Élargir nos horizons : Redéfinir l'accès à la justice au Canada

Annexe B (suite)

Annexe B (suite)

Diversité et accès à la justice (suite)

La réalité : les problèmes relatifs à l’accès à la justice des membres des différents groupes

On peut répondre brièvement à la question posée ci-dessus en disant que nous n’avons pas vraiment réussi à élaborer des mécanismes de prestation qui permettent de concrétiser la promesse d’élargir considérablement le droit à l’égalité. Pourquoi? Laissez-moi tenter de vous l’expliquer.

En premier lieu, les mécanismes créés par les gouvernements dans le but de mettre en œuvre des mesures proactives dans le domaine de l’équité en matière d’emploi n’ont pas été fructueux jusqu’ à maintenant. En dépit de la bonne volonté des décideurs en matière de droits de la personne d’ordonner une mesure de redressement, notamment la création d’un plan d’équité en matière d’emploi, dans le but de corriger la discrimination systémique dans quelques rares cas[32], bon nombre de personnes croient que le meilleur moyen d’assurer l’égalité matérielle en milieu de travail est d’adopter des mécanismes gouvernementaux qui obligent les employeurs et les syndicats à identifier et à abolir de façon proactive les obstacles à l’égalité des chances en milieu de travail. C’est ce qui a mené à l’adoption de dispositions législatives sur l’équité en matière d’emploi par le législateur fédéral en 1985[33] et en 1996[34], et par l’Ontario entre 1993 et 1995[35].

La première loi fédérale sur l’équité en matière d’emploi a été perçue en général comme un simple mécanisme de rapport déficient permettant de suivre l’évolution (ou l’absence d’évolution) de la situation des membres des quatre groupes désignés (les femmes, les Autochtones, les personnes qui font partie des minorités visibles et les personnes handicapées) dans une petite partie de la main-d’œuvre fédérale. Par contre, la Loi sur l’équité en matière d’emploi adoptée par le gouvernement fédéral en 1996 et la loi adoptée par l’Ontario ont généralement été considérées comme des tentatives sérieuses de réaliser l’égalité matérielle de façon proactive à l’échelle du système. Les deux régimes ont certains points en commun : l’objectif de faire dispara ître la discrimination systémique des lieux de travail de la fonction publique et du secteur privé dans la mesure où elle touche quatre groupes (les Autochtones, les personnes qui font partie des minorités visibles, les personnes handicapées et les femmes); l’obligation faite aux employeurs d’effectuer des enquêtes auprès de leurs employés afin de conna ître le niveau de représentation des membres des groupes désignés au sein de toutes les catégories professionnelles et de déterminer les obstacles à l’égalité des chances auxquels sont confrontées ces personnes; l’obligation faite aux employeurs de préparer un plan d’équité en matière d’emploi qui établit des objectifs à court et à long terme afin que le nombre de membres des groupes désignés dans leur effectif reflète leur représentation au sein de la population apte au travail et au sein de leur collectivité, et qui décrit les mesures et les politiques positives qui seront mises en œuvre pour atteindre ces objectifs; des dispositions relatives à l’application et à l’exécution de la loi par un organisme gouvernemental qui dispose du pouvoir d’effectuer des contrôles d’application et d’ordonner l’observation de la loi; l’accès à un tribunal pour contester ou exécuter une ordonnance d’observation[36].

Bien qu’il soit trop tôt pour dire si la nouvelle loi fédérale s’avérera plus efficace que celle adoptée en 1985, ces initiatives n’ont manifestement eu qu’une incidence très limitée sur la protection de l’égalité matérielle jusqu’ à maintenant. Par suite de l’abrogation rapide de la loi de l’Ontario, les régimes proactifs en place dans le domaine de l’équité en matière d’emploi ne s’appliquent aujourd’hui qu’ à moins d’un million de travailleurs du secteur fédéral (soit moins de 8 p. 100 de la population). Les restrictions prévues par la Loi sont également la source de préoccupations. La Loi renferme des dispositions qui, de façon générale, devraient empêcher que les régimes fondés sur l’ancienneté des conventions collectives soient considérés par les tribunaux comme des obstacles à l’égalité des chances. Elle interdit également les ordonnances qui auraient pour effet d’imposer un quota obligeant un employeur à embaucher ou à promouvoir un nombre déterminé de personnes pour une période donnée. Des objectifs quantitatifs plus souples peuvent être fixés[37].

Finalement, il s’agit d’un modèle de protection et de promotion des intérêts en milieu de travail qui exige des ressources considérables. Certaines personnes s’inquiètent du fait que, comme les gouvernements cherchent à réduire le financement de leurs programmes, les initiatives relatives à l’équité en matière d’emploi ne seront pas suffisamment financées et le seront de toutes façons au détriment d’autres programmes et mécanismes de lutte contre la discrimination[38].

L’incapacité des gouvernements et de leurs organismes à mettre en œuvre des initiatives proactives ou réparatrices plus vastes dans le domaine de l’équité en matière d’emploi nous ramène à nous demander dans quelle mesure nous réussissons à répondre aux besoins des différents groupes qui composent la société canadienne en utilisant les mécanismes traditionnels axés sur les plaintes. Quiconque conna ît bien le domaine sait que l’incapacité des commissions des droits de la personne à traiter efficacement et rapidement les plaintes est l’objet de beaucoup de critiques depuis de nombreuses années. En fait, depuis la fin des années 1980, des spécialistes du domaine et des juristes ont fait des commentaires sur le grand nombre de cas en attente et sur le délai de trois à sept ans qui s’écoule entre la présentation d’une plainte et la décision du tribunal[39]. Les vérificateurs généraux ont parfois critiqué la situation, en particulier à l’échelon fédéral; selon eux, les commissions des droits de la personne essaient d’en faire trop et prennent trop de temps à le faire à cause de leur mauvaise gestion. Au cours des ans, des porte-parole des commissions des droits de la personne ont indiqué que les faits nouveaux dont il a été question précédemment ont eu pour effet d’étendre leur compétence et d’alourdir leur charge de travail et ont fait valoir que les gouvernements ne leur avaient pas alloué des ressources suffisantes pour gérer efficacement cette charge de travail[40]. Les plaidoyers en faveur d’augmentations réelles des sommes allouées aux commissions des droits de la personne ou de réformes qui permettraient aux plaignants d’exercer un meilleur contrôle sur le traitement de leurs plaintes n’ont toutefois pas, pour la plupart, été entendus[41].

À cause de ces problèmes, plusieurs cas relatifs aux droits de la personne en milieu de travail ont été soumis à d’autres instances décisionnelles au cours des cinq ou dix dernières années. Ainsi, des employés ont volontairement cherché à soumettre leurs cas aux tribunaux judiciaires ou à d’autres instances comme les arbitres chargés des griefs ou la Commission des relations de travail de l’Ontario pour éviter les délais afférents à la procédure des commissions des droits de la personne. Dans les premiers cas d’employés non syndiqués qui tentaient de soumettre leurs plaintes aux tribunaux judiciaires, l’obstacle empêchant la reconnaissance d’un délit civil de discrimination invoqué dans l’affaire Board of Governors of Seneca College c. Bhadauria[42] a été utilisé pour empêcher toute poursuite judiciaire. Cependant, au milieu des années 1990, les tribunaux ont commencé à autoriser les actions fondées sur une conduite visée par la législation relative aux droits de la personne dans la mesure où ces actions reposaient sur les causes d’action traditionnelles déj à reconnues par la common law et n’avaient pas pour but d’obtenir des dommages-intérêts pour une violation du code des droits de la personne[43].

En règle générale, la common law a empêché les employés syndiqués régis par une convention collective d’intenter des poursuites judiciaires, mais bon nombre de ces employés ont commencé à chercher le soutien de leur syndicat pour appuyer leurs demandes dans le cadre du processus de règlement des griefs par voie d’arbitrage[44]. Les arbitres en sont graduellement arrivés à accepter d’entendre des griefs concernant des violations du code des droits de la personne s’il existait un lien suffisant entre le grief et les dispositions de la convention collective pour leur donner compétence. En 1993, cette méthode d’acquisition d’une compétence arbitrale à l’égard de questions relatives aux droits de la personne a été reconnue dans la Loi sur les relations de travail[45]. Plusieurs autres ressorts du Canada ont également donné aux arbitres chargés du règlement des griefs le pouvoir d’interpréter et d’appliquer les dispositions législatives relatives aux droits de la personne. Par ailleurs, des employés ont tenté d’échapper à l’impasse des commissions des droits de la personne en demandant à la Commission des relations de travail de l’Ontario d’exercer sa compétence dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail et de déclarer que l’acte discriminatoire commis par l’employeur, par exemple du harcèlement racial ou sexuel, avait rendu non sécuritaires les lieux de travail en raison de la tension mentale subie par l’employé. Dans certains cas, un employé pourrait intenter simultanément un recours auprès de différentes instances pour voir laquelle traitera sa demande le plus rapidement[46].

Le resserrement des budgets des gouvernements et les pressions exercées pour que les services gouvernementaux soient fournis de manière plus efficace ont amené un troisième phénomène nouveau important : les commissions des droits de la personne de plusieurs ressorts, en particulier de l’Ontario, ont adopté une politique en vertu de laquelle elles refusent presque toujours d’entendre les plaintes relatives aux droits de la personne présentées par des employés syndiqués qui sont régis par une convention collective. Pour mettre fin aux critiques d’inefficacité, la Commission ontarienne a adopté, en 1993, une politique stricte et rigoureuse prévoyant le renvoi à l’arbitrage des plaintes déposées par des employés visés par une convention collective[47]. Dans ses lignes directrices, la Commission[48] souligne l’importance, sur le plan de l’intérêt public, de maintenir des relations de travail stables et harmonieuses et de faire en sorte que le processus relatif aux droits de la personne ne remplace pas le processus de négociation collective. Les lignes directrices laissent entendre que la Commission devrait examiner chaque cas en tenant compte de ses faits particuliers et notamment de la possibilité que des plaintes soient déposées également contre le syndicat. Pourtant, des statistiques et des renseignements non scientifiques publiés récemment semblent indiquer que le refus d’examiner les plaintes présentées par des employés syndiqués est devenu la procédure normale. Le nombre de plaintes que la Commission a refusé d’examiner a triplé depuis l’adoption de la politique en 1993[49].

Selon des avocats représentant des syndicats, la Commission refuse d’entendre les plaintes lorsqu’elle apprend que le plaignant est régi par une convention collective, même dans la plupart des cas où le syndicat n’appuiera peut-être pas le recours à l’arbitrage pour régler le grief et où il est possible que le syndicat soit poursuivi à l’instar de l’employeur[50]. Pour justifier sa décision de ne pas entendre les plaintes lorsque le syndicat pourrait ne pas appuyer un grief visant à obtenir une mesure de redressement en cas de discrimination ou pourrait même être responsable en partie de la discrimination, la Commission invoque le plus souvent le fait que l’employé peut se tourner vers la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) et faire valoir que le syndicat ne le représente pas de manière équitable. Cependant, les personnes qui connaissent bien la jurisprudence relative aux plaintes concernant le devoir de représentation équitable présentées aux commissions des relations de travail savent bien que les chances de voir ces plaintes être accueillies sont très minces[51].

La Commission ontarienne des droits de la personne a affirmé que la politique qu’elle a adoptée en 1993 s’est avérée très utile : elle lui a notamment permis de régler en une année autant, si ce n’est légèrement plus, de plaintes que celles déposées au cours de l’année. Il y a lieu de mentionner que la Commission a récemment entrepris des projets pilotes sur l’utilisation de services de médiation privés dans le but de l’aider à venir à bout de son arriéré. En 1999, la Commission a indiqué que des mesures de ce type l’ont aidée à résoudre environ 60 p. 100 des nouveaux cas dans un délai de six mois[52]. Mais il y a lieu de se demander quelle incidence ont eu ces gains en efficience sur l’accès à la justice.

D’abord, on peut penser que, si la Commission a refusé d’examiner trois fois plus de plaintes qu’auparavant, il y a des personnes qui n’ont pas eu accès à une instance pour protéger leurs intérêts contre un traitement discriminatoire.

À mon avis cependant, on s’est beaucoup trop peu intéressé aux conséquences, sur le plan de l’accès à la justice des différents groupes, du processus de privatisation et de collectivisation des méthodes d’application et d’exécution des droits de la personne garantis par des lois ou par la Charte. Les commissions des droits de la personne ne sont pas les seules à considérer maintenant que la procédure d’arbitrage des griefs est celle qui convient le mieux pour protéger les droits les plus fondamentaux des travailleurs syndiqués. Ainsi, la Cour suprême du Canada a récemment statué dans Weber c. Ontario Hydro[53] que les arbitres chargés du règlement des griefs sont les seuls compétents pour examiner les demandes présentées par des travailleurs syndiqués pour assurer le respect des droits garantis par la Charte, dans les cas où le litige résulte expressément ou implicitement de la convention collective. Par des décisions comme l’arrêt Weber, les pratiques administratives des commissions des droits de la personne (adoptées en vertu de dispositions conférant un pouvoir discrétionnaire comme l’article 34 de la loi ontarienne) et le recours à des processus privés permis expressément par la loi (comme dans la Loi sur les normes d’emploi modifiée en 1996[54]), nous avons commencé à transférer des instances et des tribunaux publics à des organisations privées – les syndicats et les arbitres chargés du règlement des griefs – le pouvoir d’examiner les plaintes relatives aux droits de la personne.

Ce phénomène soulève plusieurs questions. Quelle sont les conséquences sur la protection et l’évolution des droits garantis par la loi du fait de confier l’examen de ces plaintes à des arbitres nommés par le secteur privé dont l’emploi dépend de la satisfaction et de l’acceptation des parties à une convention collective – le syndicat et l’employeur – ET NON de la personne ou du gouvernement qui, on peut le supposer, sont les plus concernés par la protection de ces droits[55]? Quels seront les effets à long terme de l’attribution de responsabilités concernant la protection des droits de la personne garantis par la loi à des instances régies par une convention collective dont les décisions d’accueillir les plaintes et d’ordonner l’observation de la loi seront influencées par les préoccupations collectives du syndicat et de tous ses membres? Les syndicats et la procédure de règlement des griefs par voie d’arbitrage sont des composantes de notre régime de convention collective qui avaient principalement pour but à l’origine de concilier les intérêts collectifs sans nuire à la production. Bien que les syndicats et les arbitres aient, dans une certaine mesure, les compétences leur permettant de statuer sur des questions relatives aux droits de la personne, nous ne devons jamais oublier que ce n’est pas l à leur premier mandat ou leur principal intérêt[56]. L’attribution de la compétence en matière de protection des droits de la personne et de la diversité à des institutions collectives semble très discutable sur le plan de l’intérêt public, en particulier en ce qui concerne le respect des droits à l’égalité constitutionnels et quasi constitutionnels des minorités[57].

Conclusion

Les spectres de la privatisation et de la collectivisation des processus d’application des droits de la personne et des droits garantis par la Charte nous amènent à craindre que l’équilibre fragile existant entre, d’une part, les valeurs que sont l’accès à la justice et l’égalité matérielle et, d’autre part, les valeurs d’efficience et du marché, qui est inhérent à tout régime de protection des droits de la personne, ne soit graduellement perdu en faveur des valeurs du marché. C’est cette tendance des acteurs et des organismes privés à favoriser les valeurs du marché au détriment de l’égalité matérielle et du respect de la dignité humaine qui a amené la population, après la guerre, à demander aux organismes publics de jouer un plus grand rôle afin de protéger les droits fondamentaux de la personne. Nous devons veiller avec vigilance à ce que la montée actuelle des valeurs d’efficience et la réduction croissante du rôle du gouvernement ne nous empêchent pas de donner accès à la justice aux membres des groupes minoritaires en assurant l’égalité matérielle des chances. La promesse d’égalité et de protection des intérêts de ces groupes qui découle des modifications législatives adoptées récemment et des décisions portant sur la teneur des droits garantis par la Charte et par les lois relatives aux droits de la personne n’a jamais été plus grande. Mais, pour bon nombre de membres des groupes minoritaires, la réalisation de cette promesse est menacée par notre incapacité à élaborer des mécanismes de prestation appropriés en matière d’accès à la justice. Par exemple, nous n’avons pas été en mesure de trouver des mécanismes acceptables et efficaces permettant d’imposer des mesures relatives à l’équité en matière d’emploi à l’échelle du système au bénéfice d’une majorité de Canadiens. Nous n’avons pas été en mesure non plus d’allouer des ressources suffisantes pour que les plaintes de discrimination présentées sous les régimes traditionnels des droits de la personne puissentêtre traitées efficacement. En outre, il y a la tendance vers la privatisation et la collectivisation des processus de règlement des plaintes fondées sur la Charte ou sur les lois relatives aux droits de la personne. Tous ces faits nouveaux, à l’exception peut-être du premier, semblent être motivés principalement, si ce n’est uniquement, par des raisons d’efficience. À une époque où les valeurs du marché et l’efficience sont si importantes que les Canadiens, à tout le moins les gouvernements canadiens, semblent prêts à accepter le sous-financement des programmes de santé et d’éducation en dépit de la réalisation de surplus budgétaires et de fortes réductions d’impôt, il sera très difficile de corriger la situation et de recentrer nos efforts sur l’accès à la justice afin que soient protégés les intérêts des différents groupes[58].

La solution ne réside pas dans la reconnaissance d’un droit, constitutionnel ou autre, d’intenter des poursuites devant les tribunaux réguliers pour violation des droits à l’égalité[59], ni dans l’attribution à des syndicats ou à d’autres organismes collectifs du secteur privé des fonctions d’une commission des droits de la personne créée par le gouvernement. Ce qu’il faut, c’est rien de moins qu’un nouvel engagement envers les valeurs d’accès à la justice afin d’assurer la protection des intérêts des groupes minoritaires et une recherche de nouvelles ressources et de mécanismes publics de prestation qui nous permettront de combler le fossé entre la promesse et la réalité. Mais nous devons, dans notre examen de nouveaux mécanismes de prestation, nous préoccuper davantage de leur efficacité en matière de protection des intérêts des différents groupes qui composent la société canadienne que du fait qu’ils permettent de venir à bout des cas accumulés.