La suspension ou le refus d'autorisation, nouvelle mesure d'exécution des pensions alimentaires pour enfants

NOTE DE SYNTHÈSE

Le présent rapport examine les divers programmes de refus et de suspension d'autorisations qui sont appliqués aux États-Unis et au Canada et qui ont pour objet d'assurer l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants. L'étude porte notamment sur les permis de conduire, les certificats de compétence[1] et les passeports. Aux États-Unis, ces programmes sont assujettis aux lois des divers États, lesquels autorisent le refus ou la suspension des autorisations dont le payeur en défaut est le titulaire. Au Canada, neuf des quatorze provinces et territoires, de même que le gouvernement fédéral pour ce qui est des permis fédéraux et des passeports, ont récemment mis en œuvre des programmes de suspension et de refus d'autorisations. La description des programmes en vigueur aux États-Unis et au Canada permettra d'éclairer les décideurs en ce qui a trait à la mise en œuvre ou à l'amélioration éventuelle de programmes semblables au Canada.

Aux fins de l'étude, nous avons recueilli divers documents sur les programmes de suspension et de refus d'autorisations fournis par le Nouveau-Brunswick et l'Équipe chargée des pensions alimentaires pour enfants du ministère de la Justice du Canada. En outre, au milieu de l'année 1999, nous avons effectué une recherche dans Internet afin d'obtenir les lois les plus récentes sur les programmes de suspension et de refus d'autorisations aux États-Unis. Cette recherche a été complétée par un rapport qui traite en détail des procédures relatives aux restrictions applicables aux permis dans chaque État, telles qu'elles existaient en janvier 1998. Ce rapport a été publié par le Bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants (BEOA) (Office of Child Support Enforcement) des États-Unis.[2]

Les autres pays qui ont fait l'objet de la présente étude (soit la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Royaume-Uni) n'ont pas envisagé la possibilité de suspendre les certificats de compétence et les permis de conduire dans le cadre de leurs programmes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants.

La suspension d'autorisations aux États-Unis

Les programmes de suspension et de refus d'autorisations ont pris beaucoup d'ampleur en 1996 à la suite de l'adoption de la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA - Loi sur le rapprochement des obligations personnelles et des possibilités d'emploi) par le gouvernement fédéral des États-Unis. Aux termes de la loi, les organismes d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants (OEOA) sont tenus de retenir, de suspendre ou de restreindre les certificats de compétence et les permis de conduire des payeurs en défaut. En outre, toute personne qui présente une demande pour obtenir un permis de conduire, une autorisation d'exercer une profession ou un certificat de compétence doit inscrire son numéro d'assurance sociale (NAS) sur sa demande. La loi fédérale ne contient aucune autre exigence, de sorte qu'en réalité, les États ont joui d'un très large pouvoir relativement à la mise en œuvre des programmes, notamment celui de définir le terme « autorisation », les critères applicables aux refus et aux suspensions et le mécanisme d'exécution (c.-à-d. judiciaire ou administratif).

Lorsqu'un État ne met pas en place de programme prescrit par la PRWORA, le gouvernement fédéral a le choix d'imposer ou non une amende. Tout État qui refuse d'appliquer un programme de refus d'autorisations peut être considéré comme ayant enfreint les conditions du plan d'exécution fédéral et ainsi être inadmissible à l'aide financière fédérale.

Soulignons que bon nombre d'États avaient déjà mis en œuvre ce type de programme bien avant l'adoption de la PRWORA au milieu de l'année 1996. Toutefois, ces programmes visaient précisément, pour la plupart (12 sur 19), les certificats de compétence. Depuis l'adoption de la PRWORA, tous les États ont modifié leur loi de manière à viser la suspension du permis de conduire afin d'éviter la perte de l'aide financière du gouvernement fédéral.

La compétence législative des États

Compte tenu des conditions (p. ex. indication des numéros d'assurance sociale) prévues dans la PRWORA, bon nombre d'États ont modifié leurs lois. Les modifications varient en importance selon l'État. Dans certains États, presque toutes les conditions ont fait l'objet de lignes directrices administratives (ou de manuels des procédures) plutôt que de lois. Au Minnesota, le corps législatif a exigé que l'OEOA fournisse des données tous les deux ans relativement :

Les certificats de compétence susceptibles de suspension

Suivant l'entrée en vigueur de la PRWORA, tous les États ont adopté des lois facilitant la suspension des permis de conduire des payeurs de pensions alimentaires pour enfants en défaut. Les 52 États et territoires sur lesquels nous avons obtenu des données ont tous adopté une loi autorisant la suspension des autorisations d'exercer une profession : 44 États peuvent suspendre les certificats de compétence et brevets de capacité; 25 ont le pouvoir de suspendre les permis d'exploitation; 39 peuvent suspendre les permis de loisir et de sport (p. ex. les permis de pêche et de chasse). La recherche a révélé que les États n'avaient pas tous la même définition de l'expression « certificat de compétence » (c.-à-d. les certificats visés), et qu'il n'était pas nécessaire, dans tous les États, d'avoir une autorisation pour exercer telle ou telle profession. Contrairement aux permis de conduire, les certificats ne sont pas les mêmes dans tous les États et territoires. En outre, la recherche a révélé que certaines professions (p. ex. la profession juridique) sont traitées différemment, selon l'État. Il s'est avéré difficile de refuser ou de suspendre les permis de loisir et de sport, à cause du manque d'informatisation des systèmes, et également en raison du fait que ce type d'autorisation est presque toujours délivré dans des points de vente au détail, durant une courte période. Par conséquent, certains États l'ont exclu de leurs programmes. Quelques États ont adopté des programmes de suspension d'autres licences et autorisations, notamment les certificats d'immatriculation des navires, les permis de vente d'alcool et, dans l'État de l'Idaho, les permis de port d'arme dissimulée. Dans les États de l'Idaho, du Michigan et de Pennsylvanie, la loi autorise la suspension des autorisations d'un parent qui a empêché l'autre parent d'exercer son droit de visite.

Éléments déclencheurs : à quel moment le débiteur est-il visé?

Quels que soient les critères établis aux fins du refus ou de la suspension d'une autorisation, il s'agit très souvent d'un « ultime recours ». Sauf en Floride, la plupart des lois contiennent des critères qu'il faut respecter avant d'entreprendre toute activité de suspension. En règle générale, ces critères sont le nombre de mois de retard, de même que les arriérés. En Floride, le payeur d'une pension alimentaire pour enfants peut faire l'objet d'une procédure de suspension de son permis de conduire ou certificat de compétence dès qu'il est en défaut, quels que soient les arriérés ou le nombre de mois de retard. Toutefois, en ce qui a trait aux certificats de compétence, la loi de l'État exige que l'OEOA ait « épuisé tous les autres recours possibles » avant de demander la suspension au tribunal. À cause des délais qui sont inhérents au processus judiciaire, les arriérés des payeurs en défaut seraient probablement très élevés avant que le processus de suspension d'autorisation ne puisse être amorcé. L'État du Kansas ne précise pas non plus le montant des arriérés avant la mise en œuvre du processus; la décision relève du tribunal qui peut, « en sus d'autres mesures correctives », ordonner la signification d'un avis à l'organisme d'attribution des autorisations.

L'élément déclencheur du processus de suspension varie de moins d'un mois jusqu'à 12 mois de paiements en retard et, dans 70 p. 100 des États, le point critique se situe à trois mois. Dans un des États qui a adopté un processus judiciaire, la loi précise que l'élément déclencheur est « l'outrage au tribunal » et dans deux autres États, il faut avoir tenté d'autres mesures moins draconiennes avant de mettre en œuvre le processus de suspension. Dans quinze États, la loi précise le montant des arriérés, de même que le nombre de mois de retard avant la mise en œuvre du processus de refus ou de suspension. Par exemple, dans l'Indiana, le payeur doit accuser un retard de trois mois et devoir plus de 2 000 $.

Les décisions judiciaires et administratives et les garanties procédurales

La PRWORA accorde une certaine souplesse aux États en ce qui a trait à la mise en œuvre des programmes de suspension. Les États ont donc adopté un processus judiciaire ou administratif ou une combinaison des deux. Les États qui ont adopté un processus administratif envoient l'avis de suspension par courrier au payeur en lui accordant de 20 à 30 jours pour répondre à l'OEOA et conclure une entente de paiement. Comme il a été mentionné plus haut, la Floride, qui a un processus à la fois administratif et judiciaire, envoie un avis qui prévoit un délai de 30 jours avant que la cour ne soit saisie d'une demande de suspension de certificat de compétence (ce processus ne s'applique pas aux permis de conduire). En général, les États qui ont un processus judiciaire ont constaté que les payeurs en défaut pouvaient réussir à reporter la suspension s'ils réussissaient à convaincre le tribunal que la mesure causerait un « tort irréparable » à leur capacité de gagner leur vie, qu'ils n'avaient pas « volontairement » cessé de verser la pension alimentaire et qu'ils avaient tenté de payer « de bonne foi ».

La création d'un lien entre les payeurs et les titulaires d'autorisations

La presque totalité du financement fédéral accordé sous le régime de la PRWORA est consacrée à l'amélioration des systèmes d'information des OEOA des États. Ces améliorations doivent se poursuivre jusqu'en 2001. On estime que les améliorations apportées aux systèmes d'information des OEOA faciliteront les communications avec les organismes d'attribution des autorisations, notamment les bureaux des véhicules automobiles des États (BVA).

Le numéro d'assurance sociale permet d'établir un lien entre le payeur en défaut, les permis de conduire et les certificats de compétence. Ce NAS doit être inscrit sur toutes les demandes d'autorisation, mais il ne sera pas possible d'établir un lien entre tous les programmes avant l'implantation complète du système, c'est-à-dire lorsque toutes les demandes d'autorisation porteront un NAS au moment du renouvellement. En outre, il est probablement plus facile d'établir un lien par voie électronique entre les payeurs en défaut et les permis de conduire qu'avec les certificats de compétence puisque la plupart des États, sinon la totalité d'entre eux, disposent d'un mécanisme de délivrance automatique des permis de conduire. Habituellement, l'OEOA fait parvenir une liste des payeurs en défaut qui méritent une suspension ou un refus au BVA, qui prend à son tour des mesures de suspension.

Contrôle et évaluation : le paiement des pensions alimentaires pour enfants

Les rapports publiés par les divers OEOA mesurent le succès obtenu en faisant valoir, à juste titre, les paiements plutôt que le nombre de refus ou de suspensions. Ce critère est conforme à l'objectif principal de ce type de programme, c'est-à-dire augmenter le paiement volontaire des pensions alimentaires pour enfants plutôt que de suspendre les autorisations. L'étude a révélé que d'importantes sommes d'argent avaient été recueillies à la suite des avis de suspension et que, dans la majorité des cas, l'avis avait entraîné la conclusion d'une entente de paiement. Par exemple, dans le Maryland, 58 000 avis envoyés à des payeurs en défaut ont entraîné une réponse de l'ordre de 40 millions de dollars. Au Texas, 12,6 millions de dollars ont été recueillis au cours des six premiers mois d'existence du programme. Toutefois, les OEOA des divers États ne sont pas tous en mesure de déterminer la proportion des sommes d'argent recueillies à la suite de l'avis de suspension.

Dans l'ensemble, plusieurs États américains, de même que le Bureau d'exécution des pensions alimentaires pour enfants, ont insisté sur l'importance des sommes recueillies grâce à leurs programmes de suspension. Malgré l'enthousiasme général que soulève cette mesure d'exécution, il existe peu de données quantitatives concernant le nombre et le pourcentage de titulaires d'autorisation qui font partie du groupe de personnes qui « peuvent payer mais qui ne veulent pas le faire », et sur la question de savoir jusqu'à quel point la menace de perte de leur permis de conduire ou certificat de compétence les incitera à conclure une entente de paiement. Nous ignorons jusqu'à quel point la perte d'un permis ou d'une autorisation peut inciter la personne qui en a les moyens à verser régulièrement la pension alimentaire.

Information et vulgarisation juridiques

En règle générale, c'est grâce aux campagnes de publicité dans les divers médias que le grand public est renseigné quant aux restrictions applicables aux autorisations. D'après la documentation consultée, on se sert principalement de panneaux publicitaires, de même que de messages d'intérêt public diffusés à la radio et à la télévision.

Les États ont renseigné les payeurs en défaut quant aux lois relatives aux restrictions applicables aux autorisations en leur envoyant des lettres « d'avertissement » ou de « politesse » (selon l'État). Les organismes d'exécution de l'État ont souvent recours à Internet pour informer les payeurs de pensions alimentaires pour enfants des dispositions législatives relatives aux restrictions ou au refus d'autorisation, de même que de leurs conséquences.

La publicité est considérée comme essentielle pour encourager les payeurs en défaut à conclure une entente de paiement. Un fonctionnaire du Rhode Island a mentionné que l'État n'avait peut-être pas suffisamment renseigné le public sur le programme de suspension avant de le mettre en œuvre. Si l'État avait fait davantage de publicité : « nous aurions peut-être incité plus de payeurs à régler leurs comptes avant de mettre en œuvre le processus de suspension ». Cette observation est-elle juste? Nous l'ignorons. Est-ce qu'une publicité accrue augmente la probabilité d'un respect volontaire? Presque tous les États exigent que le payeur en défaut soit informé par courrier de la possibilité d'une suspension et qu'il ait l'opportunité de conclure une entente de paiement. Si ces avertissements ne sont pas efficaces, y a-t-il lieu de croire qu'une meilleure campagne d'éducation du public aura, à elle seule, un effet sur le paiement des pensions? Peut-être que la publicité aide à convaincre le payeur en défaut de s'acquitter de ses obligations parce qu'il se rend compte qu'il s'agit d'une véritable menace.

Avantages et inconvénients des programmes de restrictions applicables aux permis aux États-Unis

En plus d'encourager les payeurs à s'acquitter de leur obligation alimentaire, les programmes qui s'appliquent aux permis de conduire et aux certificats de compétence (plus encore les programmes qui visent les titulaires de permis de conduire) ont pour principal avantage de viser les payeurs en défaut qui sont des « travailleurs autonomes » ou qui « travaillent au noir ». Puisque les programmes sont habituellement des solutions de dernier recours, ils s'ajoutent à d'autres programmes d'exécution et de détection (p. ex. : les programmes de « nouveaux employés » dans divers États américains recueillent des données sur les nouveaux employés, ce qui permet de déceler les paiements en trop d'assurance-emploi et de retracer les payeurs de pensions alimentaires en défaut). L'étude n'a pas étayé cette hypothèse, faute d'information, mais on suppose qu'un système administratif automatique de suspension des permis de conduire pourrait être une mesure d'exécution relativement peu coûteuse.

Quant aux inconvénients, il est possible que les individus qui reçoivent un avis ou dont le permis de conduire est suspendu continuent de conduire et de ne pas s'acquitter de leur obligation alimentaire. Aussi, ce ne sont pas tous les métiers ou professions qui exigent un permis d'exercice et il se pourrait que certains payeurs ne puissent être retrouvés et qu'ils continuent à ne pas payer la pension alimentaire pour enfants. Quelques législateurs se préoccupent de la constitutionnalité des programmes; toutefois, dans un jugement récent, la Cour suprême de l'Alaska a reconnu la légitimité du programme (même si la décision ne lie pas les autres États). On prétend qu'un système judiciaire manuel permettant d'établir un lien entre les titulaires de permis et les payeurs en défaut serait plus coûteux qu'un système automatique. Les systèmes automatiques tiennent moins compte de la situation du payeur -- ils ne distinguent pas les individus qui ne « peuvent pas payer » de ceux qui « ne veulent pas payer ». Un dernier inconvénient, la mise en œuvre d'un programme de suspension exige une entente entre les OEOA et les autres organismes d'attribution des autorisations, ce qui pourrait avoir des répercussions sur les plans des coûts et des ressources.

Les restrictions applicables aux autorisations au Canada

L'Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, l'Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan, l'Alberta, la Colombie-Britannique et le Yukon ont tous adopté un programme de refus ou de suspension des permis de conduire au cours des dernières années. À l'heure actuelle, il n'existe aucun programme de suspension ou de refus des certificats de compétence au Canada. Le gouvernement fédéral administre un programme de suspension des permis (notamment d'aviation), de même qu'un programme de refus ou de suspension des passeports dans le but de faciliter l'application des programmes d'exécution des ordonnances alimentaires des provinces et des territoires.

Contrairement aux États-Unis, tous les programmes canadiens sont de nature administrative. Toutefois, ces programmes ont également été considérés comme des « solutions de dernier recours ». Les provinces et les territoires susmentionnés ont une loi qui autorise les fonctionnaires à refuser d'émettre un nouveau permis de conduire ou de renouveler un permis de conduire existant. Seuls le Manitoba, la Nouvelle-Écosse, l'Ontario, l'Île-du-Prince-Édouard et le Yukon ont adopté une loi afin de faciliter la suspension des autorisations des payeurs en défaut. En Saskatchewan et en Colombie-Britannique, la loi précise le montant des arriérés (dollars et nombre de mois) avant qu'un fonctionnaire ne puisse refuser ou suspendre une autorisation. Dans la plupart des provinces et territoires, une autorisation peut être refusée ou suspendue dès que le payeur est en défaut, mais en pratique, c'est la dernière mesure appliquée. Il s'agit d'un programme discrétionnaire plutôt qu'automatique.

À ce jour, il n'y a eu aucune évaluation officielle de l'efficacité des programmes canadiens relatifs aux permis de conduire, mais les rapports isolés de fonctionnaires des provinces et des territoires laissent penser que plusieurs payeurs concluent une entente de paiement après avoir reçu un avis. Seul un petit pourcentage de cas entraîne une suspension ou un refus d'autorisation.

Répercussions sur le plan des politiques

Le rapport de recherche conclut en faisant ressortir plusieurs points que les responsables de l'élaboration des politiques et des infrastructures devront examiner lorsqu'ils songeront à la possibilité d'adopter un programme de refus ou de suspension d'autorisations. Parmi ces points, on relève :