Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre


3. CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION (suite)

3.3. Succès du Programme

3.3.1. Accroissement des connaissances et de la sensibilisation chez les intervenants

Constatations sommaires

Il existe une différence marquante entre le succès perçu du Programme qui contribue à la création des connaissances et à la sensibilisation à l'échelle internationale et au Canada. Les organismes partenaires internationaux, d'intervention externes et de recherche à l'étranger connaissent bien les activités internationales réalisées par le personnel du Programme et peuvent en donner des exemples. De manière plus importante, ils croient fermement que les activités ont fait énormément pour maintenir et rehausser le profil des efforts internationaux consentis pour s'occuper efficacement des personnes accusées de crime contre l'humanité et de crime de guerre.

Les interviewés, y compris le personnel ministériel et les intervenants externes, ont cité moins d'exemples d'activités de diffusion au Canada. À leur avis, il y aurait lieu de hausser le niveau de sensibilisation au pays, et le Programme pourrait faire davantage en ce sens. De plus, un solide consensus a été dégagé chez le personnel du Programme à tous les échelons, à savoir qu'il y a lieu d'entreprendre des activités de diffusion et de sensibilisation plus intensives et de leur consacrer des ressources.

Information probante émanant de l'évaluation
Intervenants internationaux

La majorité des répondants interviewés venant des organismes internationaux ont indiqué que le Programme a constamment et largement contribué à la sensibilisation internationale aux questions relatives aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre. Ils ont donné de nombreux exemples d'activités de sensibilisation internationales entreprises par le personnel du Programme qui, à leur avis, ont réussi à rehausser le profil international des enjeux liés aux crimes de guerre et à recueillir le soutien international pour lutter contre l'impunité :

Les interviewés issus des organismes partenaires internationaux et les chercheurs universitaires hors du Canada ont fait savoir que les activités susmentionnées étaient des moyens efficaces de faire connaître les questions liées aux crimes de guerre et de recueillir le soutien international pour combattre l'impunité.

Un membre du personnel d'une unité des crimes de guerre européenne a indiqué qu'il était reconnu que le Canada représentait le point de vue nord-américain concernant les efforts mondiaux pour traiter les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Une autre personne a fait remarquer que le Canada est réputé pour ses normes rigoureuses dans la conduite des enquêtes et pour son aide aux pays dont l'expérience est limitée.

Intervenants au Canada

L'information probante recueillie dans l'évaluation sur l'efficacité du Programme, pour ce qui est de sa contribution aux connaissances et à la sensibilisation (y compris au Programme même) au Canada, est plus ambiguë.

Les interviewés des ministères participants, par exemple, sont également partagés au sujet de cette question. La moitié des répondants ont précisé que le Programme a favorisé la sensibilisation, notamment grâce aux activités de diffusion aux ONG qui travaillent avec les collectivités immigrantes. Le reste des répondants issus des ministères chargés du Programme croyaient que celui-ci n'avait pas contribué de manière appréciable à renforcer la sensibilisation au Canada et devait faire davantage dans ce domaine. Ils ont soulevé les points suivants :

Les intervenants externes au Canada étaient aussi d'avis qu'il fallait faire davantage pour sensibiliser le public et diffuser l'information aux groupes communautaires et aux ONG, de façon qu'ils puissent contribuer efficacement au succès du Programme et à l'objectif primordial de refuser le refuge.

Les organismes représentant les victimes de torture ou les collectivités particulières d'immigrants venant de pays où ont été commis des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre croyaient que leurs membres pouvaient apporter une contribution appréciable à l'identification des suspects résidant actuellement au Canada. À leur avis, leurs membres seraient aussi plus enclins et mieux en mesure d'aider les enquêteurs de la GRC en fournissant des renseignements ou en identifiant les témoins s'ils étaient conscients de l'existence du Programme et s'ils croyaient que les auteurs des crimes seraient recherchés et seraient soit punis ou expulsés du Canada.

L'étude de cas sur l'enquête et le renvoi en vertu de la LIPR a révélé que ces cas peuvent vivement intéresser les médias. Une leçon dégagée dans l'étude de cas était la décision judicieuse de mettre en place une équipe de communication aux premières étapes du processus afin de communiquer des messages efficaces et clairs sur les raisons pour demander l'extradition. Cette décision a été particulièrement importante parce que certains médias ont vivement critiqué le fait que le cas n'a pas abouti à une poursuite pénale. Apparemment, les messages efficaces ont suscité une couverture médiatique plus favorable pendant le déroulement du cas.

L'analyse média a confirmé que les services médiatiques canadiens et internationaux ont porté une attention considérable aux causes criminelles notoires, qu'elles aboutissent à une poursuite en vertu de la LCCHCG ou à la révocation de la citoyenneté et au renvoi du Canada. L'analyse révèle que les causes notoires entreprises dans le cadre du Programme peuvent jouer un rôle important dans la sensibilisation au pays.

Enfin, lorsqu'on leur a demandé de commenter la suffisance des ressources accessibles au Programme pour la diffusion et les communications au public, 56 % des répondants (personnel ministériel) ont dit que celles-ci étaient insuffisantes.

3.3.2. Gestion efficiente et efficace des allégations

Constatations sommaires

Même si les groupes sondés ou interviewés ont exprimé des opinions divergentes, l'observation la plus fréquente est que les allégations sont gérées de manière généralement efficace, compte tenu du niveau de ressources dont dispose-le Programme. Fréquemment, les répondants font le lien entre l'efficacité de la gestion des allégations et les ressources financières et humaines. Essentiellement, ils ont souvent laissé entendre que le Programme fait un travail raisonnablement acceptable avec les ressources humaines et financières à son actif, mais que celles-ci sont insuffisantes.

Selon de nombreux interviewés, l'efficacité relative des recours liés au déni de visa ou au refus du statut de réfugié comparativement à la révocation de la citoyenneté ou aux poursuites des criminels de guerre au Canada est une raison valable d'accorder une priorité plus élevée à ces recours. (Toutefois, ces interviewés croient que les recours plus complexes et plus coûteux, telles les poursuites, sont essentiels à l'intégrité du Programme.)

En général, nous avons relevé des améliorations concrètes de l'efficacité de la gestion des allégations dans le Programme, qui sont essentiellement attribuables à la coordination améliorée, à la meilleure définition des priorités et aux critères (et processus) plus clairs pour attribuer les causes aux recours appropriés.

Information probante émanant de l'évaluation

Le CGRR pour le Programme définit la gestion des allégations comme suit: « la façon selon laquelle les partenaires du Programme décident du règlement de chaque cas »[13].

Les dernières données publiées sur le répertoire des allégations sont consultables dans le Neuvième Rapport annuel du Programme.

Tableau 7: Allégations et dossiers ouverts 2005-2006
Ministère Genre d'allégation ou d'activité Nombre en 2005-2006
Ministère de la Justice et GRC Crimes de guerre contemporains actifs (en cours d'enquête) 57[14] (10 files added in 2005/06)
Ministère de la Justice et GRC Dossiers actifs liés à la Seconde Guerre mondiale 37
CIC – ASFC Cas examinés à l'étranger 3,024
CIC – ASFC Cas examinés au Canada 1,405
CIC – ASFC Répertoire des cas faisant l'objet d'une enquête à l'étranger 639
CIC – ASFC Nombre de cas de réfugiés faisant l'objet d'une enquête au Canada 346
CIC – ASFC Nombre de cas de non-réfugiés faisant l'objet d'une enquête au Canada 27

Source: Neuvième Rapport annuel du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, 2005-2006.

L'opinion du personnel ministériel affecté au Programme était également partagée au sujet de la gestion efficiente et efficace des allégations à chaque étape du processus (soit de la présélection et de l'analyse aux poursuites civiles ou criminelles). La moitié d'entre eux étaient d'avis que les allégations étaient gérées avec efficience et efficacité et, de plus, que le Programme s'était grandement amélioré au cours de la période de 2001 à 2008, essentiellement grâce aux mesures suivantes :

Même s'ils n'étaient pas nécessairement en désaccord sur les améliorations, le même nombre de répondants a mentionné les aspects à améliorer suivants :

Les réponses variaient également dans les entrevues du personnel d'autres ministères fédéraux, des partenaires internationaux et des intervenants externes au Canada. Certains répondants d'autres ministères croyaient qu'il y avait lieu d'améliorer la gestion des allégations, principalement en ciblant la prévention de l'entrée à titre de recours prioritaire (ils ont soutenu ce point surtout dans une perspective de rentabilité). Par contraste, quelques répondants d'autres ministères étaient d'avis que les allégations faisaient l'objet d'une gestion adéquate, compte tenu des contraintes financières du Programme et de la nature onéreuse, chronophage et à forte intensité de personnel des poursuites.

La majorité des partenaires internationaux et des intervenants externes au Canada n'ont pu donner de réponse éclairée aux questions sur la gestion des allégations parce qu'ils ne connaissaient pas le mode de gestion et les résultats du processus.

Parallèlement, les partenaires internationaux et les intervenants externes au Canada (quelques-uns dans chaque groupe) ont trouvé décevant le nombre et le taux de poursuites criminelles. Même s'ils reconnaissaient que les recours en matière d'immigration sont plus rentables, ils croyaient que le Canada devrait intenter plus de poursuites. À leur avis, le fait de compter principalement sur les recours en matière d'immigration limite la capacité du Canada à jouer un rôle efficace dans la lutte contre l'impunité, du fait que les personnes impliquées dans les crimes de guerre ne sont pas souvent poursuivies dans les pays où elles résident ou dans lesquels elles sont renvoyées.

Une question du sondage portait directement sur les critères employés pour évaluer les allégations et leur attribuer différents recours. Lorsqu'ils devaient coter la pertinence des critères d'évaluation des cas, 73 % des répondants dans les ministères du Programme ont indiqué qu'ils étaient pertinents ou très pertinents, et qu'il y avait peu de différence entre les réponses du personnel à l'AC et dans les bureaux régionaux ou étrangers.

Le personnel des ministères chargés du Programme devait aussi indiquer dans quelle mesure le Programme a obtenu des résultats directement liés à la gestion efficace des allégations (voir le tableau 8). Les répondants ont mentionné le succès relatif du Programme à appliquer les recours en matière d'immigration, notamment le refus de visa aux présumés criminels de guerre voulant entrer au Canada et le refus du statut de réfugié à ceux qui résident déjà au pays. Par contraste, ils ont attribué une cote beaucoup moins favorable au succès du Programme à révoquer la citoyenneté, à renvoyer les individus soupçonnés de crimes de guerre vers d'autres pays et à les poursuivre au Canada. Selon les répondants, les cotes négatives attribuées à ces recours étaient imputables à la complexité juridique et, partant, aux délais des processus en cause. Les organigrammes des processus à l'annexe D montrent clairement la complexité des processus requis pour appliquer les recours que les répondants ont cotés moins favorablement.

Tableau 8: Réponses du sondage relatives au succès de la gestion des allégations (Q5)
Cote attribuée par les répondants au succès du Programme: Dans quelle mesure le Programme a-t-il réussi à : Relativement ou très réussi Peu ou très peu réussi
Refuser un visa aux présumés criminels de guerre 89% 11%
Refuser le statut de réfugié aux présumés criminels de guerre 90% 10%
Révoquer la citoyenneté des criminels de guerre 41% 60%
Renvoyer les criminels de guerre du Canada 53% 47%
Poursuivre les auteurs de crime de guerre 46% 54%

Les répondants ont attribué différentes cotes à la gestion des allégations pour les différents recours, même s'ils avaient une opinion favorable de l'efficacité du Programme en général. Plus de 74 % des répondants étaient relativement ou très satisfaits du Programme en tant que mécanisme pour remplir l'engagement stratégique consistant à interdire le territoire aux criminels de guerre.

Selon les interviewés et les répondants du sondage, un facteur limite l'efficacité de la gestion des allégations: le manque de ressources humaines et financières. Leurs observations sont examinées en détail à la section 3.4.3 sur les ressources du Programme.

Les études de cas illustrent l'un des facteurs importants des longs délais et de la complexité de nombreux cas (aussi illustrés dans les organigrammes des processus), soit la mise en œuvre de nombreux recours pour un seul cas pendant que l'information et les éléments de preuve sont recueillis. Dans trois des quatre cas, le personnel du Programme a engagé et géré les processus pour plus d'un recours.

À titre d'exemple, les poursuites criminelles sont engagées parallèlement aux recours en matière d'immigration, notamment le déni d'accès au système de détermination du statut de réfugié. Cela est nécessaire parce qu'il se peut que la décision d'intenter une poursuite criminelle soit seulement prise aux dernières étapes du processus lié aux recours en matière d'immigration. S'il est décidé de ne pas engager de poursuite, la personne en cause peut être expulsée du Canada conformément aux autres recours, mais seulement si un dossier approprié a été constitué et qu'il est passé par les étapes requises. Dans le cas sur l'enquête et le renvoi en vertu de la LIPR, quatre différents recours ont été entrepris à différents moments du déroulement du cas avant que l'individu en cause soit finalement expulsé.

3.3.3. Rôle de chef de file du Canada

Constatations sommaires

Le Canada continue d'assumer son rôle de chef de file mondial en reconnaissant et en faisant connaître l'enjeu ainsi qu'en mettant en place un cadre législatif robuste et efficace. Le rôle est aussi évident par l'existence au Canada d'un programme interministériel complet et intégré pour s'attaquer aux crimes de guerre et aux crimes contre l'humanité. En maintenant une coopération internationale agissante et en échangeant activement l'information sur le Programme et ses activités avec les partenaires internationaux, le Programme montre sur la scène internationale l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la politique sur le refus de refuge.

Information probante émanant de l'évaluation
Reconnaissance, définition et diffusion des questions

Le personnel des ministères chargés du Programme et d'autres ministères fédéraux (comme il l'a fait pour l'évaluation de 2001) a déclaré que le Canada a continué d'assumer son rôle de chef de file dans la reconnaissance et la diffusion des questions liées aux crimes de guerre en s'acquittant de son engagement continu à l'égard des échanges internationaux et en offrant son soutien aux tribunaux internationaux et aux programmes étrangers mis en place pour traiter les crimes de guerre.

Les partenaires internationaux et les intervenants externes ont aussi indiqué que le Programme canadien est perçu comme le principal agent de promotion de la collaboration aux interventions dans les crimes de guerre.

Au cours des cinq dernières années, les délégations de l'Australie, du Danemark, des Pays-Bas, des États-Unis et du Royaume-Uni ont visité Ottawa pour examiner et discuter le modèle du Programme canadien. Selon un répondant, le Danemark s'est inspiré du Programme canadien pour établir son propre programme, et le Canada a contribué à mettre sur pied le bureau spécial des crimes internationaux du Danemark. Un répondant de l'Australie a précisé que la proposition relative au Programme sur les crimes de guerre présentée au gouvernement australien était fondée sur le modèle canadien. De plus, le personnel du Programme canadien a offert un mentorat sur les questions d'immigration au personnel de l'unité des crimes de guerre à la fois de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. Les répondants du sondage croyaient fermement que le Canada continue de s'acquitter de son rôle de chef de file mondial en soutenant les organismes internationaux.

Tableau 9: Réponses du sondage relatives au rôle de chef de file mondial du Canada (Q6)
Mesure dans laquelle le Programme a assumé le rôle de chef de file mondial du Canada : Large mesure ou mesure raisonnable Mesure restreinte ou inexistante
Cadre législatif efficace 96% 4%
Gestion des allégations 80% 20%
Soutien des organismes internationaux 98% 2%
Cadre législatif

Les différents groupes interviewés (les ministères du Programme, les autres ministères fédéraux, les intervenants externes canadiens, les organismes partenaires et les intervenants externes internationaux dans les facultés d'université et les organismes de défense en matière de justice) ont convenu que le cadre législatif canadien pour traiter les crimes contre l'humanité est complet et intégré comparativement à celui d'autres pays. Les interviewés dans les organismes partenaires internationaux ont souvent mentionné que leurs interventions nationales relatives aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre étaient fonction d'un ensemble de lois variées et qu'ils n'avaient pas (à l'exception notamment des Pays-Bas) de loi générale régissant les poursuites criminelles pour ces crimes.

Parmi les trois pays étudiés pour l'évaluation, seuls les Pays-Bas ont adopté un cadre législatif complet et intégré sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité: l'International Criminal Offences Act de 2003. L'Australie compte sur différentes dispositions de sa Migration Act, tandis que les États-Unis ont recours à la fois aux ordonnances du procureur général, à la législation de 1994 relative aux individus ayant perpétré la torture, et à l'Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act de 2004.

Poursuite

Bien que le Canada continue d'être considéré comme un chef de file mondial, certains intervenants internationaux et quelques membres du personnel des ministères participants croyaient que certains pays, à tout le moins, réalisaient des progrès dans la conduite des poursuites criminelles, surtout les Pays-Bas. Pour les besoins de la planification, le programme des Pays-Bas s'attarde à trois cas de réfugiés (paragraphe 1F) et à une poursuite criminelle contre un citoyen hollandais chaque année.

Il convient de comparer le taux de poursuites criminelles dans le cadre du Programme avec celui des pays dont les cadres judiciaires et les règles en matière de preuve sont similaires à ceux du Canada, surtout l'Australie et les États-Unis, qui comptent exclusivement sur les recours en matière d'immigration (les États-Unis principalement en intentant des poursuites criminelles pour fraude en matière d'immigration, qui donnent lieu à la dénaturalisation et à l'expulsion). Les deux pays n'ont jamais engagé de poursuites criminelles contre les personnes soupçonnées d'avoir trempé dans les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. À cet égard, le Canada continue de devancer les pays qui lui sont les plus comparables pour ce qui est du traitement des crimes de guerre contemporains et des crimes contre l'humanité en engageant des poursuites criminelles contre les personnes impliquées dans ces crimes.