pas comme leur responsabilité principale, surtout qu'il s'agit d'une tâche non rétribuée par le gouvernement fédéral.

Solutions de rechange à la solution de rechange

Le système des procès-verbaux de la Loi sur les contraventions est une solution de rechange à l'application de la procédure sommaire de déclaration de culpabilité, mais d'autres solutions s'offrent en fait à certaines autorités d'application de la loi.

Disons d'abord que la Loi sur les pêches prévoit déjà un système de procès-verbaux qui présente essentiellement les mêmes avantages que celui de la Loi sur les contraventions[26]. Les agents d'application de la loi délivrent des procès-verbaux fixant une amende prescrite et le présumé contrevenant a le choix entre payer cette amende et contester le procès-verbal. Pour l'exploitation d'un tel système, Pêches et Océans Canada doit se doter de procédures administratives nécessaires au traitement de ces procès-verbaux par les tribunaux provinciaux (comme on doit le faire pour le système des contraventions fédérales). Ce ministère a mis en place le dispositif voulu en Colombie-Britannique, mais pas dans la région de l'Atlantique. C'est ce qui explique qu'on donne des contraventions en vertu de la Loi sur les pêches en Nouvelle-Écosse, mais non pas en Colombie-Britannique.

Pour faciliter l'application de la Loi sur la marine marchande du Canada, le gouvernement fédéral s'est doté en 2008 d'une réglementation habilitant les agents à appliquer des sanctions administratives pécuniaires[27]. On a adopté ce nouveau système un peu pour les mêmes motifs que pour l'adoption de la Loi sur les contraventions, voulant éviter d'appliquer la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. À l'heure actuelle, ces sanctions visent tous les types de bâtiments sauf les bâtiments de plaisance, alors que la Loi sur les contraventions s'applique normalement, elle, à la navigation de plaisance (bien que certaines infractions désignées comme contraventions concernent tous les types de bâtiments). Ainsi, ces deux outils se révèlent complémentaires dans une large mesure et les sanctions administratives ne constituent pas, d'un point de vue technique, une solution de rechange à la Loi sur les contraventions. Nous avons néanmoins pensé évoquer la disponibilité de ce moyen dont l'application pourrait évoluer.

Devant certains agissements interdits, les agents d'application de la loi ont souvent le choix entre le procès-verbal fédéral (en vertu de la Loi sur les contraventions) et le procès-verbal provincial (en vertu des lois provinciales). Tel est habituellement le cas pour les infractions associées à la chasse et à la pêche. Prenons un exemple. Pour chasser légalement des oiseaux migrateurs, on doit détenir un permis fédéral et provincial. Les résultats de notre évaluation indiquent que les lois provinciales prévoient des peines plus lourdes qu'une loi fédérale comme la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs et qu'elles donnent aussi plus de possibilités de confiscation du matériel de perpétration. Comme il y a bien plus d'agents de conservation provinciaux que fédéraux (agents de la faune ou des pêches, par exemple), il pourrait être tentant pour un agent provincial de se servir de sa propre loi qui lui est plus familière au départ, d'autant plus qu'elle peut prévoir des peines plus lourdes.

Traitement des contraventions dans l'appareil judiciaire

Certaines autorités d'application de la loi sont incapables de délivrer des procès-verbaux de contravention que les tribunaux puissent traiter. Comme nous l'avons mentionné dans cette sous-section, la plupart des aéroports internationaux du Canada n'ont pas la structure administrative requise pour que leurs agents d'application puissent délivrer des procès-verbaux exécutables en matière de stationnement. Les résultats de cette évaluation font voir que le problème se pose aussi dans certaines bases militaires au pays. Faute d'une procédure claire de délivrance de procès-verbaux de contravention fédérale, les agents de la police militaire produisent, dans l'application des infractions en matière de stationnement, des procès-verbaux administratifs non exécutables en cour. Près de 90 % des procès-verbaux en question ne sont jamais payés.

Défaut de paiement des amendes

Les contrevenants reconnus coupables qui doivent acquitter l'amende ne la paient pas tous. Les résultats de cette évaluation indiquent que le problème ne se pose pas uniquement dans le cas des contraventions fédérales. Il s'est aussi avéré difficile de faire payer les amendes aux contrevenants municipaux (infractions en matière de stationnement) ou provinciaux (infractions pour excès de vitesse).

Pour l'instant, la Loi sur les contraventions n'apporte pas de solution simple au problème de défaut de paiement des amendes. Une des grandes dispositions de cette loi selon laquelle les contrevenants reconnus ne sont pas passibles d'emprisonnement crée en fait des difficultés[28]. La Loi sur les contraventions semble avoir eu comme effet imprévu de discréditer le système de délivrance de procès-verbaux de contravention aux yeux d'un certain nombre d'agents d'application de la loi. Quelques agents consultés dans le cadre de notre évaluation déploraient que certains contrevenants ne tiennent jamais compte des contraventions reçues, et ce, sans conséquences pour eux. Voulant éviter d'avoir à donner d'autres contraventions qui seraient tout simplement écartées au mépris des lois, ces agents auraient tendance à servir des avertissements et, après en avoir donné suffisamment à la même personne, à recourir à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité.

Pour régler la question, il importe d'abord de comprendre comment se répartissent les responsabilités de recouvrement des amendes impayées. L'application de toutes les infractions relevant de la Loi sur les contraventions est systématiquement confiée à des ministères fédéraux qui, à leur tour, désignent des autorités municipales, provinciales ou fédérales selon le cas pour la délivrance des procès-verbaux de contravention. Une fois qu'il a verbalisé, l'agent d'application de la loi doit surveiller le dossier jusqu'à ce que l'affaire soit close. Lorsque le contrevenant présumé est reconnu coupable (par défaut de comparaître ou échec de sa contestation en cour), ce même agent n'a pas à s'assurer qu'il paie l'amende. Les règles varient selon les provinces, mais normalement cette responsabilité revient aux tribunaux mêmes. Dans certains cas, elle sera directement assignée au SPPC.

Pour le recouvrement des amendes impayées, les tribunaux ou le SPPC peuvent recourir à un service de recouvrement qui utilisera tous les moyens légaux à sa disposition pour que les amendes soient réglées. Les résultats de cette évaluation indiquent que les ressources disponibles à cette fin sont limitées et que, tout à fait logiquement, les bureaux de recouvrement se concentrent sur les amendes plus élevées. Comme la plupart des amendes pour contraventions fédérales sont de 500 $ ou moins, elles ne sont généralement pas prioritaires pour les services de recouvrement.

Pour éviter des procédures judiciaires en vue d'imposer l'acquittement d'amendes quelque peu modestes, les autorités misent sur un certain nombre de moyens administratifs. Sur le plan municipal, les amendes non réglées peuvent se retrouver sur la facture de taxes foncières. Sur le plan provincial, bien des gouvernements se sont dotés d'un système leur permettant de porter directement les amendes non réglées sur la facture de renouvellement du permis de conduire. De tels recours sont indisponibles pour l'instant sur le plan fédéral. Plusieurs personnes consultées dans le cadre de cette évaluation voulaient que les amendes impayées pour contravention fédérale soient recouvrées sur les frais de renouvellement des permis de conduire, mais un tel système ne paraît guère faisable, puisque la délivrance du permis de conduite automobile est de ressort provincial, alors que les contraventions en question sont de ressort fédéral. D'un point de vue technique, on pourrait faire régler les amendes impayées par d'autres mécanismes de délivrance de permis comme les permis fédéraux de chasse aux oiseaux migrateurs, mais un tel système paraît d'une portée restreinte et, au moment où nous rédigeons ces lignes, est encore lettre morte.

Un meilleur moyen serait de lier les amendes impayées aux mécanismes de recouvrement de l'Agence du revenu du Canada (ARC). Selon les informateurs clés consultés, l'ARC dispose déjà de procédures pour recouvrir des paiements dûs au gouvernement fédéral. Nul doute que, pour s'engager dans cette voie, il faudrait négocier des procédures et des protocoles appropriés, mais l'application des contraventions fédérales s'en trouverait nettement renforcée et aurait plus de « mordant ». Ce serait là un incitatif pour les agents d'application de la loi à délivrer des procès-verbaux de contravention quand les circonstances l'exigent.

Le seul moyen qui s'offre pour l'instant aux agents lorsque le présumé contrevenant ne tient jamais compte des procès-verbaux de contravention délivrés est de recourir à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Cette solution est toujours disponible, mais rappelons que la Loi sur les contraventions vise précisément à éviter la procédure sommaire. Une solution administrative (comme les mécanismes de recouvrement de l'ARC) sera toujours plus efficiente à une solution judiciaire (comme la procédure sommaire).

Saisies et confiscations

Que les agents d'application de la loi puissent saisir le matériel de perpétration d'une infraction leur procure un important moyen, surtout dans l'application des infractions en matière de chasse et de pêche ou de respect des aires protégées. Ils disposeront ainsi d'éléments de preuve de première importance si l'affaire est déférée aux tribunaux. Ajoutons que, dans certaines circonstances, les agents pourraient vouloir confisquer le matériel de perpétration, ce qui viendrait alourdir la punition que subit le présumé contrevenant pour ses agissements. D'après les agents d'application de la loi consultés dans le cadre de l'évaluation, qu'on puisse confisquer un fusil de chasse ou un bateau de pêche est particulièrement dissuasif. À noter que la confiscation a normalement sa place pour les infractions les plus sérieuses.

On continue à se demander dans quelle mesure les agents d'application de la loi peuvent saisir ou confisquer des items dans le cas des infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions. Plusieurs informateurs clés ont fait remarquer que la question n'est toujours pas résolue. Ainsi, les incertitudes en la matière auraient, au dire des gens, contribué à retarder la délivrance de procès-verbaux au Nouveau-Brunswick pour les infractions désignées à la Loi sur les pêches et à ses règlements. En juin 2008, Pêches et Océans Canada a, dans des directives nationales d'application de la loi, confirmé que ses agents peuvent procéder à une saisie ou requérir la confiscation en produisant un avis conforme en sus du procès-verbal de contravention. Il semblerait que ces directives n'ont pas encore été entièrement mises en application.

5.2.6. Incidences sur les agents d'application de la loi

L'incidence la plus marquée à attendre de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions est sur le comportement des agents d'application de la loi. Il s'agissait au départ de leur donner un moyen efficace d'application de certaines infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions. Dans cette sous-section, il est question des résultats de l'évaluation en ce qui concerne la formation des agents à l'utilisation du système de procès-verbaux, les directives et les procédures en place pour la délivrance de procès-verbaux de contraventions, et les effets de cet outil sur le comportement du personnel d'application de la loi.

Accès à la formation requise

Dans l'ensemble, les ministères fédéraux donnent la formation requise aux agents d'application de la loi appelés à délivrer des procès-verbaux de contravention. Cette constatation vaut particulièrement pour les ministères qui emploient directement ces agents (au lieu de s'en remettre à d'autres autorités à cette fin). Disons que Pêches et Océans Canada, Environnement Canada, Industrie Canada, la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent (société sans but lucratif) et le Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée (société privée) forment respectivement leurs agents à l'application de la Loi sur les contraventions et à la délivrance de procès-verbaux conformément aux lois provinciales. Il semblerait que d'autres ministères fédéraux ne destinent pas encore systématiquement une telle formation à leurs agents.

Pour des ministères qui comptent sur d'autres autorités d'application de la loi comme Transports Canada, il est plus difficile de s'assurer que tout le personnel visé acquiert la formation nécessaire. Il importe de noter que ce ministère donne réellement de la formation et offre véritablement d'en donner davantage au besoin. La difficulté est de réunir tous les agents possibles d'application de la loi qui pourraient ne pas considérer une telle formation comme prioritaire. En fait, un certain nombre de policiers consultés dans le cadre de l'évaluation ne savaient pas que la Loi sur les contraventions s'appliquait dans leur juridiction.

Comme dans toute initiative de formation, chaque ministère ou organisme s'occupant de délivrer des procès-verbaux de contravention doit tenir compte d'un roulement du personnel d'application de la loi qui l'oblige à assurer une formation permanente. Les informateurs clés ont aussi insisté sur la nécessité de disposer en permanence de personnes-ressources à qui les agents d'application de la loi puissent adresser les questions précises qu'ils se posent au sujet de la Loi sur les contraventions.

Directives sur la délivrance de procès-verbaux de contravention

Quel que soit leur organisme d'attache ou leur lieu de travail, les agents d'application de la loi jouissent d'une latitude considérable au moment de servir un avertissement, de délivrer un procès-verbal de contravention ou de déposer des accusations. Les résultats de cette évaluation font bien voir que les agents sont appelés à user de leur jugement et de leur expérience pour évaluer les circonstances et décider de la meilleure stratégie à employer pour y faire face.

Bien sûr, cette latitude n'a rien d'absolu. Chaque organisme qui emploie des agents d'application de la loi vise à une certaine uniformité dans l'application des infractions réglementaires. Les règles énoncées à cette fin peuvent être officielles ou officieuses. Des ministères fédéraux comme Pêches et Océans Canada ont lancé des directives écrites où une marge de manœuvre appréciable est néanmoins accordée à leurs agents. Dans d'autres organismes, on compte sur les communications permanentes entre les agents d'application de la loi pour que se crée une compréhension commune des infractions et de la meilleure réaction possible aux divers scénarios qui peuvent se présenter.

Dans des ministères fédéraux comme Transports Canada, on a conçu des outils, souvent sous la forme de livrets que portent sur eux les agents et qu'ils peuvent directement consulter pour se renseigner utilement sur les diverses infractions réglementaires fédérales qui ont été désignées comme contraventions. Les ministères ont le grand défi de mettre de tels outils à jour, car les lois visées par la Loi sur les contraventions sont régulièrement modifiées. Comme il s'agit d'outils papier, cette mise à jour s'est révélée difficile.

Outre les directives précises au sujet de la délivrance de procès-verbaux, il est aussi essentiel que les cadres supérieurs de chaque ministère fédéral s'occupant de contraventions engagent sans ambages leurs agents à utiliser le système de délivrance de procès-verbaux lorsque cela est approprié. Les résultats de l'évaluation indiquent que tel n'est pas toujours le cas et, par conséquent, les agents ne savent au juste dans quelle mesure ils devraient employer l'outil des contraventions.

Incidences sur les comportements

Les autorités et les agents d'application de la loi se déclarent unanimement en faveur de la présence d'un système de délivrance de procès-verbaux de contravention. Comme nous l'avons abondamment fait valoir dans ce rapport, le système institué par la Loi sur les contraventions est considéré comme essentiel. Ce qui est quelque peu troublant par ailleurs, c'est que des informateurs clés parlent toujours du « potentiel » de cet outil près de 15 ans après l'entrée en vigueur de la Loi. Dans notre rapport, nous évoquons un certain nombre de difficultés qu'on doit encore aplanir pour que la Loi soit mise en œuvre intégralement. C'est pourquoi on n'observe pas tout à fait en réalité les changements de comportement qui étaient attendus des agents d'application de la loi. Cela dit, on constate tout de même que, dans toutes les régions du pays qui appliquent la Loi, quelque 18 000 procès-verbaux de contravention sont actuellement délivrés annuellement, preuve que cette loi influe directement et positivement sur le comportement du personnel d'application de la loi.

Il sera toujours plus difficile d'amener les changements attendus de comportement des agents dans les organismes qui ne relèvent pas directement des ministères fédéraux chargés des diverses lois visées par la Loi sur les contraventions. Cette constatation vaut particulièrement pour les services de police et les organismes provinciaux d'application de la loi. Ceci est explicable en grande partie par le fait que ces organismes ont à tenir compte d'exigences rivales et peuvent ne pas juger prioritaire l'application des infractions réglementaires fédérales.

5.2.7. Incidences sur l'appareil judiciaire

Un grand objectif de la Loi sur les contraventions est de détourner les accusations mineures d'infractions réglementaires fédérales de l'appareil judiciaire. Paradoxalement, la mise en œuvre de la Loi pourrait avoir eu pour effet d'augmenter légèrement le niveau d'activité de cet appareil. Nous examinerons les résultats correspondants de cette évaluation dans cette sous-section.

Nombre des causes traitées

Comme la Loi sur les contraventions facilite l'application des infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions, il est inévitable que des procès aient lieu à cause des gens qui désirent contester le procès-verbal reçu. Comme le mentionne le tableau 6, les agents d'application de la loi ont délivré près de 18 000 procès-verbaux de contravention en 2007-2008. Les données disponibles étant limitées, il est impossible de connaître le nombre total de procès tenus au pays à la suite de cette délivrance, mais nous disposons de statistiques sur quatre des provinces qui appliquent la Loi, à savoir la Nouvelle-Écosse, l'Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britannique. Dans ces quatre provinces, 1 807 procès ont eu lieu au total en 2007-2008, la vaste majorité (1 780) ont eu lieu en Ontario. Avec 5 000 procès-verbaux de contravention délivrés au Québec, un certain nombre de procès ont sans doute eu lieu au cours de la même année dans cette province, mais il est impossible de savoir combien.

Pour parvenir au résultat attendu d'un allégement de fardeau pour l'appareil judiciaire, on avait à supposer que, sans le système de délivrance de procès-verbaux qu'institue la Loi sur les contraventions, le comportement des agents d'application de la loi demeurerait essentiellement inchangé et que ceux-ci appliqueraient les infractions réglementaires fédérales en recourant à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. À en juger par les statistiques de 2007-2008, ils auraient déposé 18 000 accusations par voie de procédure sommaire. S'ils délivrent 18 000 procès-verbaux de contravention à la place, avec des procès tenus pour une fraction seulement de ces contraventions, le fardeau imposé à l'appareil judiciaire diminue nettement. Comme le dit clairement ce rapport, la réalité est toutefois radicalement différente. Il est clair que, sans le système de délivrance de procès-verbaux, un nombre réduit d'accusations auraient été déposées et les agents d'application de la loi se seraient limités aux avertissements ou auraient tout simplement fermé les yeux sur les infractions.

Comme de 3 % à 15 % des procès-verbaux émis sont contestés (selon les provinces), on se trouve à quelque peu alourdir la charge de travail de l'appareil judiciaire. Il convient cependant de noter que ce n'est là qu'une fraction de tous les procès tenus dans chacune des provinces en question. En 2006-2007 par exemple, les agents d'application de la loi en Nouvelle-Écosse ont délivré 364 procès-verbaux de contravention et 11 procès ont été tenus à la suite de cette délivrance. La même année, ils ont délivré environ 35 000 procès-verbaux pour infractions aux lois provinciales (nous ne disposons pas de données sur le nombre de procès tenus par la suite). Ainsi, les procès-verbaux de contravention représentent 1 % de tous ceux que délivrent les provinces pour infractions réglementaires (fédérales et provinciales confondues). Par extension, ce n'est là qu'une fraction de tous les procès tenus pour infractions réglementaires.

Exigences en matière de langues officielles

Le recours aux tribunaux provinciaux pour le traitement des procès-verbaux de contravention influe directement sur les besoins en matière de langues officielles. Comme mentionné à la sous-section 2.4, les gouvernements provinciaux agissent au nom du gouvernement fédéral lorsqu'ils s'occupent des procès-verbaux fédéraux. Ils doivent donc se conformer à toutes les exigences applicables sur le plan fédéral en matière de droits linguistiques.

Les gouvernements provinciaux ont apporté un certain nombre de modifications à leurs procédures en fonction des droits linguistiques énoncés par le Code criminel et la Loi sur les langues officielles. Comme noté en 2007 dans l'évaluation sommative du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions, le ministère de la Justice Canada a aidé financièrement la Nouvelle-Écosse, l'Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britannique pour s'assurer que les services nécessaires sont offerts dans les deux langues officielles. Les résultats sont positifs :

« Les quatre provinces participantes sont prêtes à offrir des procès portant sur les contraventions fédérales conformément aux droits linguistiques protégés par les articles 530 et 530.1 du Code criminel. Chaque province a établi la capacité d'appliquer ces droits, qui peuvent être planifiés une fois que la personne accusée d'une contravention fédérale décide d'être jugée en français (…)

Les quatre provinces participantes ont aussi pris des mesures pour offrir activement des services extrajudiciaires dans les deux langues officielles dans tous les tribunaux visés par la partie IV de la Loi sur les langues officielles. Jusqu'à présent, l'expérience indique que la prestation systématique et proactive de ces services constitue un défi, qui nécessitera certainement un suivi permanent. »[29]

La mise en œuvre de la Loi sur les contraventions a conféré plus de visibilité aux langues officielles dans l'appareil judiciaire. S'appuyant sur la capacité qu'ils ont déjà de tenir des procès dans les deux langues officielles pour des infractions criminelles, les gouvernements provinciaux étendent maintenant cette capacité pour couvrir les infractions réglementaires fédérales. Certains des informateurs clés consultés dans le cadre de cette évaluation ont fait remarquer que le recrutement de personnel bilingue demeure plutôt difficile. Ils précisent que, quoi qu'il en soit, l'application des procès-verbaux de contravention a eu pour résultat imprévu et positif de mieux intégrer les langues officielles à la gestion permanente des services et des activités des tribunaux.

5.2.8. Incidences plus générales sur la société

Dans diverses sections du présent rapport, un certain nombre d'avantages (potentiels et réalisés) procurés par la Loi sur les contraventions ont été décrits, plus particulièrement en ce qui concerne les agents d'application de la loi. La Loi a aussi d'autres bienfaits exposés dans cette sous-section.

Autres avantages du système de délivrance de procès-verbaux de contravention

Pour les Canadiens, la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions offre plusieurs avantages. Premièrement, on se trouve à mieux distinguer les infractions criminelles des infractions réglementaires. Comme indiqué dans ce rapport, avec la procédure sommaire de déclaration de culpabilité, tous les gens contre qui des accusations sont déposées doivent comparaître en cour, ne serait-ce que pour plaider coupable. Dans la pratique, cela veut dire que la personne accusée, dans le cadre de la procédure sommaire, de contrevenir à la réglementation sur la navigation de plaisance par exemple, se retrouverait inévitablement en cour criminelle où sont entendues les causes proprement criminelles. Un informateur clé s'est ainsi exprimé : « Qu'une personne accusée d'une contravention ait à côtoyer en cour un narcotrafiquant pose un problème. C'est une situation qui ne convient tout simplement pas. » En pouvant acquitter directement une amende, la vaste majorité des personnes qui ont reçu un procès-verbal de contravention n'auront jamais à interagir avec les tribunaux.

Deuxièmement, que l'on puisse acquitter une amende pour contravention veut aussi dire qu'on n'a pas à se faire représenter en cour. Habituellement, les Canadiens sont inconfortables à se présenter devant les tribunaux sans être accompagnés d'un avocat. Dans le même exemple, même si on comparaît seulement pour plaider coupable à l'accusation déposée, on pourrait avoir à consulter un avocat et à supporter des frais de représentation juridique qui dépassent de loin le montant de l'amende.

Troisièmement, le système des procès-verbaux de contravention donne la possibilité de mettre rapidement fin à l'affaire en payant une amende. Au lieu d'attendre que s'engage la procédure sommaire de déclaration de culpabilité, le présumé contrevenant qui ne désire pas contester peut acquitter immédiatement son amende et clore l'affaire.

Enfin, la mise en œuvre de la Loi confère plus de certitude et d'uniformité à l'application des infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions. En acquittant une amende d'une valeur prescrite, les Canadiens peuvent s'attendre au même traitement partout où s'applique actuellement la Loi sur les contraventions.

Casiers judicaires

L'un des principaux objectifs de la Loi sur les contraventions consiste à éliminer la flétrissure et l'effet du casier judiciaire pour les personnes déclarées coupables de certaines infractions réglementaires qualifiées de contraventions. La Loi a pour objet la prise en compte de la distinction existant entre les infractions réglementaires et les infractions criminelles et " la modification ou l'abolition, à la lumière de cette distinction, des conséquences juridiques d'une condamnation pour contravention ". C'est pour cette raison que la Loi sur les contraventions énonce que, sauf dans des circonstances exceptionnelles, " quiconque est déclaré coupable d'une contravention n'est pas coupable d'une infraction criminelle " et que " une contravention ne constitue pas une infraction pour l'application de la Loi sur le casier judiciaire "[30]. Il s'agit d'une modification importante compte tenu de l'effet qu'un casier judiciaire peut avoir sur la capacité d'une personne d'exercer certaines professions, de trouver un emploi ou d'effectuer des voyages internationaux.

5.3. Performance : efficience et économie

La Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du trésor requiert que toutes les évaluations étudient la mesure dans laquelle les programmes ont été efficients dans leur utilisation des ressources dans la production d'extrants supportant l'atteinte des résultats. Cette section du rapport examine l'efficience et l'économie de la Loi sur les contraventions.

Cette évaluation inclut une brève analyse des coûts engendrés par la cour afin de comparer la procédure sommaire de déclaration de culpabilité et le système de procès-verbaux de la Loi sur les contraventions. Pour comparer les deux régimes, deux hypothèses doivent être posées : le même nombre et type d'infractions sont appliqués pour les deux approches et le coût moyen d'un procès pour ce type d'infraction s'élève à 859 $[31].

Avant la Loi, si un agent d'application de la loi appliquait 100 infractions fédérales, la totalité des cas se retrouverait devant les tribunaux puisque seule la procédure sommaire de déclaration de culpabilité est envisageable. Donc, le coût moyen pour les tribunaux serait de 85 900 $ (859 $ x 100 procès).

Avec la mise en œuvre de la Loi, si ce même agent appliquait 100 infractions fédérales, la totalité de ces cas ferait l'objet de poursuites par le système de procès-verbaux et seulement un certain pourcentage se retrouverait devant les tribunaux. Cette évaluation constate qu'entre 3 % et 15 % des contraventions sont contestées, dépendamment des provinces. Pour illustrer l'économie financière pour les tribunaux, cette analyse utilise ces deux pourcentages afin d'établir une échelle d'économie. Pour le plus faible pourcentage de contestation de procès-verbaux, le coût moyen pour les tribunaux serait de 2 577 $ (859 $ x 3 procès). Pour le plus élevé pourcentage de contestation, le coût moyen pour les tribunaux serait de 12 885 $ (859 $ x 15 procès). Ces montants représentent une réduction entre 85 % et 97 % des coûts pour les tribunaux, si les infractions réglementaires fédérales sont appliquées selon le système de procès-verbaux inclus dans la Loi. L'économie serait bien plus importante si les montants des procès-verbaux payés étaient inclus dans l'analyse (c.-à-d. les procès-verbaux qui ne vont pas en cour, mais qui sont plutôt payés par les amendes).

Il est bien évident que cette analyse de rentabilité est de nature illustrative, et ne tient pas compte de plusieurs facteurs tels les sommes investies pour la formation des agents d'application de la loi, des transferts par l'entremise du Fonds d'application de la Loi et des gains en productivité réalisés par l'absence du casier judiciaire. Cependant, cette analyse démontre que les coûts encourus par les tribunaux s'en trouvent grandement réduits.