CADRE DE RECHERCHE SUR L'INITIATIVE
SUR LES PENSIONS ALIMENTAIRES
POUR ENFANTS

1.0 INTRODUCTION

Le présent document donne un aperçu des programmes de recherche qui ont été élaborés en vue de surveiller l'évolution de la mise en oeuvre des différents éléments de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants. Il a été rédigé en consultation avec les agents des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux chargés de l'application de l'Initiative ou de l'élaboration des politiques dans des domaines connexes.

Pendant l'été 1998, le ministère de la Justice du Canada a aussi recueilli les commentaires des représentants d'organisations non gouvernementales, de groupes et de personnes qui s'intéressent aux Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, notamment les parents qui paient ou qui reçoivent une pension alimentaire pour enfants, les avocats spécialisés en droit de la famille, les médiateurs, les universitaires et les autres personnes qui connaissent les questions à l'étude et les méthodes de recherche pertinentes. Les suggestions des répondants ont été incorporées à la version finale dans la mesure du possible.

La section 1 donne un bref aperçu de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants et décrit l'objet de la recherche, chaque programme de recherche, le rôle du Sous-comité fédéral-provincial-territorial de la recherche, ainsi que les principales contraintes.

Les sections 2 à 6 donnent des informations plus détaillées sur les programmes de recherche qui ont été prévus.

À l'Annexe A, nous reproduisons l'article 13 des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, qui indique quels renseignements devront être inclus dans les ordonnances alimentaires prévues par la Loi sur le divorce, à compter du ler mai 1997.

L'Annexe B présente les travaux de recherche en cours ou prévus, sous forme de tableau.

L'Annexe C décrit les autres sources de renseignements.

1.1 CONTEXTE

En 1990, le Comité fédéral-provincial-territorial (FPT) sur le droit de la famille a amorcé une étude visant à répondre à l'insatisfaction généralisée que suscitaient les méthodes de calcul des pensions alimentaires pour enfants. Au nom du Comité, le ministère de la Justice du Canada a entrepris un programme de recherche de quatre ans dont le but était d'établir une formule pour le calcul des sommes à indiquer dans les ordonnances de pension alimentaire pour enfants après la rupture de la famille. On trouvera une description complète de ce programme dans le rapport de janvier 1995 intitulé Aperçu du programme de recherche visant à élaborer une formule canadienne de calcul des pensions alimentaires pour enfants, rédigé par Ross Finnie, Carolina Giliberti et Daniel Stripinis, Direction générale des communications et de la consultation, ministère de la Justice du Canada.

Le 6 mars 1996, le gouvernement fédéral a rendu publiques ses intentions devant être reflétées dans la Loi sur le divorce relativement aux pensions alimentaires pour enfants, après la rupture de la famille. Il a annoncé qu'il comptait améliorer le système de détermination des ordonnances de pension alimentaire pour enfants, les règles d'imposition de ces pensions et l'exécution des ordonnances, c'est-à-dire :

Le ministère des Finances du Canada et Revenu Canada sont chargés d'appliquer les réformes fiscales. Le ministère de la Justice du Canada est chargé d'appliquer et de maintenir les réformes du droit de la famille, les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants et les mesures d'exécution améliorées pour les pensions alimentaires.

En 1996, le ministère de la Justice du Canada a obtenu des ressources et a été chargé (mandat de cinq ans) de sept activités primordiales dans le cadre de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants :

Parallèlement, les sous-ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de la Justice et les sous-procureurs généraux ont constitué le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial (FPT) sur la mise en oeuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfants. Ce groupe de travail, qui a un mandat de cinq ans, est chargé de veiller à l'application des réformes.

Le 19 février 1997, les changements apportés à la Loi sur le divorce, à la Loi d'aide à l'exécution des ordonnances et des ententes familiales (LAEOEF) et à la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions (LSDP) ont reçu la sanction royale.

Le 1er mai 1997, la Loi sur le divorce modifiée, le règlement d'application contenant les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants de même que les nouvelles dispositions fédérales régissant l'exécution des ordonnances alimentaires sont entrés en vigueur. Ce fut le cas également des dispositions modifiées de la Loi de l'impôt sur le revenu concernant le nouveau traitement fiscal des pensions alimentaires pour enfants.

1.2 BUT DE LA RECHERCHE

L'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants a changé radicalement la façon de déterminer les pensions alimentaires et d'appliquer la loi à cet égard, au Canada. Il faut adopter de nouvelles méthodes de collecte de données et mener des études d'une grande portée pour faciliter l'application des dispositions et fournir continuellement de l'information sur le degré d'atteinte des objectifs.

Les programmes de recherche proposés dans ce document seront mis en place par l'unité de la recherche de l'Équipe des pensions alimentaires pour enfants du ministère de la Justice. L'objectif général du cadre de recherche : établir les bases de données et le système de recherche empirique nécessaires :

La Division de l'évaluation du ministère de la Justice du Canada évalue l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants, comme l'exige le Conseil du Trésor du Canada. Pour faire une évaluation complète, elle devra avoir des données détaillées sur l'observation des règles et les effets des modifications des lois ainsi que sur les résultats des programmes concernant le financement des projets, les communications, et l'information juridique.

L'évaluation de l'initiative demandera des renseignements et des analyses qui débordent le mandat des activités de suivi mentionnées dans le cadre de recherche. Donc, la Division de l'évaluation mènera des études distinctes pour déterminer, entre autres choses, dans quelle mesure les fonds communs ont été bien gérés et à quel point la recherche, les communications et les autres fonctions liées à la politique cadraient avec le but de l'initiative.

1.3 PROGRAMMES DE RECHERCHE

Au milieu de 1996, le Groupe de travail FPT sur la mise en oeuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfants a constitué le Sous-comité de la recherche FPT qui a été chargé d'aider à établir le cadre de recherche. Après avoir tenu une série de téléconférences, un petit nombre de représentants des provinces et du gouvernement fédéral se sont réunis en janvier 1997 pour commencer à déterminer les besoins quant au suivi des Lignes directrices. Maintenant, ce sous-comité comprend au moins un représentant de chaque province et de chaque territoire, un représentant de Statistique Canada (Centre canadien de la statistique juridique, ou CCSJ) et un représentant du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Le sous-comité tient régulièrement des téléconférences et des réunions afin de dégager un consensus sur les recherches nécessaires à court terme et à long terme et de promouvoir la collaboration pour la recherche qui intéresse toutes les parties. Les membres reconnaissent les avantages qu'offre la coordination pour éviter les chevauchements ou le dédoublement des efforts.

Le cadre de recherche général doit tenir compte de la nécessité de recueillir des données et de faire des analyses continues pour surveiller les principaux volets de l'initiative. C'est pourquoi on est en train d'élaborer cinq principaux programme de recherche. Les activités prévues sont :

1.4 CONTRAINTES : TEMPS, DONNÉES ANTÉRIEURES À LA MISE EN ŒUVRE, RESSOURCES, COMPLEXITÉ ET ÉTENDUE DES ENJEUX

Le financement de la recherche sur les pensions alimentaires pour enfants a commencé en avril 1997 et se terminera en mars 2001. Cette période prévue pour mesurer les répercussions de modifications aussi radicales des politiques et du système est relativement courte. Néanmoins, le rapport à soumettre au Parlement sur les dispositions, l'application des Lignes directrices et la détermination des aliments pour enfants doit être établi dans ce délai.

Malheureusement, il existe très peu de données antérieures à la mise en oeuvre touchant des questions fondamentales comme les tendances pluriannuelles sur le montant des pensions, les tendances pluriannuelles des ententes de garde et de droits de visite en cas de divorce ou, encore, la fréquence à laquelle on a recouru à différents mécanismes pour résoudre les litiges en matière de pensions alimentaires pour enfants et de garde entre des parents en instance de divorce. Même si nous avons l'intention de compiler les données pertinentes antérieures à la mise en oeuvre que nous avons relevées dans des enquêtes de Statistique Canada et dans les bases de données d'autres administrations, nous devrons nous appuyer dans une grande mesure sur les données primaires colligées pour répondre aux questions sur les Lignes directrices et les mesures d'exécution adoptées par le ministère de la Justice du Canada. Pour obtenir des données, nous nous adresserons aux tribunaux de la famille, aux responsables des programmes d'exécution des ordonnances alimentaires et des projets expérimentaux ainsi qu'à des informateurs clés, comme des professionnels et des personnes qui paient ou qui reçoivent une pension alimentaire.

Pour faire une évaluation plus complète des Lignes directrices, nous demanderons de l'information au plus large éventail d'intéressés possible qui comprendra des Autochtones, des membres des minorités ethnoculturelles, des immigrants qui viennent de s'établir au Canada, des personnes ayant un faible degré d'alphabétisation, des gens qui n'ont pas les moyens de consulter un avocat, etc. Cette méthode nous aidera à déterminer des répercussions différentes ou non souhaitées des Lignes directrices.

Même si l'absence de données antérieures à la mise en oeuvre limitera notre capacité d'effectuer des comparaisons déterminantes avant et après l'application des Lignes directrices, nous serons en mesure d'assurer le suivi du processus de mise en oeuvre. Nous serons aussi en mesure de décrire et d'évaluer les tendances et les modèles qui émergeront au cours des quatre premières années.

Nous connaissons les nombreux enjeux personnels et stratégiques qui entourent en général la rupture de la famille et, en particulier, le divorce mettant en cause de jeunes enfants. Cependant, le cadre de recherche ne peut régler toutes les importantes questions qui préoccupent les Canadiens. Compte tenu de ces contraintes, la recherche portera sur les enjeux qui sont directement liés à la mise en oeuvre et aux répercussions des Lignes directrices et aux modifications des lois fédérales régissant l'exécution des ordonnances.