Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre


3. CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION

3.2. Conception et exécution du Programme

3.2.1. Changements dans la structure de gouvernance

Constatations sommaires

Les entrevues du personnel du Programme et d'autres ministères, le sondage auprès du personnel du Programme et les études de cas ont démontré que les changements dans la gouvernance et la structure, notamment la création du Comité directeur sur les crimes de guerre de niveau supérieur, la mise en place du CCAP (comportant une structure de sous-comité modifiée) et la clarification précise des rôles et responsabilités ministériels, ont renforcé la cohésion du Programme. Ces mêmes sources ont déclaré des améliorations notables de la coordination du Programme (essentiellement grâce à la coordination de l'établissement des priorités et à l'attribution conjointe des cas en fonction des recours précis) au cours de la période d'évaluation.

Information probante émanant de l'évaluation

En réponse aux questions au sujet des structures de gouvernance, les interviewés et les répondants du sondage en ligne ont mentionné une gamme de changements organisationnels ou structurels dans le Programme au cours de la période depuis la dernière évaluation. Les changements ont aussi été confirmés dans les documents du Programme, notamment les rapports annuels, les procès-verbaux du CCAP, les protocoles d'entente interministérielle et les documents sur les cas examinés pour les études de cas. Les principaux changements sont les suivants :

La majorité du personnel ministériel affecté au Programme qui a été interviewé a indiqué que les changements dans la structure de gouvernance ont donné lieu à un programme plus cohésif et coordonné de manière plus efficace. Particulièrement, il a souligné les points suivants :

La majorité des interviewés issus d'autres ministères fédéraux (non chargés du Programme) qui connaissaient le mieux la structure de gouvernance ont déclaré que les rôles et responsabilités semblaient bien définis.

Parce que le sondage était destiné au personnel du Programme s'acquittant de fonctions d'exécution, il ne comprenait pas de questions directes sur la gouvernance et la politique. Toutefois, les répondants devaient coter la clarté de la définition des rôles et l'efficacité des communications du Programme à la fois entre les ministères participants et les partenaires internationaux. Tous ces facteurs peuvent raisonnablement être liés aux changements susmentionnés.

Les deux tiers des répondants du sondage ont coté favorablement la clarté des rôles ministériels et l'efficacité des communications interministérielles. Faute de pouvoir comparer ce résultat à celui d'un sondage précédent, il est impossible de savoir s'il s'agit d'une amélioration par rapport à la situation qui précédait les changements de gouvernance mentionnés. En même temps, l'évaluation de 2001 soulignait le besoin de clarifier en profondeur la définition des rôles et d'améliorer la coordination et les communications interministérielles.

Les études de cas ont révélé que les recours tels la révocation de la citoyenneté et l'expulsion ont parfois donné lieu à de sérieux problèmes lors de la coordination de l'enquête, y compris les relations tendues entre les enquêteurs de la GRC et le personnel de la Section des crimes de guerre du MJ affectés aux cas. Ces problèmes découlaient de la définition ambiguë des rôles, qui a par la suite été clarifiée dans le document sur les principes directeurs de la GRC et du MJ du 5 novembre 2004. En effet, la coordination s'est grandement améliorée après 2004, lorsque les sections du MJ et de CIC ont collaboré étroitement avec la Section des crimes de guerre de la GRC en offrant un soutien efficace par l'entremise du MJ.

Le recours lié à l'enquête et au renvoi du Canada en vertu de la LIPR a aussi été touché par l'évolution de la coordination du Programme et de la définition des rôles, notamment la compréhension beaucoup plus claire des rôles et responsabilités et les communications améliorées entre les ministères participants du Programme.

Les réunions régulières du CCAP ont aussi contribué grandement à la coordination des cas. À titre d'exemple, le personnel a assisté à une réunion du CCAP pour examiner le recours approprié une fois qu'il a été déterminé que l'extradition était possible. Le troisième cas montre également la coordination améliorée à la suite des changements dans la gouvernance et la structure du Programme (le fonctionnement du sous-comité d'examen des dossiers du CCAP et la clarification des rôles des ministères chargés du Programme).

Les interviewés pour les études de pays ont comparé les ententes de gouvernance et la structure du Programme à celles de l'Australie, des Pays-Bas et des États-Unis. Dans les trois cas, ils ont souligné l'intégration des quatre ministères canadiens dans un programme unique comme preuve de la coordination supérieure comparativement à celle dans leur pays. Cette observation ne concerne pas directement les changements dans la gouvernance et la structure du Programme, mais confirme la réalisation de l'intégration au moyen d'un programme commun doté de mécanismes de gouvernance et de coordination centrale.

3.2.2. Changements dans la politique

Constatations sommaires

L'examen documentaire, les entrevues, le sondage du personnel et, indirectement, les études de pays ont permis d'amasser une preuve considérable que les trois changements de politique touchant l'élaboration des politiques par le CCAP, les décisions en matière d'affectation des ressources prises par le Comité directeur sur les crimes de guerre, et la précision des critères et des processus d'examen des dossiers ont contribué à accroître la cohésion et l'efficacité de la coordination du Programme.

Information probante émanant de l'évaluation

Trois changements de politique importants apportés au cours de la période d'évaluation ont établi une nouvelle orientation relative à l'établissement des priorités opérationnelles, influencé les décisions concernant l'affectation des ressources, comporté une incidence sur le répertoire des cas courants, et ont influencé le choix de recours et la priorité accordée aux cas. Les trois changements sont les suivants :

La politique modifiée d'examen des dossiers a remplacé l'ancien processus à deux étapes, comportant différents critères pour chaque étape, en les combinant en un processus de présélection unique. En vertu de la nouvelle politique[11], pour qu'une allégation demeure dans le répertoire de la GRC et du MJ (qui fait l'objet d'une enquête aux fins d'une poursuite pénale éventuelle), elle doit remplir les critères suivants :

Toutefois, un dossier peut être ajouté au répertoire même si les trois critères ne sont pas remplis, notamment dans les cas suivants :

La majorité des interviewés venant des ministères chargés du Programme ont convenu que les changements de politique ont clarifié les priorités générales du Programme sans cependant nuire aux recours telle la poursuite. Ils ont mentionné les critères modifiés d'examen des dossiers et le processus d'examen à une étape, qui représentent des extrants opérationnels importants du changement de politique.

Certains répondants d'autres ministères ont donné comme exemple de changement ayant contribué à améliorer l'objectif du Programme, et éventuellement son efficacité, les critères modifiés de l'examen des dossiers et l'accent de la politique renouvelée sur les crimes de guerre contemporains, ainsi que les recours en matière d'immigration.

Selon les intervenants externes au Canada et à l'étranger, il demeure important d'assurer la visibilité du recours lié à l'enquête et à la poursuite pénale dans le Programme canadien si le Canada veut apporter une contribution efficace aux efforts mondiaux pour combattre l'impunité. De l'avis de l'équipe d'évaluation, ce dernier point correspond au cinquième critère d'examen des dossiers, selon lequel les cas peuvent être enregistrés ou maintenus dans le répertoire de la GRC et du MJ pour des raisons stratégiques liées à l'impunité internationale.

Généralement, les répondants du sondage ont coté de manière favorable la pertinence des politiques du Programme et des critères d'évaluation des cas.

Tableau 3: Réponses du sondage en ligne relatives aux politiques et aux priorités
Cote attribuée par les répondants
à la pertinence des éléments du Programme		 Relativement ou très pertinent Peu ou très peu pertinent
Pertinence des politiques des ministères et organismes 86% 15%
Pertinence des critères de gestion des cas 73% 27%

Nous n'avons pas dégagé de tendance perceptible dans les commentaires des répondants qui croyaient qu'une dimension ou plus du Programme étaient peu pertinentes. Quelques-uns ont mis en lumière le besoin d'établir des critères d'examen des cas plus rigoureux afin d'éviter de poursuivre les cas peu susceptibles de conduire à une condamnation criminelle ou à un renvoi.

3.2.3. Gestion du Programme et prestation des services

Constatations sommaires

La période d'évaluation a été caractérisée par les améliorations dans l'élaboration et l'analyse des politiques, la présélection des cas en appliquant des critères plus rigoureux et en établissement de priorités explicites ainsi que la coordination interministérielle. Il existe cependant un besoin clair en ce qui concerne la formation du nouveau personnel au sujet des rôles et responsabilités ministériels ainsi que les investissements pour convertir la base de données du SCGC en plateforme que l'ASFC peut actualiser.

Information probante émanant de l'évaluation

La question a trait à l'efficacité du Programme à soutenir la prestation et la gestion des services, surtout en ce qui concerne l'analyse et la présélection des cas, particulièrement :

La majorité du personnel ministériel interviewé a mentionné l'amélioration des critères d'examen des cas (voir ci-dessus) et le fonctionnement plus efficace du sous-comité d'examen des dossiers du CCAP à titre de facteurs de la présélection améliorée. Selon certains, l'amélioration découlait de la meilleure compréhension des rôles et responsabilités ministériels fondés sur les ententes officielles et les protocoles d'entente. La majorité des interviewés dans les ministères du Programme ont aussi signalé l'amélioration des communications interministérielles au cours de la période d'évaluation.

La majorité du personnel ministériel a également souligné l'efficacité du Programme en ce qui concerne la recherche et la collecte de renseignements ainsi que l'échange d'information sur le contexte du Programme et les cas précis, mais a fait état d'une exception notable au sujet du SCGC.

Le SCGC est une base de données électronique conçue pour aider les agents de l'ASFC et de CIC à enquêter sur les crimes de guerre contemporains et les crimes contre l'humanité. Elle renferme des données de source ouverte compilées par les chercheurs du Programme ainsi que les notes de service sur les opérations, les outils de présélection, la législation, les avis juridiques et la jurisprudence. Malheureusement, au départ, le SCGC a été créé sur une plateforme électronique de CIC avant que l'ASFC soit mise sur pied. Lorsque la Section des crimes de guerre de CIC a été transférée à l'ASFC, la base de données est demeurée sur la plateforme de CIC et n'a pas été attribuée à l'Agence. Cela signifie que l'Agence, principal utilisateur du SCGC, ne peut y entrer de nouveaux renseignements ou l'actualiser, car la plateforme utilisée par l'Agence n'est pas compatible avec celle qu'utilise CIC. Donc, seul CIC a le droit et la capacité d'actualiser le SCGC.

Le personnel du Programme à l'ASFC a mentionné les contraintes financières et la priorité accordée à d'autres projets de système pour expliquer les délais dans le règlement des questions relatives aux systèmes, ce qui limite l'actualisation des données dans le SCGC.

Les répondants du sondage ont attribué une cote favorable à la pertinence de la collecte et de l'échange de renseignements sur le contexte et l'historique des crimes de guerre (voir le tableau 4). Ils étaient cependant moins favorables à la collecte et à l'échange de renseignements sur des cas précis, même si plus des deux tiers ont coté cet élément du Programme comme peu ou très peu pertinent.

Tableau 4: Réponses du sondage en ligne relatives à la gestion et à la prestation des services (Q7)
Cote attribuée par les répondants à la pertinence des éléments du Programme Relativement ou très pertinent Peu ou très peu pertinent
Collecte de renseignements sur le contexte et l'historique des crimes de guerre 81% 19%
Échange de renseignements sur le contexte et l'historique des crimes de guerre 82% 18%
Collecte de renseignements sur les allégations à l'endroit d'individus particuliers 72% 28%
Échange de renseignements sur les allégations à l'endroit d'individus particuliers 68% 32%

La première observation émanant du tableau 5 est que 35 % des répondants ont relevé des questions au sujet de l'accessibilité des renseignements contextuels généralement. Même si la question ne portait pas spécifiquement sur l'information accessible dans le SCGC, lorsque la question est combinée aux résultats de l'entrevue, elle semble être liée aux difficultés à actualiser le SCGC. Quelques interviewés dans les bureaux régionaux de l'ASFC et les bureaux à l'étranger croyaient que la mise à jour des données dans le SCGC représentait un facteur important limitant l'accessibilité aux renseignements contextuels.

Tableau 5: Réponses du sondage en ligne relatives à la gestion et à la prestation des services (Q10)
Mesure dans laquelle les répondants sont d'accord ou en désaccord sur les déclarations suivantes : D'accord En désaccord
Les renseignements contextuels sur les évènements associés aux crimes de guerre sont accessibles et suffisants 65% 35%
Les renseignements permettant d'étayer les allégations individuelles sont accessibles 61% 39%

Dans leurs commentaires sur l'accès restreint aux renseignements propres à un cas et l'échange de renseignements, quelques répondants des bureaux régionaux de l'ASFC ont fait état de difficultés à accéder aux données secrètes dans les bases de données électroniques à l'administration centrale (AC). De même, quelques agents de la GRC ont signalé des difficultés à repérer les données sur des cas précis dans les fichiers électroniques de l'ASFC et de CIC. L'équipe d'évaluation a fait un suivi de cette observation lors des entrevues du personnel à l'AC de l'ASFC et de la GRC, qui a mentionné le protocole d'entente sur l'accès aux données, récemment signé, comme solution efficace des difficultés. Cela a été confirmé dans quelques entrevues du personnel d'enquête dans les deux organismes.

Les cinq études de cas brossent un tableau plus favorable de l'accessibilité à l'information générale et sur les cas particuliers que celui du sondage du personnel ministériel.

Le cas sur la révocation de la citoyenneté a mis en lumière les difficultés à recueillir et à échanger les renseignements généraux et propres au cas. Principalement, les difficultés se sont produites au cours de la première étape du cas, soit avant 2003. L'étude montre l'amélioration notable de l'accessibilité aux renseignements contextuels et propres au cas entre 2004 et 2008. L'amélioration de l'échange de l'information est attribuable à la clarification des rôles respectifs des enquêteurs de la GRC et du MJ en 2004.

Les études de cas restantes n'ont pas révélé d'obstacles importants à l'échange d'information entre les quatre ministères. L'étude de cas sur le déni de statut de réfugié a fait état d'excellentes communications entre le MJ, la Section des crimes de guerre à l'AC de l'ASFC et ses bureaux régionaux.

Les répondants du sondage et quelques interviewés dans les ministères du Programme ont insisté sur le fait qu'il faut approfondir la compréhension des rôles ministériels (un tiers des répondants ont demandé plus de clarté). L'analyse de suivi des réponses ouvertes aux questions du sondage et des entrevues des intervenants principaux choisis a révélé le roulement rapide du personnel et les délais dans la formation du nouveau personnel dans les bureaux régionaux au Canada et les bureaux à l'étranger qui, à leur avis, sont les causes les plus probables du problème déclaré. Dans un programme aussi complexe que celui-ci, auquel participe le personnel de quatre ministères, il faut fréquemment renseigner et sensibiliser ce dernier à l'égard des rôles et responsabilités ministériels.

3.2.4. Partenariat – Autres initiatives de gestion de la frontière

Constatations sommaires

Malgré certaines divergences d'opinion au sujet de l'intégration requise des activités du Programme et des initiatives de gestion de la frontière pour ce qui est du crime organisé et du terrorisme, il existe des exemples concrets d'intégration surtout (mais non exclusivement) dans les bureaux régionaux et à l'étranger. Même si la question de l'évaluation porte sur les partenariats avec les autres initiatives de gestion de la frontière, le Programme a de fait poursuivi une relation plus étroite qu'un partenariat en raison de l'intégration des unités organisationnelles et des activités visant à lutter contre le crime organisé et le terrorisme. D'un point de vue de l'exploitation, l'intégration offre l'avantage au personnel régional et à l'étranger d'une source d'information unique sur les crimes de guerre, le crime organisé et le contre-terrorisme.

Information probante émanant de l'évaluation

Les initiatives pertinentes de gestion de la frontière décrites dans les documents examinés et les entrevues des intervenants principaux concernent le crime organisé et le contre-terrorisme. Il y avait une divergence dans le degré de sensibilisation et de soutien des interviewés à l'égard de l'intégration du Programme dans les initiatives de gestion frontalière relatives au crime organisé et au contre-terrorisme. Généralement, le personnel de l'ASFC, de CIC et de la GRC était plus enclin à justifier fortement l'intégration et les partenariats, à l'encontre du personnel de la Section des crimes de guerre du MJ. Peut-être parce qu'ils participent moins aux initiatives frontalières que le personnel d'autres ministères et organismes, certains employés du MJ ont émis les opinions suivantes :

Il importe cependant de ne pas pousser trop loin cette distinction. Presque tous les interviewés dans les quatre ministères du Programme croyaient qu'il est crucial d'intégrer les activités du Programme au vaste éventail de systèmes canadiens de gestion de la sécurité frontalière et de l'intégrité de l'immigration. Parce que les mesures relatives au crime organisé et au contre-terrorisme ont été intégrées au système élargi, il semble logique d'y intégrer aussi les mesures pour traiter les cas de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre. Grâce à l'intégration, le personnel dans les régions et à l'étranger a accès à une source d'information unique sur les crimes de guerre, le crime organisé et le contre-terrorisme.

Les interviewés ayant des connaissances précises sur les partenariats et l'intégration aux autres initiatives de gestion frontalière ont cité l'exemple de la coordination des activités du Programme à l'ASFC et de celles liées au crime organisé, au contre-terrorisme et au contrôle des exportations stratégiques sous la Division de la sécurité nationale à titre de partenariat efficace. Ils ont aussi mentionné le regroupement des fonctions liées aux crimes de guerre, au crime organisé et au contre-terrorisme au niveau régional au Canada ainsi que le soutien offert aux régions par la GRC et le MJ, ainsi que l'intégration régionale à l'ASFC.

Les études de pays renfermaient un exemple intéressant de chevauchement entre les crimes de guerre et le crime organisé. L'International Criminal Offences Act des Pays-Bas établit la compétence à l'égard des crimes de guerre, y compris le trafic d'armes, lorsqu'un individu est résident de ce pays. L'assimilation du trafic d'armes à un crime de guerre apporte un exemple de lien juridique direct entre le crime organisé et les crimes de guerre dans un pays.

[11] Proposition de modification de la politique d'examen des dossiers: 2006, p. 3.