Le traitement accéléré des pensions
alimentaires pour enfants

Vue d'ensemble des procédures d'établissement et de modification des pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth et aux États-Unis

Partie 1
Les régimes administratifs de pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth (suite)

L'AUSTRALIE

A. Historique du régime

Le régime d'administration des pensions alimentaires pour enfants actuellement en vigueur en Australie remonte à 1988. Son objectif initial était d'assurer aux enfants le versement de sommes adéquates par les parents qui sont en mesure de payer. Avant 1988, la Family Law Act 1975 accordait aux juges et aux magistrats des tribunaux de la famille le pouvoir exclusif de rendre les ordonnances alimentaires. Celles-ci pouvaient en théorie être exécutées par les tribunaux, mais faisaient rarement l'objet d'un suivi : on estime qu'environ les deux tiers des parents ne payaient pas la pension exigible. Le processus judiciaire était considéré comme beaucoup trop long et complexe, ce qui décourageait les personnes qui voulaient faire exécuter les ordonnances alimentaires. De plus, il existait un manque flagrant de critères objectifs pour évaluer les sommes à payer.[2]

Avant 1988, deux grandes études avaient été réalisées, et les rapports qui en ont découlé ont servi à déclencher une réforme d'envergure dans le domaine des pensions alimentaires pour enfants. Tout d'abord, en 1979, le conseil du droit de la famille a recommandé l'établissement d'un bureau indépendant chargé de l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants. Margaret Harrison signale qu'un document de travail d'un sous-comité du Cabinet, daté de 1986 et portant sur les pensions alimentaires pour enfants, faisait ressortir la nécessité d'atteindre un équilibre entre les formes publique et privée de soutien afin d'atténuer la pauvreté des familles monoparentales et de réduire quelque peu les sommes versées par le gouvernement à ces familles.[3]

En 1988, un groupe consultatif sur les pensions alimentaires pour enfants a proposé l'évaluation administrative de celles-ci.[4] Ces premières recommandations visaient à améliorer le paiement et le recouvrement des pensions alimentaires pour enfants. Trois des questions examinées par le gouvernement de l'époque étaient les suivantes :

  1. Où les paiements devraient-ils être recouvrés et par qui?

  2. Le régime d'administration des pensions alimentaires pour enfants devrait-il s'appliquer seulement aux assistés sociaux ?

  3. Le régime devrait-il continuer à recourir aux évaluations établies par les tribunaux, ou devrait-on plutôt procéder à une évaluation administrative?

En réponse à la première question, le gouvernement a décidé de charger le ministère de l'Impôt de recouvrer les paiements. Deuxièmement, non seulement les dossiers des assistés sociaux mais aussi ceux des autres pourraient être gérés par le système sur demande, de manière à ne pas encourager les gens à rester aux crochets de l'aide sociale. Le système judiciaire étant déjà extrêmement surchargé, le gouvernement a opté pour un processus d'évaluation administrative.[5]

On explique ainsi les modifications : les collectivités s'inquiétaient énormément de la misère de la majorité des chefs de famille monoparentale et de leurs enfants, ce qui les a poussées à demander des mesures plus efficaces pour que les sommes dues soient versées et que le niveau de la pension corresponde plus fidèlement aux coûts engagés par le parent gardien. Grâce aux modifications, les parties elles-mêmes auraient la responsabilité première de l'entretien des enfants.[6]

B. Le régime de pensions alimentaires pour enfants
La Child Support (Registration and Collection) Act 1988

La première initiative d'ordre législatif en la matière en Australie a été l'adoption, en 1988, de la Child Support (Registration and Collection) Act,[7] dont les principales caractéristiques sont les suivantes :

  1. la nomination du commissaire à l'impôt en qualité de registraire des pensions alimentaires pour enfants; il lui incombe d'appliquer la loi et de déléguer ses pouvoirs à des agents désignés, au besoin;

  2. la création d'un bureau d'enregistrement des pensions alimentaires pour enfants qui réunit des informations sur les dettes alimentaires, particulièrement celles qui sont administrées par les tribunaux ou au moyen d'ententes déposées auprès de l'appareil judiciaire;

  3. la dévolution au registraire des pensions alimentaires pour enfants du pouvoir de recouvrer les dettes en souffrance par la retenue automatique d'une partie du revenu d'emploi du parent débiteur, le cas échéant;

  4. la dévolution au registraire des pensions alimentaires pour enfants du pouvoir de remettre les sommes recouvrées au parent gardien; et

  5. la possibilité de réviser les décisions.

Conformément à ces dispositions législatives, le bureau d'administration des pensions alimentaires a vu le jour en qualité de section du ministère de l'Impôt et a été chargé d'enregistrer et de recouvrer les dettes alimentaires pour enfants. Le ministère de la Sécurité sociale intervenait dans la remise des paiements reçus aux parents gardiens. La séparation entre les deux ministères a été maintenue parce qu'on estimait que le ministère de la Sécurité sociale distribuerait plus efficacement les sommes recouvrées, particulièrement aux assistés sociaux, dont les prestations seraient directement touchées par les paiements de pension alimentaire pour enfants. On jugeait par ailleurs que le ministère de l'Impôt possédait l'expertise voulue pour recouvrer l'argent de manière efficace.[8]

La Child Support (Assessment) Act 1989

Le deuxième texte législatif d'importance est la Child Support (Assessment) Act 1989, qui a établi expressément le principe de l'évaluation administrative des pensions alimentaires pour enfants. Voici les grandes lignes de cette loi :

  1. sont admissibles à l'évaluation administrative tous les enfants nés après le 1er octobre 1989 ou dont les parents se sont séparés après cette date;

  2. la demande d'évaluation doit être acheminée par l'entremise du registraire des pensions alimentaires pour enfants;

  3. l'évaluation doit être effectuée conformément à la formule prescrite;[9]

  4. les ententes conclues entre les deux parents de leur propre chef peuvent être enregistrées auprès du registraire à des fins de recouvrement;

  5. la dérogation à la formule prescrite peut être demandée au registraire; si le dossier est plutôt complexe, il est déféré au tribunal pour décision;

  6. il existe un droit d'appel des décisions rendues par le registraire pour certains motifs, notamment :
    1. si le parent gardien conteste le refus d'accepter une demande d'évaluation;
    2. si le parent débiteur conteste l'acceptation d'une demande d'évaluation;
    3. si l'un ou l'autre parent conteste le montant de la pension alimentaire évaluée; ou
    4. si l'un ou l'autre parent conteste l'acceptation ou le refus d'une entente à l'amiable préexistante.
Le processus

La loi de 1989 a créé une distinction entre les dossiers de pensions alimentaires pour enfants de la phase I et ceux de la phase II. La première catégorie comprend les parents qui se sont séparés et dont les enfants sont nés avant le 1er octobre 1989. Dans leur cas, la Family Law Act 1975 continue de s'appliquer, et ils doivent faire appel aux tribunaux pour résoudre toute question touchant la pension alimentaire pour enfants arriver à une entente avec l'autre parent. Cependant, une fois que la pension est déterminée, par l'une ou l'autre voie, les parents peuvent enregistrer l'ordonnance alimentaire au bureau d'administration pour suivi aux fins de son recouvrement, de sa modification et de son exécution.[10] octobre 1989 ou qui se sont séparés après cette date. L'évaluation et le recouvrement des pensions intéressant les conjoints ou ex-conjoints relèvent alors tous deux du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants.[11] L'entente à l'amiable non enregistrée à ce bureau fait exception à cette règle générale. En outre, la Family Law Act 1975 continue également de s'appliquer dans des circonstances plus complexes, y compris lorsque des tiers demandent une pension alimentaire pour enfants, que les parents non gardiens ne résident plus en Australie, que l'enfant demande une pension en son nom propre, que la demande vise un enfant de plus de 18 ans ou qu'elle est formulée par les beaux-parents.

Dans tous les autres cas, cependant, le tribunal s'occupe généralement plus de fixer les pensions alimentaires pour enfants dans les dossiers de la phase II. Lorsqu'un divorce est en instance, il y a de fortes chances que le juge dirige les parents vers des services de consultation ou de médiation parallèles afin qu'ils discutent de la plupart des points touchant les enfants et concluent un plan de soins réalisable. Toutefois, la pension alimentaire constitue une question indépendante qui est traitée par le truchement du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants et qui serait renvoyée à cette instance avant que les autres points en litige puissent être réglés dans la salle d'audience.

Le régime de dérogation

En 1992, les modifications apportées à la Child Support (Assessment) Act 1989 ont introduit dans le régime australien l'idée d'une dérogation à l'évaluation administrative de la pension alimentaire pour enfants. D'après ces dispositions, l'une ou l'autre partie peut présenter au registraire une demande écrite mentionnant que des circonstances particulières justifient la dérogation à l'évaluation administrative régulière de la pension alimentaire pour enfants. À l'heure actuelle, le délai moyen qui s'écoule avant l'audition d'une ordonnance de dérogation est d'environ trois mois, mais le bureau projette de rendre le système plus efficace en s'assurant que des renseignements plus complets sont pris en considération dès le début du processus.

Comme en Nouvelle-Zélande, le registraire doit être convaincu qu'il serait juste, équitable et autrement approprié de déroger à la formule[12] et qu'il existe au moins un des motifs de dérogation prescrits. Ces motifs, les mêmes qui sont utilisés en cour, sont les suivants :

  1. des circonstances particulières réduisent notablement la capacité de l'un ou l'autre parent de soutenir financièrement l'enfant, à savoir :
    1. l'obligation de subvenir aux besoins d'un autre enfant ou d'une autre personne;
    2. les besoins particuliers d'une autre personne; ou
    3. les engagements nécessaires pris pour subvenir à ses propres besoins ou à ceux d'une autre personne qui est à sa charge;
  2. des circonstances particulières influent grandement sur le coût de l'entretien de l'enfant en raison :
    1. des coûts élevés que doit supporter le parent pour garder le contact avec son enfant ou des besoins particuliers de celui-ci; ou
    2. du fait que l'enfant reçoit un niveau de soins ou d'éducation auquel les parents s'attendent; ou
  3. des circonstances particulières entraîneraient l'établissement d'un soutien financier injuste et inéquitable pour le parent débiteur si l'évaluation administrative régulière était appliquée.[13]
La modification des ordonnances alimentaires pour enfants

Comme en Nouvelle-Zélande, le système australien prévoit la réévaluation périodique des ordonnances. Chaque année, le bureau d'administration des ordonnances alimentaires pour enfants examine donc le revenu imposable des deux parents pour l'année précédente et la dette du parent non gardien s'accroît ou diminue en fonction de la nouvelle pension alimentaire calculée.

Le régime de dérogation examiné dans la section précédente constitue la seule autre façon de demander la modification d'une ordonnance alimentaire. La demande d'examen aux fins de la dérogation n'est assujettie à aucune limite de temps. Une personne a le droit d'interjeter appel devant le tribunal si elle n'est pas satisfaite du résultat du processus de dérogation.

Comme nous l'avons déjà mentionné, le tribunal n'intervient plus dans la fixation des ordonnances alimentaires pour enfants; toutefois, il est possible qu'une des parties lui demande de modifier l'ordonnance administrative en vigueur sans recourir d'abord à la dérogation s'il est déjà saisi d'autres questions connexes. En revanche, dans les dossiers de la phase I (c'est-à-dire lorsque l'ordonnance alimentaire est entrée en vigueur avant 1989), la modification doit être ordonnée par le tribunal; le bureau d'administration ne peut procéder à des modifications.[14]

C. Évaluation du régime australien

Certaines preuves montrent que le nouveau régime administratif australien est plus efficace que l'ancien en ce qui concerne le versement des pensions alimentaires au parent gardien. Cette affirmation s'applique particulièrement aux parents gardiens qui reçoivent l'aide sociale. Margaret Harrison, du tribunal de la famille de l'Australie, signale ce qui suit :

[Traduction]

Le ministère de la Sécurité sociale a déclaré qu'en décembre 1992, 40 p. 100 des quelque 300 000 assistés sociaux qui étaient chefs de famille monoparentale avaient reçu une pension alimentaire pour enfant quelconque, soit une hausse par rapport à 26 p. 100 en 1988. Des économies de 108 millions de dollars [...] ont été réalisées durant cette période grâce aux versements moindres [d'aide sociale] faits aux prestataires.[15]

Harrison estime par ailleurs que la grande majorité des personnes qui ont recours au processus administratif sont des assistés sociaux chefs de famille monoparentale, dont 90 p. 100 ne gagnent aucun revenu.[16] Ce chiffre donne à penser que bon nombre de personnes qui ne reçoivent pas l'aide sociale choisissent de conclure leurs propres ententes plutôt que de faire appel au bureau d'administration des pensions alimentaires.

Les statistiques du bureau d'administration des pensions alimentaires indiquent en outre une augmentation notable du recouvrement des pensions alimentaires pour enfants depuis l'instauration du régime administratif; toutefois, on met en doute la fiabilité des constatations découlant d'études réalisées par le bureau lui-même.[17] Lorsque le régime administratif a d'abord été établi, certains l'ont loué du fait que les évaluations administratives donnaient lieu à des pensions considérablement plus élevées que les ordonnances judiciaires. Les tribunaux ayant désormais aussi recours à la formule du bureau d'administration pour effectuer les évaluations, l'écart diminue probablement.[18]

Le régime australien a été critiqué pour sa nature prospective, c'est-à-dire qu'il laisse intouchées toutes les ordonnances négociées avant 1989. Margaret Harrison fait l'observation suivante :

[Traduction]

La décision de rendre l'évaluation administrative totalement prospective a fait l'objet de critiques parce qu'elle est préjudiciable au bien-être financier des enfants quand la situation des parents ne correspond pas aux dates de référence, et aussi parce que les preuves montrent que les montants ordonnés par le tribunal ou négociés à titre privé sont généralement plus faibles que ceux produits par l'application de la formule.[19]

Harrison mentionne quelques autres lacunes reprochées au régime australien, notamment les suivantes : injustice alléguée des pourcentages utilisés par rapport au coût réel de l'entretien des enfants; non-prise en compte de l'âge des enfants; non-prise en compte du fait que les parents non gardiens sont souvent financièrement incapables de prendre un autre conjoint ou d'avoir d'autres enfants une fois qu'ils ont respecté leurs obligations alimentaires à l'endroit de leurs enfants.[20] En 1993, le Parlement a chargé le comité conjoint d'experts sur certaines questions de droit de la famille d'étudier le fonctionnement et l'efficacité du régime de pensions alimentaires pour enfants. Le comité a exposé ses critiques dans son rapport de 1994. Il estime que le régime est lourd et risque d'entraîner des retards à chaque étape.[21] Une autre critique tient au fait que deux ministères distincts administrent le programme - d'une part le ministère de la Sécurité sociale, d'autre part, le ministère de l'Impôt - et que, souvent, les communications entre les deux sont moins que satisfaisantes, ce qui provoque d'autres retards et ajoute un élément de confusion.  De plus, certains observateurs font remarquer que le ministère de l'Impôt, accoutumé à recouvrer de l'argent auprès des gens, ne possède pas l'expertise nécessaire pour réagir aux dimensions émotives de la question des pensions alimentaires pour enfants : autrement dit, le versement d'une pension alimentaire pour enfants ne relève pas strictement du domaine financier, car il entre toujours en jeu beaucoup d'autres facteurs, dont la rupture de la relation conjugale et le désir des parents de voir leurs enfants.

Le régime administratif a été conçu de façon que des lettres produites par ordinateur soient envoyées aux parties. Bien des parents (en particulier les parents non gardiens) se plaignent que les lettres sont offensantes parce que, comme M. Kingshott l'a mentionné, la formule (habituellement une demande directe de versement des arriérés dénuée de toute explication adéquate des motifs qui sous-tendent la dette du parent et de ses droits) est tout à fait inappropriée compte tenu de la nature délicate de la dette que l'on cherche à recouvrer et de ses liens avec les aspects émotifs que constituent la rupture de la relation et l'accès aux enfants.[22] Le système téléphonique dont s'assortit le régime australien n'attire pas de meilleurs commentaires à cet égard. En effet, comme il est entièrement automatisé, les gens n'ont pas la possibilité de faire un court appel téléphonique pour demander des éclaircissements sur un point de leur dossier.

D. Élaboration du régime australien
Réforme administrative générale

Après avoir recensé certaines des lacunes du régime en vigueur, le comité conjoint d'experts sur certaines questions de droit de la famille a formulé quelques propositions de réforme de l'administration des pensions alimentaires pour enfants. Ainsi, dans son rapport publié en 1994, il a formulé 163 recommandations, dont les suivantes :[23]

  1. élargir les pouvoirs du registraire des pensions alimentaires pour enfants afin qu'il puisse décider si une ordonnance alimentaire devrait ou non être modifiée lorsque la situation a considérablement changé;
  2. mettre sur pied de nouvelles instances de révision chargées d'examiner les décisions du registraire et créer un autre droit d'appel à un tribunal d'appel administratif ou aux cours de justice. Les recommandations particulières du comité sur ce point comprennent les mesures suivantes :
    1. modifier la loi sur les pensions alimentaires pour enfants afin d'établir une procédure interne d'opposition aux décisions administratives et à la dérogation à l'évaluation faite au moyen de la formule (recommandation 76);
    2. modifier la loi sur les pensions alimentaires pour enfants afin de constituer un bureau externe de révision, appelé le bureau des appels en matière de pensions alimentaires pour enfants, chargé de trancher les appels interjetés par les parents gardiens ou non gardiens (recommandation 77);
    3. faire nommer par le ministre responsable du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants les agents du bureau des appels en matière de pensions alimentaires pour enfants (recommandation 78);
    4. exiger qu'un agent d'appel siégeant seul rende les décisions de révision (recommandation 79);
    5. publier toutes les décisions de révision rendues par le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants et par le bureau des appels en matière de pensions alimentaires pour enfants (recommandation 80);
    6. modifier les textes législatifs pertinents afin d'établir un tribunal de revendications en matière de pensions alimentaires pour enfants qui relèverait du greffe du tribunal d'appel administratif (recommandation 81);
    7. modifier les textes législatifs pertinents afin de permettre à une partie de présenter au tribunal d'appel administratif une demande de révision d'une décision rendue par le bureau des appels en matière de pensions alimentaires pour enfants et d'interjeter appel des décisions du bureau des appels au tribunal de la famille de l'Australie sur un point de droit (recommandation 82); et
    8. interdire au tribunal d'appel administratif d'exiger quelque droit de dépôt que ce soit (recommandation 83);
  3. créer des postes d'agents chargés des dossiers, responsables envers les clients, afin d'éliminer les problèmes d'anonymat du personnel et de confusion chez les clients;
  4. créer un système de numéros de référence pour offrir aux clients une meilleure rétroaction et un suivi plus étroit, au besoin;
  5. exiger que les membres du personnel donnent leur nom aux clients en tout temps, à moins qu'il n'y ait des facteurs identifiables de sécurité qui empêchent de le faire;
  6. éviter autant que possible de répondre aux clients au moyen de lettres informatisées;
  7. réviser le processus d'enregistrement des ordonnances judiciaires et des ententes enregistrées auprès du tribunal afin de régler le problème que pose actuellement l'enregistrement des demandes d'ordonnance judiciaire plutôt que des ordonnances comme telles;
  8. obliger les magistrats du droit de la famille à utiliser une directive du tribunal de la famille de l'Australie contenant des précédents relatifs au libellé des ordonnances judiciaires;
  9. exiger que le registraire des pensions alimentaires pour enfants accepte automatiquement les demandes de pensions alimentaires;
  10. obliger le parent débiteur à informer le registraire des pensions alimentaires pour enfants lorsqu'il porte une décision en appel et exiger que le registraire détienne en fiducie les sommes recouvrées auprès du parent;
  11. obliger les greffiers du tribunal de la famille à donner la priorité aux dossiers où la paternité est contestée;
  12. donner au registraire des pensions alimentaires pour enfants le pouvoir de modifier les ententes alimentaires lorsqu'une ordonnance est inéquitable ou que la situation de l'une ou l'autre partie a changé suffisamment pour justifier la modification; et
  13. apporter des modifications à la formule et aux critères de dérogation.[24]
Réforme visant à rapprocher les pensions alimentaires pour enfants et d'autres questions de droit de la famille

Le comité a en outre proposé qu'on s'attarde davantage aux liens qui existent entre les dispositions législatives sur les pensions alimentaires pour enfants et les autres lois sur le droit de la famille. À cette fin, il a recommandé ce qui suit :

  1. modifier la Family Law Act 1975 et la Child Support (Assessment) Act 1989 de manière que les ententes parentales, y compris les clauses sur les aliments et les accords sur la pension alimentaire pour enfants, puissent être acceptées par le registraire des pensions alimentaires pour enfants (recommandation 72);

  2. modifier la Family Law Act 1975 pour permettre la modification d'une ordonnance alimentaire au moyen d'une entente écrite des parties enregistrée à la cour (recommandation 152);

  3. demander à la cour, lorsqu'elle capitalise la pension alimentaire pour enfants dans une ordonnance patrimoniale afin de prévoir une obligation alimentaire à l'égard des enfants, de préciser l'effet que l'ordonnance pourrait avoir sur toute dette future au titre de la pension alimentaire pour enfants (recommandation 153);

  4. exiger que, lorsqu'elle ne tient compte d'aucun versement futur d'une pension alimentaire aux enfants, la cour le précise dans l'ordonnance; et

  5. si la cour a précisé dans l'ordonnance patrimoniale qu'elle a tenu compte des versements futurs de pension alimentaire pour enfants, faire en sorte que le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants calcule au prorata le montant dont la pension alimentaire devrait être réduite en conséquence.[25]

Les recommandations du comité conjoint n'ont pas encore été mises en oeuvre. Un nouveau gouvernement a été porté au pouvoir depuis le rapport de 1994, mais on prévoit qu'il donnera suite à celui-ci en 1997.