L'Initiative Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT), Évaluation sommative
Sommaire
1. Introduction
À la suite des attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux états-Unis, les autorités canadiennes ont annoncé l'Initiative de sécurité publique et d'antiterrorisme (SPAT, l'Initiative) pour appuyer l'engagement de l'état à combattre le terrorisme et répondre aux préoccupations en matière de sécurité nationale et publique. L'annonce de l'Initiative a été précédée de l'élaboration et de l'adoption de la Loi antiterroriste (LA). Celle-ci et la Loi de 2002 sur la sécurité publique (LSP) sont les pièces maîtresses de la réponse du Canada à la menace du terrorisme. L'Initiative SPAT appuie l'application de ces deux grands textes législatifs et fournit des ressources pour que le ministère de la Justice du Canada (MJ) puisse réagir à l'augmentation de la demande de services juridiques visant à soutenir le cadre législatif pour la sécurité nationale. Le ministère a une fonction importante dans cette priorité fédérale, de par la rédaction et l'application de lois et par des activités connexes, tant au plan national qu'international.
L'évaluation sommative a porté sur la pertinence et l'efficacité du volet de l'Initiative SPAT relevant du ministère de la Justice, et sur la réalisation de ses objectifs. Elle s'est appuyé sur l'évaluation formative de 2005, qui mettait l'accent sur la conception et l'efficacité. Le ministère a réalisé l'évaluation pour satisfaire aux exigences du Conseil du Trésor (CT).
Il y a eu pour l'évaluation des entrevues de 44 intervenants majeurs, représentant des secteurs pertinents du ministère et de 14 intervenants majeurs d'autres ministères et organismes associés à l'Initiative. On a aussi examiné des documents et des données.
L'évaluation a porté exclusivement sur la fonction du MJ dans l'Initiative de 2001 à 2006. Le Service fédéral des poursuites (SFP) était à ce moment-là responsable des poursuites au MJ. Il est devenu le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) en décembre 2006, qui poursuit la fonction fédérale en matière de poursuites en tant qu'entité indépendante du MJ. Le présent rapport fait état du SFP. Les constatations faites à son égard sont donc à appliquer à présent au SPPC.
2. Présentation du volet SPAT de Justice Canada
Le rôle du ministère dans l'Initiative SPAT est semblable au soutien qu'il a toujours assuré, soit appui en matière législative, élaboration d'orientations, conseil et assistance juridiques, poursuites, contentieux au civil. Sur le plan pratique, cela veut dire que son but principal est de répondre à une demande accrue de services découlant des exigences soudaines et intenses qui lui ont été faites pendant la période qui a suivi immédiatement les attentats terroristes de septembre 2001, ainsi qu'à l'augmentation prévue de l'activité de lutte contre le terrorisme et de sécurité publique.
Six activités centrales de l'Initiative SPAT reflètent le rôle de conseiller législatif que le ministère joue dans cette initiative : élaborer et analyser des orientations, conseil et assistance juridiques, entraide internationale et conseil, sensibilisation, formation et éducation, contentieux civil et poursuites, financer l'aide juridique.
Le volet SPAT de Justice Canada a les cinq objectifs suivants.
- avec des représentants d'autres ministères, d'organismes clients et d'autres administrations, participer à des activités pertinentes de sécurité publique et de lutte contre le terrorisme ;
- aider des représentants des ministères, des organismes clients et d'autres administrations à élaborer des lois, des règlements et des orientations plus efficaces ;
- faire mieux connaître les lois et les règlements portant sur la sécurité publique et l'antiterrorisme notamment aux intervenants majeurs du système de justice et les leur faire mieux comprendre ;
- améliorer le contentieux et la poursuite dans des affaires où le terrorisme ou d'autres menaces pour la sécurité publique sont en jeu ou lorsqu'il est question de divulgation de renseignements sensibles ;
- dispenser de l'aide juridique aux accusés défavorisés sur le plan économique qui sont touchés par les initiatives de sécurité publique et d'antiterrorisme[1].
2.1. Financement
L'administration fédérale a affecté 1 % (78 000 000 $) de son budget SPAT de 7,7 milliards de dollars au ministère de la Justice. La majeure partie des fonds servent à la prestation de services juridiques liés à la SPAT. De plus, des crédits de contribution de 2,5 millions de dollars par an sont mis à la disposition des provinces, des territoires ou à leurs organes de prestation d'aide juridique pour garantir que les accusés en situation de précarité et touchés par l'Initiative SPAT ont accès à l'aide juridique.
Le tableau 1 ci-dessous détaille l'affectation des fonds entre 2002-2003 et 2006-2007. Le financement du MJ pour l'Initiative SPAT est une affectation à but spécial, c'est-à-dire que leur affectation interne ne peut avoir d'autre objet sans l'approbation du CT. Le MJ a consacré quelques crédits SPAT à l'action fédérale de réaffectation de sorte que lorsque la demande de services à ce titre a augmenté en 2003-2004 et en 2005-2006, le financement a été déficitaire.
Tableau 1 – Affectation des fonds
| Exercice | Crédits approuvés par le CT * | Réductions dans le cadre de la réaffectation fédérale | Crédits disponibles | Dépenses réelles | Surplus/ déficit |
|---|---|---|---|---|---|
| 2002-2003 | 8,1M $ | 0,0M $ | 8,1M $ | 6,5M $ | 1,6M $ |
| 2003-2004 | 10,1M $ | 3,8M $ | 6,3M $ | 7,1M $ | (0,7M$) |
| 2004-2005 | 11,6M $ | 2,1M $ | 9,5M $ | 9,5M | 0,0M $ |
| 2005-2006 | 11,6M $ | 2,2M $ | 9,4M $ | 10,4M | (1,0M$) |
| 2006-2007 | 11,6M $ | 2,4M $ | 9,2M $ |
| Exercice | Crédits approuvés par le CT * | Réductions dans le cadre de la réaffectation fédérale | Crédits disponibles | Dépenses réelles | Surplus/ déficit |
|---|---|---|---|---|---|
| 2002-2003 | 2,5M $ | 0,0M $ | 2,5M $ | 0,0M $ | 2,5M $ |
| 2003-2004 | 2,5M $ | 2,5M $ | 0,0M $ | 0,0M $ | 0,0M $ |
| 2004-2005 | 2,5M $ | 2,2M $ | 0,3M $ | 0,3M $ | 0,0M $ |
| 2005-2006 | 2,5M $ | 2,2M $ | 0,3M $ | 0,3M $ | 0,0M $ |
| 2006-2007 | 2,5M $ | 0,5M $ | 2,0M $ |
Nota : Les chiffres ont été arrondis.
* Financement approuvé par le CT, exception faite de la prime pour les locaux (13 %) et des coûts des régimes de prestations aux employés (20 %).
**Les chiffres pour 2006-2007 sont basés sur les ressources affectées.
Source : Rapports internes du ministère de la Justice.
3. Constatations de l'évaluation
3.1. Pertinence
Les objectifs de l'Initiative SPAT visent des questions de sécurité nationale importantes pour les autorités fédérales : la protection des Canadiens contre des attentats terroristes, l'ouverture des frontières, la capture, la poursuite et la condamnation de terroristes et la contribution aux efforts internationaux de lutte contre le terrorisme. L'engagement du gouvernement envers la démarche intégrée et interministérielle qui caractérise l'Initiative est toujours actif. De plus, les évaluations des menaces par les services de renseignement indiquent que le terrorisme est une menace grave pour le Canada et que les tactiques des groupes terroristes sont plus meurtrières et plus difficiles à détecter. Cet éventail de facteurs confirme la nécessité d'une initiative de cet ordre.
Les activités de SPAT du MJ viennent appuyer les objectifs fédéraux pour l'Initiative. La demande à l'égard de ces services est élevée et témoigne de la valeur de la contribution du MJ à la mise en œuvre de l'Initiative. On anticipe que cette demande augmentera dans les années à venir. Confronté aux menaces terroristes et autres, le gouvernement fait de la sécurité nationale l'une des assises de ses orientations, et la question est dorénavant à l'ordre du jour de la plupart des rencontres internationales. Les nouvelles mesures pour la sécurité nationale qu'adopte le gouvernement ainsi que les accords internationaux qu'il signe en matière de lutte contre le terrorisme et de sécurité nationale multiplie les besoins de conseil juridique et de soutien. C'est une hausse qui ne ralentira sans doute pas. Le MJ appuie les organismes d'application de la loi en dispensant des conseils aux organismes et enquêteurs frontaliers et s'occupait (avant la création du Bureau du directeur des poursuites pénales) des poursuites intentées contre des personnes soupçonnées de terrorisme.
3.2. Réalisation des objectifs
Le MJ s'acquitte de ses six fonctions principales dans le cadre de l'Initiative et avance en vue de réaliser les objectifs qui lui ont été fixés. Il a particulièrement réussi à associer d'autres ministères, des organisations clientes et d'autres administrations aux affaires liées à SPAT. Les ministères clients se déclarent très satisfaits du travail effectué pour rédiger des lois, des règlements et des orientations soutenant le cadre général de la LA.
La mesure des incidences des activités menées dans le cadre de l'Initiative demeure difficile pour le MJ. Les résultats de la prestation d'avis juridiques et la rédaction législative par exemple ne se mesurent pas facilement. Voici ci-dessous comment le MJ a réussi à réaliser les résultats prévus.
4. Efficacité
Ressources
Aux fins de l'évaluation sommative, le CGRR définit l'efficacité comme étant, en partie, "l'évaluation de la pertinence du niveau de ressources affectées au ministère"
. Pour quelques services ministériels, la question des ressources fait problème et pour le dernier exercice (2005-2006), le MJ a déclaré un déficit d'un million de dollars au titre de ses activités de SPAT. La pénurie de ressources dans les services ministériels aura deux effets possibles sur les services qu'ils dispensent à leurs clients : les services ne seront fournis qu'en réponse à une demande concernant des questions de sécurité nationale, d'une part, et les fonctionnaires du MJ ne peuvent assurer plus que le niveau minimum de service requis, d'autre part.
On a signalé au cours de l'évaluation que le MJ ne dispose pas de mécanisme qui lui permettrait d'établir la pertinence de ses ressources au titre des activités de SPAT. Il utilise, pour le suivi de ses dépenses, un modèle fondé sur les activités qui ne correspond pas aux exigences du CT qui emploie un modèle axé sur le programme ou l'initiative pour suivre les dépenses. Quelques services ministériels se servent de iCase, qui est un système de gestion de l'information qui fournit des données sur le temps consacré à chaque dossier, la facturation, la gestion des cas, la gestion des documents et la production de rapports. Toutefois, les données tirées du système ne fournissent pas de tableau général clair de l'utilisation des ressources liées à l'Initiative SPAT. En outre, les services ne font pas tous le même usage du système et n'y entrent pas tous les mêmes données, ce qui explique pourquoi quelques-uns ne peuvent fournir qu'une estimation de leur utilisation des ressources en la matière.
Gestion
Dans l'évaluation formative, on avait recommandé que le Comité directeur SPAT prenne une part plus active à la coordination des activités à cet égard. Nous avons constaté, à l'occasion de l'évaluation sommative, que tel n'a pas vraiment été le cas et que le comité n'a pas encore pleinement accru ses fonctions au-delà de l'affectation des ressources.
Recommandation 1
Que le Comité directeur examine davantage son rôle et son mandat pour que tous les tenants et les aboutissants du travail du MJ en matière de SPAT soient bien compris et qu'il reçoive à ce titre un financement adéquat.
Réponse de la direction
Nous sommes d'accord. Même si le Comité reconnaît que chaque secteur doit continuer d'être responsable de ses propres activités de SPAT, il est important que le Comité prenne des décisions d'affectation des ressources, suive la mise en œuvre des activités de SPAT et facilite les rapports sur l'effet global du financement de SPAT. Le Comité directeur SPAT examinera son mandat, comme le prévoit celui-ci, au cours d'une réunion ultérieure.
On signalait dans l'évaluation formative le besoin de systèmes ministériels efficaces de rapports financiers et de mesure du rendement pour le volet de l'Initiative SPAT. Depuis, le MJ a pris des mesures pour améliorer les rapports sur les résultats de ses activités de SPAT. Ainsi, les Services ministériels du MJ ont pris des mesures pour améliorer la déclaration des résultats des activités ministérielles en matière de SPAT, en collaboration étroite avec le SCT. Le MJ a par ailleurs embauché un entrepreneur pour analyser sa stratégie de mesure du rendement, mener des consultations auprès de personnes-ressources clés dans ses services et de déterminer les principaux indicateurs pertinents à chaque secteur associé à l'Initiative. Le projet est assez récent et ses résultats n'étaient pas disponibles aux fins de la présente évaluation.
Recommandation 2
Que le MJ continue de mettre en œuvre les mesures d'amélioration qu'il a déjà engagées de manière que la mesure du rendement et les rapports sur les activités liés à l'Initiative SPAT soient améliorés.
Réponse de la direction
Nous sommes d'accord. En octobre 2006, le Ministère a chargé un entrepreneur de consulter les employés du Ministère de chaque secteur touchant au SPAT. L'exercice avait comme but d'améliorer la collecte et les rapports des données de mesure du rendement pour contribuer à la démonstration de l'effet de la contribution du Ministère à l'Initiative SPAT. Le Ministère bénéficiera de cet exercice en mettant en œuvre les recommandations du consultant
Le MJ a beaucoup travaillé dans le cadre de ses responsabilités liées à l'Initiative SPAT et l'on estime que la charge ira en s'accroissant et exigera donc plus de ressources. Il est donc essentiel que des systèmes de gestion financière et de rapports sur la mesure du rendement soient implantés pour rendre compte de l'incidence de l'Initiative sur le MJ à l'heure actuelle et à l'avenir.
Recommandation 3
Que le MJ continue de mettre en œuvre les mesures d'amélioration des systèmes de gestion financière et de rapports sur la mesure du rendement de manière que l'incidence de l'Initiative SPAT sur le MJ puisse être mesurée à l'heure actuelle et à l'avenir.
Réponse de la direction
Nous sommes d'accord. Le Comité travaillera en collaboration avec les Services financiers pour déterminer la manière dont il pourrait faciliter le travail des gestionnaires qui doivent entrer des renseignements liés au SPAT dans le Système intégré des finances et du matériel (SIFM), compte tenu des autres systèmes utilisés comme iCase, le Système de gestion des salaires et le Système de comptabilisation du temps
[1] Ministère de la Justice du Canada (2006), Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats – Initiative Sécurité publique et antiterrorisme.
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