La suspension ou le refus d'autorisation, nouvelle mesure d'exécution des pensions alimentaires pour enfants

5.0 CONCLUSIONS

5.1 Résumé

Le présent rapport a pour objet principal de fournir un aperçu de l'application de programmes visant à restreindre l'application d'autorisations aux États-Unis afin d'informer les décideurs canadiens des stratégies américaines. En outre, le rapport décrit les programmes de restrictions applicables aux permis de conduire qui s'appliquent au Canada.

Cette mesure d'exécution a été adoptée pour la première fois aux États-Unis, où la saisie du salaire constitue le principal moyen d'exécuter les ordonnances alimentaires. À l'heure actuelle, tous les États américains ont un programme de « nouveaux emplois » qui permet de retracer les payeurs qui ont un emploi. La suspension des permis de conduire et des certificats de compétence est un moyen d'atteindre les payeurs qui sont des travailleurs autonomes et qui sont en mesure de verser la pension alimentaire. Les programmes de restrictions applicables aux permis visent les personnes qui « ne veulent pas payer » plutôt que celles qui « ne peuvent pas payer ». Leur objectif n'est pas de suspendre ou de refuser les certificats de compétence, mais d'augmenter le paiement des pensions alimentaires pour enfants en défaut par un avertissement de suspension. La suspension des permis de conduire et des certificats de compétence devrait combler cette lacune des stratégies d'exécution américaines.

Le gouvernement fédéral américain a exigé la mise en œuvre de ces programmes dans tous les États en 1996, mais même avant cette date, environ 40 p. 100 des États américains avaient adopté un programme quelconque de refus ou de suspension d'autorisations. Vers la fin de 1999, la grande majorité des États avait adopté une loi autorisant la suspension des autorisations octroyées par l'État. Dans ces États, les permis de conduire, de même que tous les certificats de compétence et permis d'exercer délivrés par l'État, étaient susceptibles de suspension pour non-paiement de la pension alimentaire pour enfants.

Étant donné que la législation fédérale américaine contient peu d'exigences outre que les États doivent élaborer des programmes de restriction et exiger le numéro d'assurance sociale sur les demandes de permis de conduire et de certificats de compétence, les programmes ont été élaborés et mis en œuvre de façon très différente dans l'ensemble du pays. Parmi ces différences, la participation des tribunaux, c.-à-d. si le juge doit approuver que le permis soit assorti de restrictions ou s'il s'agit d'une décision administrative, compte parmi les plus importantes. Puisque le processus administratif est plus efficace, le Bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants des États-Unis a encouragé les États à adopter cette approche et, c'est ce que la majorité d'entre eux ont fait, du moins en partie. Dans la plupart des États, la loi prévoit un processus d'appel devant les tribunaux. Certaines lois qui sont fondées sur un processus administratif mentionnent que le payeur peut invoquer des difficultés excessives au moment de l'appel, mais pas avant (p. ex. pendant l'audience administrative).

Le montant des arriérés qui déclenche la mise en marche du processus de suspension est habituellement défini par les lois de l'État en termes de mois de retard. Le nombre de mois va de un mois jusqu'à 12, et près des trois quarts des États précisent que trois mois au moins d'arriérés permettent d'amorcer le processus de suspension. Plusieurs États mentionnent tant les mois de retard que la somme visée (p. ex. : le payeur n'a pas payé depuis trois mois et il doit plus de 2 000 $). Les États qui ont le pouvoir de suspendre ou de restreindre l'application des permis par un processus administratif n'appliquent pas les règles avec la même rigueur. Dans certains États, la menace de suspension d'autorisations est une solution de dernier recours, alors que dans d'autres, il s'agit d'un processus courant. La plupart des États semblent avoir conféré un certain pouvoir décisionnel à l'organisme d'exécution des ordonnances alimentaires avant le début du processus.

Les documents préparés par les États de même que par le Bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants présentent un bilan positif du paiement des pensions alimentaires pour enfants à la suite des menaces de suspension. Toutefois, peu d'États sont en mesure de distinguer les paiements recueillis des conducteurs et ceux qui proviennent des personnes qui ont reçu un avertissement de suspension de leur certificat de compétence. Les renseignements disponibles permettent de conclure que la plupart des États ont misé sur la suspension des permis de conduire plutôt que sur celle des certificats de compétence. Il en est peut-être ainsi parce que le processus automatique est beaucoup plus facile à implanter dans le cas des permis de conduire et qu'il est plus difficile de suspendre un certificat de compétence, les payeurs en défaut étant d'ailleurs moins nombreux à en être titulaires. Sur ce dernier point, nous ne disposons pas de documents nous permettant d'évaluer le pourcentage des payeurs qui sont titulaires d'un certificat de compétence.

L'examen des répercussions de ces mesures d'exécution doit également tenir compte du coût de mise en œuvre d'un programme de suspension des autorisations. Les documents fournis par les États-Unis ne contiennent aucun renseignement quant à la rentabilité du processus.

Aux États-Unis, le programme de suspension des autorisations a pour principal avantage de viser les travailleurs autonomes et les personnes qui travaillent au noir, des payeurs qu'il est difficile de retracer dans les dossiers d'emploi. Il a pour principal inconvénient le fait que certains payeurs ne prennent pas la menace de suspension ou de révocation au sérieux et continuent de conduire et de travailler. Autre problème, certains payeurs n'ont aucune autorisation valide.

En ce qui a trait aux activités de consultation auprès de certains groupes d'intérêt, les documents disponibles contiennent peu de renseignements. Nous disposons uniquement des déclarations des groupes de défense des droits des pères devant les comités de l'État qui examinent les projets de loi. Bien entendu, il est possible qu'il y ait eu des négociations entre les législateurs et les lobbyistes qui représentent les regroupements professionnels.

Presque toute la publicité sur les lois relatives aux suspensions a porté sur les permis de conduire. Nous ignorons si les efforts de communication et d'éducation du public ont augmenté le respect des ordonnances alimentaires chez les payeurs en défaut. Toutefois, la publicité, qui a été importante dans certains États, a sans doute aidé à améliorer la connaissance du problème de l'exécution des ordonnances alimentaires.

Au Canada, sept provinces et un territoire ont adopté un programme de suspension ou de refus des permis de conduire. Cinq d'entre eux ont le pouvoir de suspendre le permis, alors que les autres peuvent uniquement refuser de renouveler ou de délivrer un nouveau permis. Deux des cinq qui suspendent les permis autorisent l'utilisation du permis pour exercer un emploi. Les données, de même que quelques rapports des provinces et des territoires sur ces mécanismes, permettent de penser que la menace de refus ou de suspension d'autorisations a encouragé le paiement des arriérés de pensions alimentaires pour enfants. Dans la majorité des cas, la suspension ou le refus d'un permis est une solution de « dernier recours ».

Les passeports canadiens et les autorisations émis par le gouvernement fédéral peuvent être révoqués par ce dernier à la demande d'un PEOA. Le payeur doit devoir au moins 3 000 $ ou trois paiements de pension alimentaire et toutes les autres mesures d'exécution doivent avoir échoué.

Bref, les programmes de suspension des autorisations, particulièrement les permis de conduire, sont très attirants pour les organismes d'exécution des ordonnances alimentaires aux États-Unis (et dans une moindre mesure au Canada) en partie à cause de la facilité avec laquelle on peut appliquer une suspension automatique. Toutefois, il n'y a eu aucune évaluation globale de l'efficacité des programmes de suspension et de restriction. Les données sur l'effet de la suspension des certificats de compétence ne font pas partie des documents examinés aux fins du présent rapport. Comme il a été susmentionné, il est possible que très peu de payeurs de pensions alimentaires pour enfants possèdent un tel certificat.

5.2 Répercussions sur le plan des politiques

Les employés des programmes de politiques au Canada devraient examiner les questions suivantes avant d'envisager la mise en œuvre d'un programme de suspension d'autorisations :

  1. Quel est le groupe visé par la mesure d'exécution? S'agit-il des personnes qui « peuvent payer mais qui ne veulent pas le faire », comme dans la plupart des États américains? Les employés des PEOA savent-ils si le payeur fait partie de ce groupe? Aux États-Unis, la suspension d'autorisations est une mesure d'exécution qui s'applique le plus souvent contre les travailleurs autonomes ou qui travaillent au noir et dont le salaire ou le revenu ne peut être saisi.
  2. Autre question : où se situe la suspension d'autorisations dans l'ensemble des mesures d'exécution qui peuvent être prises par le Programme d'exécution des ordonnances alimentaires? La suspension d'autorisations doit-elle représenter une solution de dernier recours? Faut-il, au contraire, l'appliquer automatiquement dans tous les cas d'arriérés ou à la discrétion du PEOA?
  3. Quels sont les droits d'appel qui devraient être autorisés? Le titulaire du permis doit-il avoir le droit de faire valoir des difficultés excessives? S'agit-il d'un appel administratif ou judiciaire?
  4. Quel est le délai qu'il convient d'accorder au payeur afin de payer les arriérés ou de conclure une entente satisfaisante avec le PEOA? C'est-à-dire, quel devrait être le délai entre l'avis de suspension ou de refus d'une autorisation et la décision de suspendre ou de refuser celle-ci? Doit-on envoyer deux avis comme en Saskatchewan?
  5. La loi doit-elle préciser les arriérés (en termes de mois ou de montant ou les deux) ou le PEOA doit-il être investi du pouvoir discrétionnaire de décider du début des procédures de suspension?
  6. Dans tous les États américains et dans cinq des huit provinces et territoires du Canada qui ont une loi semblable, le PEOA a le pouvoir de suspendre le permis de conduire et de refuser son renouvellement, son émission ou son remplacement. Nous ignorons si la menace de refus est aussi efficace que la menace de suspension. On pourrait s'attendre à ce que, dans les provinces et territoires où les permis sont valides pendant cinq ans, la menace de refus soit moins efficace que dans ceux où le permis doit être renouvelé tous les ans.
  7. Peut-on suspendre le permis à plusieurs reprises? Les documents examinés aux fins du présent rapport n'en parlent pas, mais il est probable que certains payeurs en défaut reçoivent plusieurs avis de suspension de leur autorisation. Il s'agit de payeurs en défaut qui reçoivent l'avis, qui payent les arriérés ou qui concluent une entente de paiement pour se retrouver encore une fois, peu après, en défaut. Le PEOA doit-il alors reprendre le processus de suspension? Combien de payeurs reçoivent plusieurs avertissements et ne respectent l'ordonnance que de façon temporaire? Cette approche est-elle rentable?
  8. La province ou le territoire doit-il accorder un permis de conduire restreint à des fins d'emploi? Est-il souhaitable d'émettre une autorisation restreinte, surtout si le payeur a l'habitude de ne pas payer mais qu'il a les moyens de le faire (c'est-à-dire, s'il a un emploi régulier).
  9. Il faudra évaluer les coûts qu'entraîne le refus, la restriction ou la suspension des permis avant d'adopter une loi sur cette mesure d'exécution. Les programmes de suspension des certificats de compétence peuvent être particulièrement coûteux à cause du grand nombre d'organismes de réglementation et de l'incompatibilité entre les divers systèmes d'information; ils peuvent aussi demander d'être négociés avec les organismes de réglementation avant d'être mis en vigueur.
  10. Il est sans doute souhaitable d'adopter un programme de publicité et d'information du public avant de mettre en œuvre un programme de restrictions applicables aux permis. La menace de suspension doit être perçue comme étant « réelle » et imminente par les personnes en défaut, et l'information du public est un moyen d'encourager cette perception. Le coût des activités d'information du public pourrait être incorporé dans les estimations de coûts de mise en œuvre du programme et des opérations courantes.
  11. Les programmes de suspension de permis soulèvent plusieurs questions, notamment :
    • le nombre de payeurs qui sont titulaires d'un permis de conduire ou d'un certificat de compétence valides;
    • le nombre de payeurs qui réagiront à la menace de suspension en concluant une entente satisfaisante avec le PEOA, et le nombre de payeurs qui feraient fi de la menace et continueraient de conduire même si leur autorisation était suspendue. Combien souvent est-ce que les policiers arrêtent un conducteur dont le permis a été suspendu?
  12. Si un PEOA décide d'appliquer un programme de suspension ou de restriction de l'application des permis, doit-il s'assurer que son système d'information recueille toutes les activités reliées à ce mécanisme, à savoir :
    • la date des avis envoyés aux payeurs en défaut;
    • le montant des arriérés/le nombre de mois de retard;
    • le montant versé par le payeur;
    • si le payeur a payé la totalité des arriérés;
    • si le payeur a conclu une entente de paiement satisfaisante;
    • si le payeur n'a pas réagi à l'avis ou que sa réponse n'était pas satisfaisante;
    • si le permis a été suspendu. Le système d'information devrait également être en mesure de produire un rapport à intervalles réguliers. Ces données sont essentielles afin de vérifier l'efficacité des programmes de suspension.