La justice au Nunavut  : bibliographie annotée

4. BIBLIOGRAPHIES ANALYTIQUES (suite)

Connors, Joan F., « Resolving Disputes Locally in Rural Alaska » in Mediation Quarterly, volume 10, no 4, été 1993.

Cette analyse, fondée sur un projet de recherche beaucoup plus vaste, souligne certains des facteurs qui ont contribué à la réussite de trois mécanismes communautaires très différents de résolution des conflits en Alaska. Même si le contexte n’est pas le même qu’au Nunavut et, par conséquent, que bon nombre des enjeux seront aussi différents, l’analyse met en lumière quelques initiatives en cours, leurs caractéristiques et les éléments qui ont pu favoriser leur succès. Elle traite des leçons tirées de l’expérience, des liens avec le système de justice pénale en général et des questions relatives à la mobilisation ainsi qu’à la dynamique des pouvoirs au sein des collectivités.

Aperçu général

Cet article résume les constatations du Conseil judiciaire de l’Alaska dans son évaluation des modèles communautaires de résolution des conflits dans cet État. Le projet comportait l’évaluation de trois organisations communautaires possédant un profil culturel pertinent qui fournissent des solutions de rechange pour le règlement des conflits entre les habitants dans des régions rurales de l’Alaska. Les évaluateurs cherchaient à effectuer un examen neutre dont bénéficieraient les organismes locaux, l’État, les organismes non gouvernementaux et d’autres organisations communautaires.

Il existe plus de 100 villages autochtones en Alaska qui possèdent un programme ou une initiative en matière de justice. Cet article compare trois communautés ainsi que leurs organismes locaux de résolution des conflits : la cour tribale de Minto (qui représente les Athapascans), la cour tribale de Sitka (qui représente les Tlingits) et PACT, un organisme de conciliation de Barrow (qui représente l’ensemble des membres de la collectivité de Barrow).

Les chercheurs ont employé diverses méthodes pour énoncer leurs conclusions et formuler leurs recommandations. Ils ont eu accès à chacun des dossiers de l’organisation de même qu’aux dossiers des tribunaux de l’État. Ils ont également procédé à des entrevues avec des décideurs de chaque organisme, ses bénévoles, les juges des tribunaux d’État et d’autres parties qui connaissaient l’organisation et avaient eu des rapports avec elle. Il s’agissait d’une recherche « participative » : une ébauche finale de l’évaluation a été examinée par tous ceux qui avaient été interviewés pour qu’ils puissent vérifier l’exactitude et l’intégralité de la description de l’organisation.

Hypothèses et thèmes sous-jacents

Constatations

Chaque initiative différait à plusieurs égards :

Population ciblée : On a établi une définition propre à chacune de la « communauté » et de ses intérêts. Pour la cour tribale de Minto, la population ciblée était restreinte géographiquement aux habitants de Minto; la communauté servie par la cour tribale de Sitka était par contre définie en fonction de l’appartenance à la tribu. Dans le cas du PACT, la communauté visée était constituée de tous les résidents de Barrow.

Type de dossiers traités : Le PACT s’occupait d’actions civiles (c'est-à-dire des affaires civiles simples) de même que des relations et des mésententes au sein de la collectivité; les cours tribales de Minto et de Sitka se chargeaient des décrets locaux, des affaires pénales et du droit de la famille.

Forme et style de résolution des conflits : Même si chaque initiative avait le même but, soit de résoudre les différends, les principes qui la sous-tendait et, partant, les styles adoptés par chacune différaient. En d’autres termes, chaque organisation souhaitait que la résolution des conflits entre les membres de la collectivité s’effectuent d’une manière particulière, ce qui avait une incidence sur la forme choisie. Le PACT mettait ainsi l’accent sur la conciliation et la résolution du différend dans le cadre d’un processus neutre fondé sur le travail d’intervenants; on s’attardait au désaccord et non pas aux aspects juridiques du dossier. Par conséquent, son style se fondait sur la résolution mutuelle du problème et non pas sur la décision d’une seule personne. Par contre, la cour tribale de Minto privilégiait l’intégration de valeurs athapascanes traditionnelles dans son style de résolution; elle servait tous les membres de Minto, village autochtone habité par une majorité d’indiens athapascans (97 %). La cour tribale de Sitka, en revanche, appliquait le droit tlingit traditionnel de même que le droit tribal écrit et les lois fédérales. Elle cherchait donc à « harmoniser » le droit fédéral et le droit tlingit traditionnel dans ses pratiques et ses décisions. Un juge entendait la preuve, rendait les décisions et présidait le tribunal de façon générale. La plupart du temps, toutefois, il agissait comme médiateur ou négociateur entre les parties. Les deux cours tribales offraient aux « contrevenants » du counselling sur leur rôle et leurs responsabilités au sein de la communauté.

Interaction avec les organismes d’État : Les organisations n’avaient pas toutes les mêmes rapports avec les organismes d’État. Ainsi, le PACT n’avait aucune interaction directe parce qu’il s’occupait de dossiers « extrajudiciaires », qui n’étaient pas définis ou réglementés par une loi écrite. L’organisme ne s’appuyait donc pas sur la police ou les  tribunaux pour avoir un soutien ou des recommandations de clients. Les cours tribales, cependant, avaient noué des liens à divers degrés avec ces organismes en raison des affaires dont elles étaient responsables (droit civil, droit pénal et droit de la famille). Plus expressément, elles avaient besoin des renvois de dossiers et de l’appui de la police ainsi que des tribunaux.

Les initiatives présentaient également des similarités :

Les trois organismes communautaires avaient bien des points en commun, par exemple, les trois profitaient de l’aide de bénévoles dévoués. Les parties en cause dans les dossiers dont ils s’occupaient participaient volontairement. Tous les trois assuraient la confidentialité et consignaient les procédures dans une certaine mesure. Ils essayaient tous de préserver l’égalité des participants au moyen d’une structure physique et d’un processus décisionnel axé sur le consensus. Finalement, ils avaient tous adopté une forme quelconque de suivi.

Conclusions

D’après l’évaluation des trois formes communautaires de résolution des conflits du Conseil judiciaire de l’Alaska, l’auteure conclut que les conditions suivantes jouent un rôle déterminant dans le succès d’une initiative :

Présence de bénévoles : Aucune des initiatives ou organisations évaluées ne disposaient de financement externe. Chacune se fiait sur des individus qui se dévouaient au nom des idées, des objectifs et des valeurs de l’initiative. Même si des fonds pouvaient aider l’organisation, il semblait que l’engagement des parties soit plus important.

Appui et acceptation de la communauté : Depuis la rédaction initiale des objectifs de l’organisation jusqu’aux décisions et aux sanctions, chacune bénéficiait de l’appui des communautés visées. La participation des membres de la collectivité faisait partie intégrante de la mise en place de la cour tribale de Minto, où chaque habitant du village avait eu l’occasion d’aider à la rédaction des décrets du village appliqués par le tribunal. De plus, les communautés étaient conscientes de l’existence des organisations et faisaient appel à leurs services.

Appui et acceptation des organismes d’État et fédéraux : Chacune des organisations entretenait une relation formelle ou non avec l’État. Dans ces exemples, les interactions avec les organismes d’État étaient bénéfiques et axés sur la coopération. L’initiative nécessitait une bonne relation de travail avec les entités officielles extérieures à la communauté si l’on voulait établir un système efficace qui donnait lieu à un nombre de clients suffisant pour que l’initiative porte fruit (quantité) et au renvoi de dossiers qui pouvaient faire l’objet d’une intervention de la part de la communauté (qualité).

Critères de sélection des dossiers : Chaque organisation comprenait clairement le genre de dossier qu’elle était apte et encline à prendre en charge. Les critères de sélection tenaient compte de son mandat, de son style de résolution des conflits, des besoins des populations visées, ainsi que de ses propres forces et faiblesses.  Chacune semblait connaître ses capacités et ses possibilités.

Reconnaissance du style de résolution choisi : Chaque organisation était convaincue de l’importance de résoudre les conflits d’une façon particulière et reconnaissait qu’il était essentiel de connaître son propre style de résolution pour atteindre ses objectifs. Pour les trois organismes, les styles choisis étaient les suivants : la conciliation (PACT), la tradition (Minto) et la participation égale (Sitka).

Cohérence culturelle : Ces organisations présentaient un degré variable de cohérence culturelle, mais ce fait n’a pas sembler nuire à leur réussite. Le soutien et l’engagement de la communauté semblaient plus importants.

Crnkovich, Mary, « The Role of the Victim in the Criminal Justice System – Circle Sentencing in Inuit Communities » (document préparé pour la conférence de l’Institut canadien d’administration de la justice qui s’est déroulée en 1994 à Banff, en Alberta. Disponible auprès de l’auteur et de Pauktuutit).

Cet article va de pair avec le suivant, aussi rédigé par Mme Crnkovich, où l’auteure décrit le premier conseil de détermination de la peine qui s’est tenu à Nunavik, auquel elle a assisté. Il fournit des renseignements de fond, des informations sur le déroulement et la structure du conseil ainsi que son incidence sur la victime, qui ne participe pas au processus. L’article explore les questions en jeu et les préoccupations, examine comment cette mesure de rechange s’inscrit dans les communautés inuites et influe sur les femmes inuites victimes de violence, extrapolant ces questions et préoccupations à partir de l’expérience et des observations de l’auteure. Il traite de la dynamique au sein de la communauté et du contexte nordique.

Aperçu général

Ce document a été présenté à la conférence tenue en 1995 par l’Institut canadien d’administration de la justice. L’auteure examine les problèmes associés aux conseils de détermination de la peine en guise de solution de rechange d’ordre communautaire dans les collectivités inuites. Elle se fonde sur l’expérience qu’elle a vécue avec des femmes inuites et son travail en matière de justice auprès de Pauktuutit.  Les discussions s'appuient sur ses observations du fonctionnement d’un conseil de détermination de la peine à Nunavik; Mme Crnkovich examine les enjeux et les préoccupations qui nécessitent une attention sérieuse avant que les conseils (ou d’autres mécanismes) soient adoptés comme solution aux problèmes associés au système de justice pénale en place. Elle aborde les difficultés que pose l’emploi de termes comme « règlement extrajudiciaire des conflits », « tradition » et « initiatives communautaires », le rôle du pouvoir et de la dynamique des pouvoirs dans les collectivités de même que la nécessité pour les victimes, particulièrement les femmes victimes de violence ou d’agression sexuelle, de recevoir plus de soutien.

Thèmes sous-jacents

Constatations

Caractère inadéquat du système en place : Le système en place aux Territoires du Nord-Ouest, dans le Nord du Québec et au Labrador est inadéquat : la présence de forces policières de petite taille et inefficaces ainsi que l’absence d’avocats, de salles d’audience, de services d’aide juridique ou d’aide aux victimes, conjuguées au système des cours de circuit, ont donné lieu à une surreprésentation des Inuits dans le système de justice pénale et à des taux élevés d’incarcération.

Le conseil de détermination de la peine est-il une solution? Le juge Barry Stuart a introduit le conseil de détermination de la peine pour combler les lacunes du système de justice pénale, et notamment de remédier à la surreprésentation des Inuits dans les établissements correctionnels. Il visait à encourager la participation active de la communauté, à mettre l’accent sur la réinsertion et la réconciliation et non pas sur la punition, à promouvoir le partage des pouvoirs entre le système en général et la communauté ainsi que l’inclusion des valeurs traditionnelles dans le processus. L’auteure fait remarquer que les conseils ne fonctionnent pas tous de la même façon d’une collectivité à l’autre et que, souvent, il n’existe aucune ligne directrice.

Hypothèse 1 : Les solutions de rechange comme les conseils trouvent leurs racines dans la culture inuite : Selon l’auteure, les conseils de détermination de la peine ne représentent pas une pratique inuite traditionnelle qui est réintroduite. Il s’agit plutôt d’un processus et d’une structure qui ont été instaurés dans les communautés des Premières nations et des Inuits par l’appareil judiciaire en place. Les mécanismes de contrôle social et les tactiques de résolution des conflits, formels et informels, qui existaient dans la tradition inuite (fondés sur la non-ingérence et appliqués d’une manière qui n’exacerbait pas les conflits) se déroulaient dans un milieu très différent d’aujourd’hui. Ces tactiques et mécanismes s’inscrivaient dans des interactions sociales qui n’ont rien à voir avec celles qui ont cours désormais et représentaient les hiérarchies qui existaient dans la communauté. En outre, les communautés traditionnelles inuites présentaient des troubles sociaux très différents de ce qu’on observe de nos jours. Par conséquent, les valeurs sous-tendant la culture inuite traditionnelle ne seraient pas facilement mises en relief dans les processus de rechange proposés.

Hypothèse 2 : Les solutions de rechange comme les conseils de détermination de la peine sont « communautaires » si la communauté y participe : Il faut établir une distinction entre une initiative de justice fondée sur les Inuits, d’une part, et la participation de la communauté à un mécanisme conçu par des gens de l’extérieur, d’autre part; selon cette distinction, la participation de la communauté ne signifie pas qu’il y a une prise en charge par la communauté. Mme Crnkovich est d’avis que cette distinction n’est pas suffisamment prise en compte et que les solutions de rechange sont donc considérées comme une structure et un mécanisme mis au point par la collectivité, alors que celle-ci ne fait que participer à la réalisation des objectifs du système général. D’après elle, un changement réel qui répond aux objectifs et aux aspirations des Inuits ne surviendra qu’une fois que les membres de la communauté définiront la nature du changement et qu’ils prendront ce dernier en charge.

Hypothèse 3 : Les communautés inuites sont homogènes et présentent des intérêts communs : Cette hypothèse présente certaines conséquences. On croit ainsi (1) que les communautés inuites ont les mêmes valeurs, traditions et croyances; (2) que chaque membre participe également à la collectivité et à son fonctionnement; (3) que la victime et la communauté sont en fait une seule et même entité. Ces hypothèses font fi des déséquilibres de pouvoirs au sein de la communauté et perpétuent le mythe que tous les participants sont égaux, sur le plan de l’accès et du déroulement, au sein du conseil de détermination de la peine. L’auteure détruit chacune de ces hypothèses et affirme qu’il existe des relations complexes dans les communautés inuites. La dynamique des pouvoirs et les rapports entre les membres doivent être compris lorsqu’un conseil est mis sur pied. Il faut ainsi comprendre la place qu’occupe l’accusé dans la communauté , la place de la victime et le fait que la collectivité estime qu’elle peut librement participer; ces questions sont importantes, car elles ont une incidence directe sur les sanctions qui peuvent être recommandées. Si elles ne sont pas examinées, la décision ne tiendra souvent pas compte des besoins de la victime.

Hypothèse 4 : Les conseils de détermination de la peine constituent une « solution de rechange » au système en place : Selon l’auteure, le conseil de détermination de la peine doit être vu comme une solution de rechange à l’audience sur la détermination de la peine seulement. À bien des égards, il s’appuie sur le système en place et, par conséquent, on peut se demander dans quelle mesure il représente une solution de rechange.

Décisions critiques et abus de pouvoir : L’auteure est d’avis que le fonctionnement des conseils de détermination de la peine exige la prise de décisions vitales, notamment : quels dossiers seront soumis au conseil de détermination de la peine, quels facteurs entrent en jeu dans la décision, comment la séance du conseil se déroule, qui y participe, quel est le rôle de l’accusé et comment la victime participe. On doit prendre soin de veiller à ce que le pouvoir décisionnel ne soit pas transféré à la communauté de manière à engendrer un abus de pouvoir (c'est-à-dire en autorisant quelques personnes ou une seule à prendre des décisions au nom de la collectivité).

Conclusions

Exclusion de la violence conjugale et de l’agression sexuelle : Les conseils de détermination de la peine, de la façon dont ils ont fonctionné, sont complètement inefficaces pour les femmes inuites victimes de violence. Les limites des mesures de rechange (leur mode de fonctionnement peut encore victimiser les femmes qui ont subi la violence ou une agression sexuelle, il se peut que le contrevenant ne soit pas tenu de rendre des comptes) laissent croire à l’auteure que ces dossiers ne devraient pas être soumis à un conseil de détermination de la peine. Puisqu’elles ne sont pas bien protégées par un tel conseil, mécanisme de rechange souvent employé, encore moins de femmes signaleront la violence dont elles sont victimes. Une plus grande sensibilisation à la violence conjugale, la reconnaissance de la dynamique des pouvoirs au sein de la communauté en vue de permettre à la victime de participer pleinement et un soutien adéquat offert aux victimes deviennent des conditions préalables qui doivent être en place pour que les mécanismes communautaires puissent être saisis de ce genre d’affaires.

Rôle vital d’une infrastructure visant à soutenir les mesures de rechange communautaires : Les mesures de protection et l’infrastructure de soutien doivent faire partie des solutions de rechange destinées à protéger les besoins et les intérêts de la victime : selon Pauktuutit, les solutions de rechange ne sont pas bien accueillies par les collectivités si l’infrastructure, les services de soutien et les ressources nécessaires à leur fonctionnement sont absents. Il ne faut pas oublier non plus d’informer les gens sur ces solutions (leurs objectifs, leur forme et les procédés), d’embaucher des administrateurs rémunérés responsables du fonctionnement des solutions de rechange, des travailleurs chargés du soutien et de la défense des droits des femmes et des enfants victimes de violence, d’établir des programmes de counselling pour hommes violents et d’engager des travailleurs sociaux ou des spécialistes dans le traitement des toxicomanies. Sans ces services et ce soutien, la crédibilité et l’accessibilité du mécanisme seront mises en doute.

Nature problématique du recours aux bénévoles : L’auteure affirme que les mesures de rechange ne doivent pas se fonder sur les bénévoles, pour diverses raisons. Le recours aux bénévoles rend le programme vulnérable et l’avenir incertain. Si seulement des bénévoles font le travail, les niveaux de service varieront aussi énormément entre les communautés, ce qui est inacceptable. Voilà pourquoi la collectivité devrait embaucher des personnes rémunérées.

Nécessité d’une approche coordonnée et englobante : Il est certainement important d’apporter des changements au système de justice pénale : rendre le système plus adapté aux besoins de la collectivité est un des volets d’une approche coordonnée, mais il ne résout pas tous les problèmes qu’éprouvent les communautés inuites face à la justice.

Obligation de définir la « communauté » : Le terme « communauté » doit être défini par les membres eux-mêmes, d’une manière qui n’exclut ni les membres pertinents de la communauté, ni les individus et les organisations qui, même s’ils sont situés à l’extérieur de la collectivité, peuvent apporter leur soutien.

Nécessité de comprendre et de définir ce qui est « communautaire » : Il faut distinguer la participation de la communauté à un processus externe et la création d’une initiative ou d’un modèle en matière de justice d’inspiration inuite qui représente les objectifs de cette communauté.

Établissement de lignes directrices régissant les conseils de détermination de la peine : Des lignes directrices sur le mode de fonctionnement des conseils ainsi que les dirigeants. La sélection des dossiers (lesquels seront ou non déférés au conseil et comment la décision sera prise) et les protections contre l’abus de pouvoir (comment s’assurer que le pouvoir décisionnel n’est pas abusé) nécessitent une attention sérieuse qui doit faire l’objet d’une isation. Cette mesure peut sembler rigide, mais elle ne l’est pas finalement puisque c’est la communauté qui établira les lignes directrices.

Relations de pouvoir et dynamique des pouvoirs : Les liens et les réseaux complexes qui érigent la dynamique des pouvoirs dans les communautés inuites ne doivent pas être reproduits dans les initiatives de rechange en matière de justice. L’auteure est d’avis que ce problème pourra être évité si l’on établit un processus de sélection efficace qui intègre cette dynamique lorsqu’il faudra déterminer qui participe à l’initiative.