CADRE DE RECHERCHE SUR L'INITIATIVE
SUR LES PENSIONS ALIMENTAIRES
POUR ENFANTS

2.0 SUIVI DE LA MISE EN ŒUVRE ET DES RÉPERCUSSIONS DES LIGNES DIRECTRICES

L'article 28 de la Loi sur le divorce consolidée exige que le ministère de la Justice du Canada soumette au Parlement un rapport sur les aspects significatifs et fonctionnels des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants ci-jointes au plus tard le 1er mai 2002 :

Le ministre de la Justice procède à l'examen détaillé, d'une part, de l'application des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants et, d'autre part, de la détermination des aliments pour enfants. Il dépose son rapport devant chaque chambre du Parlement dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du présent article.

Une importante partie du rapport sera l'évaluation de la mesure dans laquelle les objectifs officiels des Lignes directrices auront été atteints. L'article 1 des Lignes directrices déclare :

Les objectifs des Lignes directrices sont :

  1. établir des normes équitables en matière de soutien alimentaire des enfants afin de leur permettre de continuer de bénéficier des ressources financières des époux après leur séparation;
  2. réduire les conflits et les tensions entre époux en rendant le calcul du montant des ordonnances alimentaires plus objectif;
  3. améliorer l'efficacité du processus judiciaire en guidant les tribunaux et les époux dans la détermination du montant de telles ordonnances et en favorisant le règlement des affaires;
  4. assurer un traitement uniforme des époux et enfants qui se trouvent dans des situations semblables.

Nous présentons, pour chacun des objectifs ci-dessus, les principales questions de recherche cernées à ce jour, les sources qui permettraient d'obtenir des données qualitatives et quantitatives et l'état d'avancement des projets en cours ou prévus.

2.1 OBJECTIF DES LIGNES DIRECTRICES

2.1.1 Établir des normes équitables en matière de soutien alimentaire des enfants afin de leur permettre de continuer de bénéficier des ressources financières des époux après leur séparation

Pour de nombreuses familles qui vivent dans la pauvreté ou près du seuil de pauvreté, la perte des économies d'échelle à la suite de la rupture de la famille fait chuter le niveau de vie du ménage qui a la garde des enfants et de celui qui n'a pas la garde des enfants. Lorsqu'ils ont commencé à préparer les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, les responsables ont reconnu qu'un système de versement de pensions alimentaires ne peut pas à lui seul éliminer la pauvreté des enfants (Finnie et al., 1995a : 2). Par conséquent, le premier objectif des Lignes directrices souligne que les enfants doivent continuer à bénéficier des ressources financières des deux parents.

Comme la détermination des montants des pensions alimentaires pour enfants se base sur la capacité des parents à contribuer, la question de justice sera examinée au regard des moyens financiers des parents.

Questions de recherche
  1. Les montants des pensions sont-ils inférieurs, égaux ou supérieurs aux montants des tables de pensions alimentaires pour enfants? Ces montants servent-ils de montants de base ou de minimum, comme prévu? A-t-on noté des modèles régionaux ou autres dans les montants des ordonnances? Les montants des pensions varient-ils de façon marquée selon le sexe du payeur et le revenu?
  2. Les montants des ordonnances sont-ils inférieurs, égaux ou supérieurs aux montants des tables de pensions alimentaires pour enfants? Note-t-on des modèles régionaux ou autres dans les montants déterminés par les ententes sur consentement?
  3. Quelle est la fréquence de l'inclusion des enfants qui ont atteint ou dépassé l'âge de la majorité dans les ordonnances? Accorde-t-on souvent des dépenses spéciales pour études postsecondaires? Dans de tels cas, comment détermine-t-on habituellement les montants?
  4. Compte tenu des modifications du traitement fiscal des ordonnances de pension alimentaires, les montants déterminés d'après les Lignes directrices sont-ils supérieurs ou inférieurs à ceux qui l'avaient été avant l'introduction des Lignes directrices?
  5. Quelle est la fréquence de la prise en considération des dépenses spéciales ou extraordinaires autorisées par les Lignes directrices dans les ordonnances de pension alimentaire pour enfants? Comment les parents font-ils le partage? De quelle façon les dépenses spéciales ou extraordinaires influent-elles sur le montant de l'ordonnance?
  6. Dans quelle proportion des cas les payeurs et les bénéficiaires font-ils une demande pour difficultés excessives? Les tribunaux notent-ils les raisons qui les incitent à faire une telle demande? Dans quelle mesure les demandes pour difficultés excessives font-elles augmenter ou diminuer les montants des ordonnances?
  7. Comment le concept du niveau de vie du ménage est-il appliqué lorsqu'on invoque des difficultés excessives? Les juges, les professionnels, les payeurs et les bénéficiaires estiment-ils que le test des difficultés excessives décrit à l'Annexe II des Lignes directrices est facile à comprendre et à utiliser?
  8. Quels sont la fréquence et les modèles pour les ententes de garde dite traditionnelle, partagée ou exclusive? Y a-t-il un rapport entre le niveau de revenu de l'un des parents, ou des deux, et le genre d'entente pour la garde des enfants? À la longue, la proportion entre la garde partagée et la garde exclusive change-t-elle (c.-à-d., depuis la mise en oeuvre des Lignes directrices, lorsque les nouvelles définitions sont entrées en vigueur)? Comment les montants sont-ils déterminés dans les cas de garde partagée?
  9. Les ordonnances alimentaires pour enfants comportent-elles souvent des stipulations pour pension alimentaire du conjoint? Y a-t-il eu, avec le temps, un changement dans la proportion des affaires ayant donné lieu à des ordonnances alimentaires à la fois pour les enfants et pour le conjoint?
  10. Les payeurs, les bénéficiaires ou les professionnels estiment-ils que les montants des tables et les montants des ordonnances en général sont justes pour les parents payeurs et les parents bénéficiaires? La perception quant à la justice varie-t-elle selon le niveau de revenu des payeurs et des bénéficiaires?
  11. Parmi les parents visés par une ordonnance rendue avant mai 1997, combien ont choisi de modifier le traitement fiscal de cette ordonnance? Quelles sont les caractéristiques socio-économiques et les autres caractéristiques démographiques relatives aux parents qui ont demandé un changement du traitement fiscal?
  12. Quels sont les tendances et les modèles de modification des ordonnances? Peut-on déterminer les raisons pour lesquelles des modifications des ordonnances par rapport à avant la mise en oeuvre sont demandées? Quelle proportion des modifications fait augmenter les montants, et quelle proportion les fait diminuer? Les payeurs et les bénéficiaires sont-ils susceptibles de demander des modifications?
  13. À quelle fréquence les ordonnances sont-elles modifiées? Quelles sont les raisons qui justifient une demande de modification ou qui empêchent soit les payeurs soit les bénéficiaires de faire une telle demande (p. ex., les personnes ne sont pas assez renseignées, n'ont pas les moyens de consulter un avocat, les parents ne veulent pas revenir sur la question, la violence familiale)?
  14. Dans quelle proportion des cas les demandes de modification de la pension alimentaire sont-elles accompagnées d'une demande de modification des arrangements pour la garde des enfants ou contrées par une telle demande?
  15. Comment les tribunaux déterminent-ils les montants quand le revenu dépasse 150 000 $?
  16. Quelles sont les conséquences économiques à court terme et à long terme de la rupture de la famille pour le parent qui a le revenu le moins élevé? Y a-t-il eu des changements mesurables à cet égard depuis l'adoption des Lignes directrices? (Voir aussi la section 6.4 de ce document.)

2.1.2 Réduire les conflits et les tensions entre époux en rendant le calcul du montant des ordonnances alimentaires plus objectif

Questions de recherche
  1. La proportion de cas de contestation a-t-elle changé depuis l'entrée en vigueur des Lignes directrices? A-t-on noté des changements à cet égard d'une année à l'autre? Y a-t-il des différences selon le niveau de revenu, l'âge des enfants ou d'autres caractéristiques sociales?
  2. Les payeurs ou les bénéficiaires estiment-ils que les Lignes directrices les ont aidés à négocier une entente ou une modification ou les ont empêchés de le faire? Quels sont les autres facteurs qui augmentent ou qui minimisent le degré de tension lorsque les parties négocient les ententes de pension alimentaire?
  3. Qu'est-ce que les payeurs ou les bénéficiaires considèrent comme les sources de difficultés les plus fréquentes lorsqu'ils doivent s'entendre sur le montant de la pension alimentaire? D'après les avocats, les médiateurs et les autres professionnels, quelles sont les sources de difficultés les plus fréquentes pour les personnes qui doivent parvenir à s'entendre sur le montant de la pension alimentaire?
  4. Les professionnels (p. ex., les avocats, les comptables, les médiateurs, les administrateurs des tribunaux) perçoivent-ils un changement dans la façon dont ils traitent la question de la pension alimentaire pour enfants lorsqu'ils ont affaire à des parents qui se séparent?
  5. Dans quelle mesure les interventions telles que la médiation et les cours sur l'art d'être parent influent-ils sur le degré de conflit et de tension entre les époux?
  6. Comment l'obligation des parties de divulguer l'information financière a-t-elle fonctionné en pratique (comme l'ont signalé les informateurs clés)?
  7. L'instauration des Lignes directrices a-t-elle entraîné des changements notables dans le nombre des litiges relatifs à la garde ou des cas de refus de droit de visite (comme l'ont signalé les informateurs clés)?

2.1.3 Améliorer l'efficacité du processus judiciaire en guidant les tribunaux et les époux dans la détermination du montant des ordonnances et en favorisant le règlement des affaires

Questions de recherche
  1. Les juges et les professionnels (p. ex., avocats, comptables, médiateurs, administrateurs des tribunaux) trouvent-ils que les dispositions des Lignes directrices sont faciles à comprendre et à utiliser? Quelles considérations viennent justifier ou empêcher leur mise en application (p. ex., la formation, les applications de logiciels pour le calcul des montants, le personnel spécialisé des tribunaux, les commis aux pensions alimentaires pour enfants, etc.)?
  2. Les payeurs et les bénéficiaires trouvent-ils que les dispositions des Lignes directrices sont faciles à comprendre et à utiliser? Quelles considérations viennent justifier ou empêcher leur mise en application (p. ex., l'information juridique, l'aide gratuite, les applications de logiciels pour le calcul des montants, le personnel spécialisé des tribunaux, les commis aux pensions alimentaires pour enfants, etc.)?
  3. Y a-t-il des changements d'une année à l'autre dans la proportion de payeurs et de bénéficiaires qui sont représentés par un avocat lorsqu'ils négocient le montant de la pension alimentaire?
  4. Les Lignes directrices ont-elles influé sur le temps consacré à chaque étape du processus juridique (p. ex., le temps de préparation des avocats, le temps des tribunaux)? (On devrait poser cette question seulement après une période de transition.)
  5. Les professionnels pensent-ils que la proportion de cas de contestation a augmenté ou diminué depuis l'entrée en vigueur des Lignes directrices? D'après les professionnels, quels sont les principaux facteurs qui aident les parties à s'entendre sur la pension alimentaire ou qui les empêchent de le faire?

2.1.4 Assurer un traitement uniforme des époux et enfants qui se trouvent dans des situations semblables les unes aux autres

Questions de recherche
  1. Compte tenu du revenu des parents, du nombre d'enfants et du genre d'entente de garde, dans quelle mesure les montants des pensions après la mise en oeuvre des Lignes directrices sont-ils comparables? L'écart entre les montants a-t-il augmenté ou diminué pendant la durée de l'initiative? Y a-t-il des différences régionales ou d'autres différences dans le recours aux dépenses spéciales ou dans l'acceptation des demandes pour difficultés excessives?
  2. Compte tenu du revenu des parents, du sexe des parents payeurs, du nombre d'enfants et du genre d'entente de garde, les montants des ordonnances sur consentements sont-ils inférieurs, égaux ou supérieurs à ceux qui sont déterminés par l'application des Lignes directrices?
  3. Dans quelle mesure les montants des pensions basés sur les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants sont-ils comparables aux montants déterminés selon d'autres Lignes directrices (p. ex., les lignes directrices du Québec)?

2.2 STRATÉGIE DE RECHERCHE

La plupart des stratégies de recherche mentionnées dans cette section du cadre ne couvriront pas seulement une des questions indiquées aux sections 2.1 à 2.4.

2.2.1 Collecte de données antérieures à la mise en oeuvre

2.2.2 Collecte des données des ordonnances de pension alimentaire pour enfants rendues après la mise en oeuvre

La première activité qui a été mise en branle est l'Enquête sur les ordonnances de pension alimentaire pour enfants en vertu de la Loi sur le divorce. Durant l'été et l'automne 1997, l'unité de la recherche de l'Équipe des pensions alimentaires, qui travaillait en étroite collaboration avec le Sous-comité de la recherche FPT, a lancé la phase pilote du projet. Les objectifs généraux de l'enquête pilote sont :

Le suivi de la mise en oeuvre et des répercussions des Lignes directrices dépend beaucoup de la collecte de renseignements normalisés contenus dans les ententes et les ordonnances prévues par la Loi sur le divorce. La formule utilisée pour recueillir des données dans l'enquête auprès des tribunaux dépend des renseignements qu'il faut fournir en vertu de l'article 13 de la Loi sur le divorce (voir la liste complète à l'Annexe A) et des autres renseignements que contiennent les dossiers des tribunaux. Les données recueillies pour l'Enquête sur les ordonnances sont :

D'autres renseignements des dossiers sont recueillis, notamment l'information qui indique si les parties étaient représentées par un avocat, le motif d'une demande de modification (s'il y a lieu), le montant de l'ordonnance précédente, etc.

La collecte de données pour la phase pilote de l'enquête a commencé à l'automne 1997 et s'est terminée en septembre 1998. Toutes les administrations, à l'exception du Québec, ont participé à cette étape de l'enquête et fourni des données recueillies auprès d'au moins un tribunal. Un rapport sur les constatations préliminaires devrait être disponible au début de 1999.

D'après l'expérience tirée de la phase pilote, quelques modifications méthodologiques mineures ont été apportées à l'enquête. L'enquête sur les ordonnances révisée a débuté le 1er octobre 1998 et se poursuivra jusqu'à la fin de l'initiative, soit en avril 2001. On s'attend à ce que toutes les administrations participent à cette phase de l'enquête.

2.2.3 Examens de la jurisprudence

On effectuera continuellement des examens de la jurisprudence qui pourraient nous aider à définir les questions de recherche et fournir des exemples indiquant comment les tribunaux interprètent les Lignes directrices. En outre, nous ferons un suivi des services commerciaux qui fournissent des renseignements sur les cas signalés et des publications sur les questions de droit de la famille et de pension alimentaire, pour trouver de l'information pertinente.

2.2.4 Enquête auprès des professionnels concernant leur expérience et leur perception des répercussions des Lignes directrices

Les professionnels comme les avocats en droit de la famille, les médiateurs, les administrateurs des tribunaux et des programmes d'exécution des ordonnances alimentaires seront interrogés de temps à autre pendant la durée de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants afin de fournir des renseignements sur leur expérience à propos de la détermination et de l'exécution des ordonnances alimentaires. Ces renseignements nous aideront à mieux définir les questions et à évaluer les répercussions générales des Lignes directrices.

2.2.5 Enquêtes auprès des personnes visées par une ordonnance alimentaire (payeurs et bénéficiaires)

Les payeurs et les bénéficiaires seront interrogés de temps à autre pendant la durée de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants. Cette enquête nous aidera à définir les questions et à évaluer les répercussions générales des Lignes directrices.

2.2.6 Suivi des montants des tables

L'Équipe des pensions alimentaires surveillera les modifications des régimes fiscaux du gouvernement fédéral et des provinces pour déterminer leurs répercussions (le cas échéant) sur le calcul des montants et leur incidence sur les dépenses partagées déductibles du revenu imposable visées à l'article 7.

2.2.7 Suivi des répercussions des Lignes directrices sur les ententes de garde et d'éducation des enfants

Des données de base sur les ententes de garde seront colligées au moyen de l'Enquête longitudinale nationale sur les enfants et les jeunes (ELNEJ) de Statistique Canada et du volet « La famille et les amis » de l'Enquête sociale générale (ESG) pour les cycles 1990 et 1995. (La section 6.0 de ce document donne des renseignements supplémentaires sur les enquêtes.)

Les futurs travaux incluront également les analyses de données sur les ententes de garde tirées de l'Enquête sur les ordonnances de pensions alimentaires pour enfants prévue par la Loi sur le divorce. Des renseignements plus approfondis seront recueillis au moyen d'études spéciales sur les familles qui ont conclu une entente de garde partagée et sur les questions relatives aux dépenses spéciales pour les enfants adultes.

Nous examinerons aussi la possibilité d'organiser des discussions dirigées avec des parents, pour savoir comment nous pourrions mieux les aider durant la transition qu'exige le divorce et aussi à résoudre des problèmes de garde et de droits de visite.

Enfin, nous surveillerons les conséquences non souhaitées que pourraient avoir les Lignes directrices sur la garde et l'éducation des enfants comme, par exemple, le changement du taux d'enlèvement par un parent et le nombre de litiges relatifs à la garde. Les statistiques du Programme de déclaration uniforme de la criminalité (DUC) du CCSJ fournissent maintenant des données sur ces affaires, qui proviennent de 40 p. 100 des administrations. Nous surveillerons le nombre de cas signalés, les infractions, les accusations et les décisions.

2.2.8 Préparation du rapport au Parlement sur les répercussions des Lignes directrices

Le ministère de la Justice du Canada préparera un rapport final qui fera la synthèse des résultats de ce programme de recherche sur les Lignes directrices au plus tard le 1er mai 2002.