LES COMMISSARIATS À L'INFORMATION ET À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE : FUSION ET QUESTIONS CONNEXES

Introduction

Le mandat

Le 22 juillet 2005, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil, m’a nommé, sur recommandation du Premier ministre, conseiller spécial auprès du ministre de la Justice, l’Honorable Irwin Cotler[1]. Mon mandat était ainsi défini :

Préparer, pour considération par le ministre de la Justice, un rapport faisant état des défis inhérents au modèle actuel, rendant compte des modèles en vigueur dans les autres administrations et établissant des options à soumettre à la considération du gouvernement.

En particulier, le rapport inclura une évaluation des avantages de fusionner totalement les bureaux des commissaires à l'information et à la protection de la vie privée, comme cela s’est fait dans plusieurs provinces, et une évaluation des avantages de la nomination conjointe d'un seul commissaire aux deux fonctions en maintenant les deux commissions.

En procédant à l'analyse, l'examinateur doit déterminer si une fusion ou une nomination conjointe ont une incidence sur l'objectif des politiques qui sous‑tendent la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels ou la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, et définir le meilleur moyen d'éviter ces répercussions.

Les conclusions de l'examinateur doivent être présentées au ministre avant le 15 novembre 2005.

Telle que je la comprends, ma tâche consiste principalement à fournir des avis indépendants au ministre sur le sujet décrit au deuxième paragraphe du mandat, c’est‑à‑dire l’évaluation des avantages qu’il y aurait à combiner les fonctions de commissaire à l’information et de commissaire à la protection de la vie privée soit par l’intégration complète des deux commissariats soit par la nomination conjointe d’un seul commissaire aux deux fonctions. Comme le présent rapport l’exposera de façon plus détaillée, la question de la fusion des deux commissariats a été soulevée à de nombreuses reprises depuis 1982, année où la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ont été soumises au Parlement dans un même projet de loi. Des propositions de fusion ont émané tant du gouvernement que des commissaires, la dernière en date ayant été formulée par l’actuel commissaire à l’information, John Reid, en 2003 (qui, depuis, est revenu sur sa proposition).

Jusqu’à présent, toutefois, personne à l’intérieur ou à l’extérieur du gouvernement n’a encore entrepris d’examen public approfondi des avantages et des inconvénients d’une telle fusion. Je dois signaler que les courts délais prévus pour le présent examen ne m’ont pas permis de procéder au type de recherche indépendante approfondie qu’a récemment effectuée, par exemple, le Groupe chargé d’analyser le régime mis en place par la Loi sur l’accès à l’information[2] . Je n’en ai pas moins la conviction que les conclusions et recommandations concernant la fusion et la nomination conjointe d’un commissaire unique, formulées dans la deuxième partie du présent rapport, reposent sur une évaluation éclairée et réfléchie des avantages et des inconvénients de ces différentes options.

Le mandat qui m’était confié comportait, en plus de l’analyse des questions liées à la fusion et à la nomination conjointe, l’évaluation des « défis inhérents au modèle actuel », l’examen des « modèles en vigueur dans les autres administrations » et l’élaboration des « options à soumettre à la considération du gouvernement ». J’ai eu recours à deux méthodes pour exécuter cette partie de mon mandat. Premièrement, j’ai intégré ces aspects dans mon analyse des questions mêmes de fusion et de nomination conjointe dans la mesure où ils s’y rapportaient et, deuxièmement, j’ai décrit, dans la partie III du présent rapport quelques‑uns des défis majeurs qui se posent aux modèles existants de promotion et de protection de deux droits corrélatifs primordiaux dans notre régime : le droit du public d’avoir accès à l’information relevant du gouvernement et le droit à la protection des renseignements personnels figurant dans des documents de l’administration fédérale.

Il m’est apparu clairement, au cours de l’examen, que les défis les plus importants qu’ont à affronter les deux commissariats - comme la culture du secret inhérente à la bureaucratie fédérale, la nécessaire amélioration des systèmes de gestion de l’information du gouvernement et les dangers sans cesse croissants que pose l’évolution technologique et sociale rapide pour la vie privée des Canadiens - ont peu à voir avec la question de la fusion des deux bureaux. Étant donné les délais serrés qui m’étaient impartis, il me faut renoncer, dans le présent rapport, à analyser ces défis en profondeur ou à formuler des recommandations fermes sur la façon de les relever. Je dois me contenter de signaler ceux qui devraient être pris en considération dans la réforme des régimes existants d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels, qu’il y ait ou non fusion.

Le processus

Deux types de renseignements sous-tendent les analyses et les recommandations contenues dans le présent rapport. Premièrement, j’ai eu recours à la panoplie d’éléments de preuve documentaire habituels, dont les lois fédérales, provinciales et étrangères pertinentes, des ouvrages de doctrine, des rapports gouvernementaux, des document du Cabinet et des articles de journaux. Deuxièmement, j’ai voulu obtenir les vues de personnes intéressées au travail des deux commissariats et, à cet effet, j’ai procédé à une série d’interviews et de rencontres, en personne et par téléphone, avec les commissaires fédéraux actuels (et des membres de la haute direction des commissariats), d’anciens commissaires fédéraux et plusieurs commissaires provinciaux. Ces personnes m’ont ouvert de précieuses perspectives sur le fonctionnement des régimes fédéraux et provinciaux d’accès à l’information et de protection de la vie privée et, beaucoup d’entre elles m’ont également fourni des observations écrites et des documents de référence se rapportant aux questions examinées; je leur suis extrêmement reconnaissant de l’aide qu’elles m’ont fournie. J’ai également rencontré divers auteurs de doctrine, des praticiens et des organismes de défense de l’intérêt public auxquels j’ai demandé de me présenter des observations. Leur participation m’a été d’une grande utilité et je les en remercie. Par la force des choses, ces experts ont souvent eu très peu de temps pour exposer leurs vues, mais cela n’a pas altéré la qualité des observations fournies, et je remercie les participants d’avoir répondu avec promptitude à mon appel[3].

Bien que je n’aie pas disposé de beaucoup de temps, je crois avoir recueilli un bon échantillonnage des opinions des parties intéressées. Je dois cependant signaler qu’à quelques exceptions près, je n’ai pas consulté de fonctionnaires fédéraux[4]. C’est une omission importante, dont il faudra tenir compte lors de la consultation des conclusions énoncées au présent rapport. J’estime toutefois qu’elle s’imposait pour assurer l’indépendance de l’examen.

Bien qu’à certains égards cela puisse sembler évident, il importe de souligner que mes conclusions ne lient pas le ministre, et je n’ai pas l’outrecuidance de penser qu’elles s’imposeront nécessairement d’elles‑mêmes au gouvernement ou au Parlement. J’espère simplement que le présent rapport aura le mérite de présenter les facteurs intervenant dans les décisions relatives à la fusion avec plus de précision et de clarté qu’ils n’en avaient avant le début de mes travaux.