Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre


3. CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION (suite)

3.2 Conception et exécution du Programme (suite)

3.2.5. Partenariats – Autres ministères fédéraux et partenaires internationaux

Constatations sommaires

L'examen documentaire et les entrevues menées pour l'évaluation ont révélé que le Programme a mis en place des partenariats efficaces avec d'autres ministères et organismes fédéraux. La majorité des interviewés qualifient les relations entre le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et le Programme comme efficaces, malgré des différends au sujet de l'interdiction d'accès de certains anciens dirigeants des régimes désignés. Le Programme maintient un dialogue continu avec le personnel du MAECI au sujet de ces questions.

De même, toutes les méthodes de collecte de données touchant cette question (les examens documentaires, les entrevues du personnel ministériel et des organismes partenaires internationaux ainsi que les études de cas sur d'autres pays) montrent la grande efficacité de l'établissement et du maintien des partenariats avec les organismes internationaux en cause. Il a aussi été clairement démontré que le Programme est efficace pour mettre en place et maintenir des partenariats internationaux.

Information probante émanant de l'évaluation
Autres ministères et organismes fédéraux

Les documents du Programme renferment des exemples des aspects stratégiques et opérationnels du mandat du Programme selon lesquels les unités du Programme doivent collaborer avec d'autres ministères et organismes, notamment le MAECI, le Ministère de la Défense nationale (MDN), et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). De plus, les rapports annuels du Programme et les documents opérationnels procurent des exemples de la collaboration nécessaire entre la Section des crimes de guerre et le Service d'entraide internationale (SEI) du MJ et le MAECI au traitement des cas d'extradition, par exemple.

De même, la plupart des interviewés venant des quatre ministères du Programme croyaient que celui-ci a participé activement à la mise en place et au maintien des partenariats avec d'autres ministères fédéraux, notamment le MDN, le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC), la Commission de la fonction publique (CFP), le Bureau du Conseil privé (BCP), le MAECI et le SCRS. À leur avis, cette participation était essentiellement de nature non officielle comme il fallait échanger l'information sur des cas précis ou tisser des relations de travail pour traiter conjointement les cas, p. ex., avec le SPPC.

Après avoir acquis de l'expérience de la collaboration et de la coopération avec le Programme, les fonctionnaires d'autres ministères fédéraux ont souvent mentionné la coopération utile et les partenariats efficaces (par exemple, au sein des groupes de travail interministériels sur la CPI et le Tribunal pénal international pour le Rwanda [TPIR] et l'ex-Yougoslavie [TPIY]).

Parallèlement, quelques interviewés ont signalé qu'il y a lieu d'améliorer le partenariat entre le Programme et, en particulier, le MAECI. Le partenariat suscite parfois des difficultés lorsque le MAECI cherche à obtenir l'autorisation de l'accès au Canada d'anciens fonctionnaires des gouvernements considérés comme s'étant livrés à des violations graves des droits de la personne ou autrement soupçonnés d'avoir trempé dans les crimes contre l'humanité ou les crimes de guerre. Le refus de visa à certains de ces individus (qui peuvent jouer un rôle dans les gouvernements démocratiques mis en place après la réforme) peut nuire aux relations bilatérales entre le Canada et les pays en cause.

Il convient cependant de souligner que les individus impliqués dans les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre demeurent interdits d'accès au Canada, conformément à la législation existante. Le personnel du Programme a aussi mentionné qu'il poursuit le dialogue avec le MAECI et qu'il a offert une formation sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre aux agents l'an dernier.

Partenaires internationaux

La preuve la plus directe de l'efficacité du Programme pour mettre en place et maintenir les partenariats avec les organismes partenaires internationaux se trouve dans les réponses des interviewés étrangers. La majorité (14 sur 23) des répondants ont déclaré que le Canada a été très efficace pour former et maintenir les partenariats et qu'il l'a fait de manière très proactive. Les facteurs avancés sont les suivants :

À titre d'exemple de partenariat international étroit mentionné à la fois par le personnel ministériel et les représentants des organismes internationaux, on doit noter que le Canada est le seul pays non européen membre du réseau européen des points de contact en ce qui a trait aux personnes impliquées dans le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.

En outre, la GRC a animé la Troisième réunion internationale d'experts sur le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité à son AC à Ottawa (conjointement avec l'Organisation internationale de police criminelle [Interpol]) – seule fois où la réunion ne s'est pas tenue en Europe.

Dans le sondage du personnel du Programme, 97 % des répondants ont indiqué que le Programme a offert un soutien efficace aux organismes internationaux, par exemple, la participation aux conférences internationales et l'animation de celles-ci, la prestation de formation au personnel d'autres pays, la communication d'information à l'appui des cas, et l'affectation de personnel canadien particulièrement au TPIY et au TPIR.

Les études de cas renfermaient également des exemples de partenariats internationaux efficaces. Trois particulièrement (sur les poursuites pénales, le renvoi en vertu de la LIPR et le refus de statut en application de l'alinéa 35(1)b) ont comporté la collaboration entre le personnel du Programme et les autorités d'un autre gouvernement ou un tribunal international.

Pour les poursuites, il faut de bonnes relations avec les autorités policières et judiciaires des pays partenaires et des pays en conflit pour que le personnel du Programme puisse interviewer les témoins. Le cas de renvoi en vertu de la LIPR était fondé sur l'information communiquée par plusieurs gouvernements étrangers et les communications continues avec le personnel d'Interpol, un tribunal international, les Nations Unies (ONU) et les autorités nationales de plusieurs pays. Dans un cas de refus de statut, le personnel du SEI du MJ a travaillé en étroite collaboration avec les autorités d'un autre pays en vue de réunir la documentation requise à l'appui de l'extradition.

Même si ces cas n'illustrent pas le soutien qu'offre le Programme aux organismes étrangers (plutôt que l'inverse), ils montrent que celui-ci collabore efficacement avec de nombreux partenaires internationaux suivant les besoins. Dans une certaine mesure, cette capacité est fondée sur les leçons dégagées au fil du temps (par exemple, comment obtenir la permission des chefs politiques locaux pour faire enquête sur des cas particuliers). D'ailleurs, cette capacité peut aussi être associée à la bonne volonté suscitée par le soutien que le Programme offre, par exemple, à Interpol ou au TPIY et au TPIR.

3.2.6. Efficacité de la formation et d'autres outils

Constatations sommaires

Le Programme fait face à un défi important pour ce qui est de la prestation d'une formation pertinente au personnel des quatre ministères participants. Particulièrement, il semble qu'il existe un problème important concernant le personnel hors de l'AC. Il convient aussi apparemment d'améliorer la formation du personnel récemment affecté aux postes où il traite des questions liées aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre.

Les manuels du Programme et les autres outils ont montré leur pertinence et leur utilité, même si certains outils devraient être mis à jour plus fréquemment. Particulièrement, le SCGC n'a pas été suffisamment actualisé, surtout en raison des difficultés posées par la plateforme électronique où est hébergée la base de données.

Information probante émanant de l'évaluation

L'examen des exposés choisis, d'autres outils de formation et des manuels opérationnels a révélé qu'un grand nombre d'activités de formation et de diffusion d'information propres au Programme sont entreprises dans les différents organismes du Programme (surtout l'ASFC et le MJ). Les manuels opérationnels examinés étaient clairement pertinents pour les besoins opérationnels du Programme, et certains faisaient l'objet d'une mise à jour et d'une mise au point au moment de l'évaluation.

De même, lors des entrevues, certains répondants des ministères du Programme ont déclaré avoir accès à des manuels et à des lignes directrices utiles (p. ex., qui ont récemment été mis à jour pour comprendre un aperçu des crimes de guerre), tandis que d'autre personnel du Programme a fait savoir que les documents devraient être mis à jour, ce qui était fait peu fréquemment en raison de la pénurie des ressources.

Presque tous les répondants des ministères du Programme ont affirmé que le SCGC était périmé et devrait être amélioré, y compris resserrer les liens aux autres systèmes sur le crime organisé et le contre-terrorisme.

Certains répondants ont précisé avoir suivi une formation utile et qui avait récemment été améliorée (y compris, par exemple, la formation subséquente offerte au personnel du MJ). Certains répondants ont cependant affirmé qu'il y avait lieu d'améliorer la formation. Ils ont cité les exemples suivants: le nombre limité de séances de formation ainsi que le nombre limité de places offertes à leur unité organisationnelle; la formation ultérieure requise pour le personnel de première ligne (notamment la formation sur l'examen des demandes de visa pour les agents des visas; la formation en préparation et présentation des cas à la Division de l'immigration; la formation relative à l'utilisation des bases de données en ligne et aux méthodes de recherche Web ainsi qu'aux méthodes d'enquête à l'appui des recours en matière d'immigration); l'organisation d'une conférence annuelle pour les praticiens des ministères partenaires ainsi que du MAECI et du MDN; l'absence de cours d'introduction solides pour les nouveaux employés; et l'amélioration de la formation en français.

Le besoin en formation le plus fréquemment mentionné était la prestation de formation spécialisée au personnel dans les postes lorsqu'il assure la première fois les fonctions du Programme, surtout le personnel de CIC et de l'ASFC dans les bureaux à l'étranger et le personnel de l'ASFC dans les bureaux régionaux au Canada (mais aussi les agents de liaison de la GRC à l'étranger).

Les répondants du sondage en ligne tendaient à classer la formation comme l'un des éléments les plus faibles du Programme. Plus d'un tiers (37 %) des répondants croyaient que la formation était peu ou très peu pertinente. De même, 47 % des répondants n'étaient pas d'accord que la formation leur avait permis de s'acquitter convenablement de leurs fonctions liées aux crimes de guerre.

Pour vérifier si les réponses largement défavorables au sujet de la formation ne se limitaient pas à un seul ministère, un tableau croisé des réponses aux deux questions selon le ministère a été composé. Le tableau a montré que les représentants du MJ étaient moins portés à attribuer une cote défavorable à la formation[12].

Tableau 6: Tableau croisé des réponses défavorables au sujet de la pertinence de la formation selon le ministère (Q7 et Q10)
  ASFC CIC MJ GRC
La formation est peu ou très peu pertinente (Q7) 39% 63% 18% 44%
En désaccord ou fortement en désaccord sur la pertinence de la formation (Q10) 59% 50% 26% 46%

Lorsqu'on compare les réponses des employés à l'AC (ou aux unités à Ottawa) et dans les bureaux régionaux ou à l'étranger, on constate une différence marquée. Seulement 28 % du personnel à l'AC était d'avis que la formation était peu ou très peu pertinente comparativement à 48 % des répondants des bureaux régionaux au Canada ou à l'étranger. Cette différence ressort beaucoup plus que toute autre dans les quatre ministères et peut être attribuable au fait que de nombreux employés dans les bureaux à l'étranger et régionaux ont récemment été nommés (comparativement à leurs collègues à l'AC) et qu'ils n'ont toujours pas suivi de formation.

Enfin, en réponse à la question sur la suffisance des ressources pour la formation et le perfectionnement professionnel, 58 % des répondants (issus de tous les ministères du Programme) les ont classées comme peu ou très insuffisantes. Certains interviewés ont fait le lien entre la pénurie des ressources financières et la pénurie des fonds pour la formation dans la récente décision relative au renouvellement du Programme.

Voici d'autres difficultés dans le domaine de la formation signalées dans les entrevues des intervenants principaux ou les commentaires formulés par les répondants du sondage :

Par contraste aux réponses dans les entrevues et aux résultats du sondage, les études de cas donnent des exemples de la manière dont les manuels, les lignes directrices et les autres outils élaborés pour orienter les processus ministériels d'enquête et d'exécution de la loi sur l'immigration sont utilisés aux différentes étapes selon le recours recherché. La Section des crimes de guerre de la GRC, par exemple, compte maintenant sur le SCGC, utilisé pour toutes les enquêtes complexes, pour guider sa démarche dans les enquêtes sur les crimes de guerre. Les études de cas 3, 4 et 5 montrent comment le personnel de l'ASFC a utilisé de manière efficace les manuels d'exécution de la loi aux différentes étapes du processus.

3.2.7. Utilisation des données sur le rendement pour la gestion du Programme et la politique

Constatations sommaires

Il existe des exemples concrets de l'utilisation que fait le Programme des données sur le rendement des allégations pour modifier la politique opérationnelle et les processus de gestion. Les rapports annuels renferment également la plupart des données de rendement sur les résultats du Programme pour les recours accessibles. Parallèlement, on constate néanmoins de grandes lacunes dans le système de suivi du rendement au sujet de l'information sur les activités de formation, de sensibilisation et de diffusion.

Il existe aussi une occasion de renforcer la gestion opérationnelle au moyen d'investissements pour améliorer et intégrer les bases de données existantes de l'ASFC et de CIC, notamment le Système national de gestion des cas (SNGC) et le SCGC, afin de constituer des données de rendement sur les extrants provisoires des recours en matière d'immigration.

Information probante émanant de l'évaluation

La structure de responsabilisation générale du Programme est présentée en détail dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) pour le Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre (mars 2006), élaboré conjointement par les quatre ministères participants et publié par le MJ.

Le CGRR précise que le mécanisme principal pour déclarer le rendement du Programme est le rapport annuel diffusé au public canadien qui renferme des renseignements sur les activités et les résultats chaque année. Le rapport annuel présente les renseignements tirés du répertoire des crimes de guerre contemporains ainsi que le sommaire des cas de la Seconde Guerre mondiale et les données complémentaires de l'ASFC et de CIC sur les résultats des recours en matière d'immigration.

De plus, le CGRR cerne quatre éléments clés du rendement du Programme à surveiller :

  1. les changements de gouvernance et leur contribution à l'organisation du Programme et à l'utilisation efficace des ressources;
  2. la coordination efficiente qui fait l'objet de surveillance dans le plan opérationnel quinquennal approuvé par le CCAP;
  3. les activités de formation et de diffusion en collaboration;
  4. le processus de gestion des allégations et ses résultats qui font l'objet de surveillance afin de relever les pratiques exemplaires ou les leçons dégagées qui peuvent être intégrées dans les politiques et processus orientant le traitement des allégations.

Le CGRR a aussi établi les objectifs et les indicateurs de chacun des quatre éléments liés au rendement et a attribué la responsabilité relative à la collecte des données au CCAP et aux quatre ministères. Il n'existe pas de rapport unique sur le rendement du Programme où seraient résumées régulièrement les données sur tous les indicateurs.

D'ailleurs, de nombreux indicateurs relatifs à l'élément 4, Gestion des allégations, sont déclarés dans le rapport annuel du Programme. De même, dans le rapport annuel et les procès-verbaux des réunions du CCAP (et les documents de conception examinés par le CCAP), on a souvent examiné les renseignements sur l'élément 1, Gouvernance du Programme, et l'élément 2, Coordination. On pourrait aussi soutenir que les questions de gouvernance et de coordination sont abordées plus efficacement dans le cadre des évaluations périodiques plutôt que d'une surveillance continue.

Il existe aussi des exemples concrets de l'utilisation des données sur les allégations en vue de formuler des changements stratégiques et de modifier les processus du Programme, notamment la modification de la politique d'examen des dossiers approuvée par le comité des opérations sur les crimes de guerre en septembre 2005, et la seconde modification de la politique d'examen des dossiers en 2006, dont il a été question à la section 3.2.2 ci-haut. Les changements dans la politique et le processus d'examen des dossiers visaient à simplifier le processus de gestion des allégations en recueillant plus de renseignements avant que le CCAP prenne une décision, à savoir s'il faut ajouter des allégations au répertoire de la GRC et du MJ ou conserver celles qu'il renferme déjà. Par l'application de critères plus rigoureux d'examen des dossiers, les changements visaient également à affecter les ressources d'enquête limitées aux cas hautement prioritaires pouvant donner lieu à des poursuites.

L'élément lié au rendement du Programme dans le CGRR, dont il était le moins question dans les documents et les rapports du Programme, était l'élément 3, Efficience et efficacité des activités de formation, de sensibilisation, de diffusion et internationales. Les ministères du Programme ont donné des exemples précis de tous les indicateurs énumérés à cet égard: les manuels et les outils élaborés, les besoins en renseignements satisfaits, les cours et les séances de formation offerts, la participation aux conférences et les activités de transfert des connaissances. Ce qui fait défaut, c'est une analyse du nombre d'activités et des efforts systématiques pour suivre leur efficacité, par exemple, au moyen de l'évaluation des connaissances avant et après les cours ou des communications de suivi auprès des stagiaires.

La majorité des interviewés (surtout des Sections des crimes de guerre de la GRC et du MJ) croyaient fermement que les renseignements les plus importants sur le rendement du Programme sont facilement accessibles dans les rapports annuels. Ils ont ajouté que les renseignements ont été utilisés pour modifier la politique afin de traiter plus judicieusement le répertoire des cas et pour renforcer leur gestion et le processus d'attribution selon les différents recours. D'après le personnel du MJ et de la GRC interviewé, les données accessibles leur permettent amplement de gérer le répertoire de manière rentable.

Certains employés de l'ASFC et de CIC interviewés ont mentionné un besoin opérationnel, soit des données de suivi plus détaillées sur le nombre de cas et les processus provisoires du Programme, par exemple les délais de traitement de la vérification des antécédents pour les demandes de visa comportant des allégations relatives aux crimes de guerre. Certains ont fait état de problèmes dans les systèmes nationaux de données sur l'immigration qui servent de plateforme pour constituer les données sur le rendement du Programme. À titre d'exemple, ils ont mentionné le SNGC, qui ne leur permet pas de repérer et de suivre efficacement le nombre de cas liés aux crimes de guerre à l'échelon régional.

[12] Il faut interpréter les données avec circonspection compte tenu du très petit nombre de répondants dans chaque catégorie. Parce que le sondage ne reposait pas sur un échantillon aléatoire de personnel mais qu'il était destiné au personnel spécialiste de l'exécution, il est impossible d'évaluer la validité statistique.