Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre
3. CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION
Cette section présente les constatations de l'évaluation pour chacune des quatre principales catégories de questions d'évaluation: la pertinence, la conception et l'exécution du Programme, son succès ainsi que la rentabilité et les solutions de rechange. Au début de chaque sous-section se trouve le sommaire des questions d'évaluation qui y sont abordées suivi de l'information et de l'analyse de l'évaluation à l'appui des constatations précises[7].
3.1. Pertinence du Programme
Les objectifs du Programme demeurent-ils pertinents compte tenu :
- des priorités du gouvernement du Canada;
- des politiques gouvernementales et ministérielles sur les réfugiés, la sécurité et la justice;
- des obligations juridiques internationales du Canada;
- des besoins exprimés par les intervenants;
- de la déclaration continue d'allégations?
3.1.1. Pertinence compte tenu des priorités et des politiques gouvernementales
Constatations sommaires
En réitérant chaque année les objectifs du Programme ainsi qu'en prenant des mesures législatives et programmatiques pour établir et maintenir le Programme, le gouvernement du Canada continue d'affirmer la priorité de la politique d'interdiction de territoire et les objectifs associés du Programme. Tout compte fait, la priorité continue du Programme et sa pertinence pour la politique nationale sont clairement évidentes. De même, à titre d'instrument principal pour étayer une priorité du gouvernement maintes fois soulignée, il est clair que le Programme sert l'intérêt public.
Information probante émanant de l'évaluation
L'examen des documents du Programme a dégagé des indications claires de la conformité continue de l'objet du Programme (c.-à-d. concrétiser la politique du gouvernement selon laquelle le Canada n'est pas un refuge pour les personnes impliquées dans les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre ou le génocide) avec les priorités du gouvernement fédéral. Les documents consultés renfermaient des détails sur les mesures diplomatiques, législatives et programmatiques prises pour soutenir la politique, notamment :
- la participation du Canada aux efforts diplomatiques (y compris la présidence du comité de rédaction) qui ont donné lieu au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI);
- le Canada était le 14e pays signataire du Statut de Rome de la CPI en décembre 1998;
- l'adoption de la LCCHCG le 29 juin 2000 pour mettre à jour la législation canadienne afin qu'elle soit conforme au Statut de Rome;
- la ratification par le Canada du Statut de Rome le 7 juillet 2000;
- le renouvellement en 2004 du Programme intégré sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, doté d'un financement quinquennal de 78 millions de dollars;
- la réitération dans le discours du Trône de 2004 de l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la justice internationale, du respect des droits de la personne et de la sécurité renforcée à la frontière;
- la publication de neuf rapports annuels consécutifs (de 1998 à 2008) du Programme, chacun confirmant qu'il s'agit d'une priorité continue du gouvernement du Canada.
En réponse à la question sur la pertinence continue du Programme, les interviewés issus des ministères chargés du Programme, d'autres ministères fédéraux, des organismes partenaires internationaux et les intervenants externes au Canada et à l'étranger ont tous mentionné les objectifs du Programme plutôt que sa pertinence continue compte tenu des priorités du gouvernement fédéral. Après avoir insisté sur ce point cependant, la grande majorité des interviewés (y compris les 26 venant des ministères participants du Programme) croyaient que le Programme demeure prioritaire, et beaucoup ont nommé l'une ou plus d'une des mesures susmentionnées.
Les intervenants externes étaient aussi plus intéressés à discuter les raisons pour lesquelles le Programme devrait demeurer une priorité élevée du gouvernement du Canada plutôt qu'à apporter une information probante à ce sujet. Quelques interviewés des ministères chargés du Programme et d'autres ministères fédéraux étaient d'avis que, même si le Programme et ses objectifs demeuraient prioritaires, la décision de ne pas augmenter son financement au cours de la période quinquennale (2004-2009) remet quelque peu en question cette priorité.
Sans incitation des évaluateurs, les interviewés participant à des programmes semblables en Australie, aux Pays-Bas et aux États-Unis croyaient que l'existence d'un programme multi-ministériel intégré et financé séparément démontrait que le gouvernement canadien considère toujours comme prioritaires les objectifs du Programme.
3.1.2. Pertinence continue compte tenu des obligations internationales
Constatations sommaires
La pertinence du Programme pour ce qui est de la satisfaction des obligations internationales du Canada a été confirmée dans l'évaluation de 2001; les obligations n'ont presque pas changé depuis. Le Programme demeure pertinent car il permet de remplir ces obligations. Il est question de l'efficacité du Programme relativement aux obligations internationales à la section 3.3.4.
Information probante émanant de l'évaluation
Les obligations internationales du Canada relatives aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre ont continué d'évoluer au cours de la période visée par l'évaluation et n'ont certes pas diminué. Il s'agit essentiellement d'obligations découlant des traités et des accords internationaux. Il était surtout question des instruments suivants dans les entrevues et les documents examinés :
- la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (1949), en vertu de laquelle les signataires ont pris l'engagement de prévenir et de réprimer les actes de génocide;
- la Convention relative au statut des réfugiés (1951) qui établit les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité (paragraphe 1F) à titre de motifs d'exclusion de la protection des réfugiés;
- la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1987) imposant l'obligation de poursuivre ou d'extrader les personnes qui ont commis des actes de torture;
- les Conventions de Genève de 1949 et les protocoles additionnels de 1977 renfermant l'obligation de poursuivre ou d'extrader les personnes ayant commis des crimes de guerre dans les conflits armés internationaux, tel qu'il est décrit dans les instruments;
- le Statut de Rome de la CPI (2002).
Le Statut de Rome, en particulier, vise à coordonner les efforts aux échelons national et international pour mettre fin à l'impunité des pires crimes possibles. La Section des crimes de guerre du MJ a indiqué que le Statut de Rome, bien qu'il impose l'obligation de coopérer avec la CPI et de soutenir son travail, n'a pas institué de nouvelles obligations en matière d'enquête et de poursuite des crimes de génocide, de guerre et contre l'humanité. Plutôt, suivant son libellé, le Statut de Rome confère le principal pouvoir discrétionnaire aux cours nationales et, seulement lorsque celles-ci refusent ou en sont incapables, stipule que la compétence revient à la CPI.
Presque tous les interviewés croient que le Programme conserve sa pertinence particulièrement pour ce qui est de l'exécution des obligations internationales du Canada relatives aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre. Ils font cependant une distinction importante entre, d'une part, les obligations juridiques officielles découlant des traités, des conventions et des statuts et, d'autre part, la capacité internationale de poursuivre efficacement les auteurs des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre afin de leur éviter l'impunité.
Certains interviewés ont mentionné la création ou l'extension de programmes à la fois dans les pays d'origine et d'accueil (l'Australie, la Belgique, la Bosnie, la Croatie, le Danemark, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède) comme preuve de l'importance croissante à l'échelle mondiale, en partie à la suite des efforts canadiens. Ils ont également soutenu que l'intérêt international accru à réprimer l'impunité impose à tout le moins une obligation morale au Canada de poursuivre ses interventions.
3.1.3. Besoins exprimés par les intervenants externes
Presque tous les intervenants externes canadiens interviewés ont souligné la pertinence continue du Programme pour ce qui est particulièrement du besoin de réagir aux crimes de guerre contemporains. Les représentants d'organismes œuvrant pour le compte d'immigrants venus de pays où ont été perpétrés des crimes de guerre croyaient fermement que leurs mandants ont besoin d'un programme pouvant réagir à la présence au Canada de personnes qui peuvent avoir été impliquées dans les crimes contre l'humanité ou les crimes de guerre à l'étranger. À titre d'exemple, un organisme de défense des victimes de torture a fait remarquer que la possibilité d'obtenir justice est l'une des plus importantes conditions préalables de la réadaptation réussie de ces dernières.
Le personnel des organismes d'intervention canadiens et les chercheurs universitaires au Canada et à l'étranger étaient aussi fermement convaincus de la pertinence continue du Programme.
3.1.4. Déclaration continue d'allégations
Constatations sommaires
Il existe une preuve considérable que le Programme fera face à l'avenir à de nouvelles allégations qu'il devra étudier à moyen terme. Cette constatation est fondée sur le grand nombre de conflits armés dans le monde, la poursuite des crimes contre l'humanité perpétrés par les régimes qui ne sont pas officiellement aux prises avec un conflit, le grand nombre d'immigrants au Canada en provenance de pays ravagés par les conflits, et le fait que les anciens conflits peuvent donner lieu à de nouvelles allégations.
Information probante émanant de l'évaluation
De fait, il existe trois facteurs apparents qui influent sur le nombre d'allégations que le Programme doit traiter :
- les conflits armés donnant lieu aux crimes de guerre et aux crimes contre l'humanité. De toute évidence, les crimes contre l'humanité peuvent être commis en temps de paix, car certains régimes font subir de mauvais traitements à leurs populations mais, par le passé, les conflits armés (au Rwanda et dans l'ex-Yougoslavie, par exemple) ont contribué à l'augmentation importante des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité;
- le mouvement et le nombre de personnes qui cherchent à immigrer au Canada (et parfois qui y émigrent) en provenance de zones de conflit;
- le niveau de sensibilisation à la fois au Canada et à l'étranger attribuable, par exemple, à la mise sur pied de tribunaux internationaux, ce qui peut inciter des personnes à présenter des allégations au Programme.
Le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), dans son 2007 Yearbook, fait état de la tendance à la baisse des conflits armés internationaux depuis 1999.
En 2006, les 17 mêmes conflits armés majeurs qu'en 2005 étaient actifs dans les 16 mêmes lieux. Au cours de la période de 1997-2006, il y a eu 34 différents conflits armés majeurs. Il y a donc eu une diminution du nombre annuel total de conflits depuis 1999[8]. [Traduction]
Il est également indiqué dans le 2007 Yearbook qu'en 2006, les conflits armés sévissaient surtout en Afrique, en Asie et au Moyen-Orient. Le rapport fait surtout mention des conflits en Afghanistan et au Pakistan, en Irak, au Liban, en Somalie et au Soudan et de l'intensification des conflits qui ne mettent pas directement aux prises les États (chapitre 2).
Parallèlement, les tendances changeantes de l'immigration au Canada ont fluctué selon le cycle des conflits armés. Clairement, les tendances de l'immigration ont changé pour une variété de raisons. La présente analyse ne laisse pas entendre que les conflits armés ont causé les changements dans les tendances de l'immigration au Canada, mais bien que l'arrivée de nouveaux résidents permanents venant de pays en conflit s'inscrit dans les mouvements migratoires.
Comme déclaré dans la dernière version de Faits et chiffres de CIC, le nombre de résidents permanents au Canada en provenance de l'Afrique et du Moyen-Orient (les principales zones de conflit en 2006 selon le SIPRI) est passé de 33 557 en 1999 à 51 863 en 2006 (dernière année de déclaration)[9].
Le tableau 2 montre la situation changeante des résidents permanents venant de 12 pays aux prises avec un conflit armé à un moment quelconque au cours de la période de 1999 à 2006, telle que déclarée par CIC.
| Pays | 1999 | 2002 | 2006 |
|---|---|---|---|
| Bosnie-Herzégovine | 1 809 | 466 | 253 |
| Yougoslavie (ex) | 1 492 | 1 623 | 126 |
| Croatie | 1 369 | 347 | 85 |
| Liban | 1 397 | 1 723 | 4 513 |
| Éthiopie | 637 | 802 | 1 647 |
| République démocratique du Congo | 873 | 1 022 | 1 414 |
| Iraq | 1 396 | 1 365 | 977 |
| Somalie | 1 499 | 598 | 896 |
| Soudan | 539 | 1 368 | 832 |
| Zimbabwe | 38 | 200 | 449 |
| Afghanistan | 2 111 | 2 971 | 2 552 |
| Colombie | 1 296 | 5 294 | 5 813 |
| Total | 16 457 | 19 783 | 21 565 |
Source: Citoyenneté et Immigration Canada: Faits et chiffres 2007.
Le tableau montre clairement la diminution du nombre de nouveaux résidents permanents au Canada venant des zones de conflit de l'Europe de l'Est entre 1999 et 2006 ainsi que l'augmentation correspondante de ces derniers arrivants d'autres pays en conflit. Il n'existe pas de preuve facilement accessible que les tendances changeantes dans les conflits armés entraînent des changements semblables de l'immigration au Canada. Néanmoins, les résultats prévus sont les mêmes, c.-à-d. le maintien du Programme et le nombre croissant d'allégations à l'endroit des personnes cherchant à émigrer au Canada ou qui y résident déjà. De nouvelles allégations continuent d'être soulevées au sujet de conflits anciens et en cours.
Enfin, selon certains interviewés (particulièrement les intervenants externes canadiens), de nouvelles allégations devraient découler des récents cas très en vue qui font l'objet d'une couverture médiatique plutôt favorable au Canada, car les mandants sont incités à présenter d'autres allégations à la Section des crimes de guerre de la GRC.
Les données dans les rapports annuels du Programme corroborent également la conclusion que de nouvelles allégations lui sont constamment acheminées. Au cours de la période de neuf ans (de 1997-1998 à 2005-2006), 15 694 cas ont été examinés à l'étranger et 14 274 au Canada, soit au total 29 968 cas.
Le Neuvième Rapport annuel révèle que le nombre de cas examinés à l'étranger a haussé, passant de 85 en 1997-1998 à plus de 3 000 en 2005-2006[10]. Il en est de même des cas au Canada, dont le nombre a augmenté, passant de 392 à un peu plus de 1 400 au cours de la même période.
3.1.5. Constatations sommaires générales relatives à la pertinence du Programme
Bref, les entrevues effectuées dans le cadre de l'évaluation au Canada et à l'étranger, à la fois dans les ministères du Programme et hors de ceux-ci, conjointement avec l'examen des documents et des données, attestent la pertinence continue du Programme. L'étude a révélé ce qui suit :
- la priorité continue que le gouvernement du Canada attribue aux objectifs du Programme;
- le maintien des obligations juridiques internationales que le Programme doit contribuer à remplir;
- le besoin continu exprimé par les intervenants externes canadiens et internationaux à l'égard d'un programme de ce genre;
- l'attente raisonnable qu'un nombre considérable de nouvelles allégations seront présentées en raison des conflits armés nouveaux et anciens, et les tendances changeantes de l'immigration au Canada.
Le Programme représente également un rôle légitime et nécessaire du gouvernement, car il concerne l'application efficace de la loi fédérale au moyen de la vaste gamme de recours judiciaires accessibles dans une structure de programme regroupant les quatre ministères fédéraux participants.
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