Loi sur les contraventions, évaluation, Rapport final

SOMMAIRE

Le ministère de la Justice Canada a entrepris l'évaluation de la Loi sur les contraventions afin de mieux comprendre les résultats atteints dans l'utilisation du système de délivrance de procès-verbaux de contravention prévu par la Loi. Cette évaluation est complémentaire aux évaluations déjà réalisées par le Ministère relativement au Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions, qui offre une aide en vue de la prestation de services dans les deux langues officielles. L'évaluation est également axée sur les objectifs de la Politique sur l'évaluation adoptée en 2009 par le Conseil du Trésor, qui a eu pour effet d'accroître l'étendue des activités devant être évaluées.

Le Parlement a adopté la Loi sur les contraventions en 1992, en vue d'établir un système de délivrance de procès-verbaux de contravention pour l'application de certaines infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions. On s'attend à ce que ce nouveau système permette de mieux distinguer les infractions criminelles des infractions réglementaires ainsi que de modifier ou d'abolir les conséquences légales d'une condamnation pour contravention.

Cette évaluation a donné lieu à l'examen de documents, d'études, de textes de loi et de la jurisprudence se rapportant aux infractions réglementaires. Elle a également donné lieu à des entrevues auprès d'une vaste gamme d'informateurs clés du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et municipaux, d'organismes et d'agents d'application de la loi, de gestionnaires des tribunaux, d'avocats et d'autres intervenants.

Voici les principales constatations de cette évaluation :

1. Pertinence

La mise en œuvre intégrale et efficace de la Loi sur les contraventions représente un pas essentiel vers une application uniforme des infractions réglementaires fédérales au Canada. Un des résultats stratégiques recherchés par le ministère de la Justice Canada est un système de justice équitable, pertinent et accessible qui reflète les valeurs canadiennes. Une de ces valeurs est la primauté du droit qui exige des gouvernements qu'ils établissent un cadre réglementaire stable, prévisible et ordonné. En l'absence de la Loi, il est peu probable qu'un tel cadre puisse être mis en œuvre pour les infractions réglementaires fédérales. Le défaut d'appliquer les infractions réglementaires fédérales pointerait un problème systémique que la mise en œuvre de la Loi aide à résoudre. Cette mesure est donc conforme au rôle du ministre de la Justice dans le contexte de la gestion du système judiciaire du Canada.

En l'absence du système de délivrance de procès-verbaux de contravention prévu dans la Loi, les autorités responsables de l'application de la loi font face à des obstacles structurels qui limitent leur capacité de bien remplir leur mandat. Exception faite de circonstances exceptionnelles, le processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire prévu dans le Code criminel n'est pas approprié pour appliquer les infractions réglementaires fédérales moins graves. En l'absence d'un système de délivrance de procès-verbaux, les agents d'application de la loi n'ont souvent pas d'autre choix que d'émettre un avertissement essentiellement inutile au lieu d'appliquer les infractions réglementaires fédérales.

Les constatations de l'évaluation montrent qu'il y aurait lieu d'élargir l'étendue des infractions désignées comme contraventions. Il y a peu de raisons d'exclure d'autres infractions réglementaires moins graves satisfaisant tout de même aux exigences générales de la Loi (p. ex., amende d'un montant limité, absence de peine d'emprisonnement). Un tel élargissement contribuerait à assurer l'atteinte des objectifs de la Loi. À cette fin, il se pourrait que le Ministère doive réviser les lignes directrices régissant actuellement la désignation d'infractions réglementaires fédérales comme contraventions. Ces lignes directrices limitent actuellement l'étendue des infractions pouvant être désignées comme contraventions. Étant donné que les agents d'application de la loi peuvent soit délivrer un procès-verbal de contravention, soit recourir à une déclaration de culpabilité par procédure sommaire, selon les circonstances, il serait peut-être bon d'élargir l'étendue que ces lignes directrices ont créées.

2. Rendement

2.1. Mise en œuvre à l'échelle du Canada

La mise en œuvre de la Loi sur les contraventions se fait à petits pas. Adoptée en 1992, cette loi a pour ainsi dire été mise en veilleuse jusqu'à ce que le Parlement la modifie en 1996 afin de permettre (entre autres dispositions) au gouvernement fédéral de conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux en vue de l'utilisation de leurs régimes respectifs de poursuites. Le ministère de la Justice Canada a alors engagé des discussions avec les autorités provinciales, ce qui mena à la signature d'accords avec sept provinces. La décision rendue par la Cour fédérale sur les droits linguistiques en 2001 a imposé une renégociation des accords en place et a ralenti la négociation de nouvelles ententes.

Théoriquement, la Loi est opérationnelle dans toutes les provinces sauf à Terre-Neuve-et-Labrador, en Saskatchewan et en Alberta. Ainsi, un peu plus de 80 % de la population du pays habite une province où le système de procès-verbaux de contravention peut être utilisé. Le Ministère négocie actuellement avec les autres provinces.

Que la Loi ne soit pas opérationnelle dans trois provinces représente un sujet d'inquiétude. On se retrouve dans une situation où un traitement différent, selon la province de résidence, est imposé lorsqu'un comportement violant une infraction réglementaire fédérale est observé. Ceci pourrait provoquer des risques légaux, particulièrement dans les provinces où la Loi n'est pas opérationnelle, car les délinquants s'exposent à des peines plus lourdes.

2.2. Délivrance de procès-verbaux

Au moment où cette évaluation a eu lieu, la majorité des procès-verbaux de contravention que délivraient les agents d'application de la loi avaient à voir avec les règlements associés à la conduite sur les terrains fédéraux (p. ex., vitesse, stationnement). D'autres secteurs de première importance à cet égard étaient ceux de la navigation de plaisance, des pêches, de la sécurité ferroviaire et de l'utilisation de véhicules commerciaux. Un certain nombre de facteurs décrits dans le présent rapport ont eu pour effet de retarder ou de limiter la délivrance de procès-verbaux de contravention.

2.3. Incidences de la Loi

Lorsqu'il sera mis en œuvre intégralement, le système de délivrance de procès-verbaux qui est institué par la Loi sur les contraventions fournira de meilleures armes aux agents d'application de la loi. C'est là un outil essentiel qui trouve sa place entre le simple avertissement et le dépôt officiel de chefs d'accusation dans le cadre de la procédure sommaire de déclaration de culpabilité du Code criminel. L'habileté d'émettre des procès-verbaux de contravention procure un outil beaucoup plus efficace aux agents d'application de la loi afin qu'ils puissent s'acquitter de leur mandat. Ceci leur permet particulièrement de passer le plus de temps possible « sur le terrain » à surveiller la conformité des aires protégées qui leur sont assignées. Déjà amplement utilisé pour les infractions réglementaires provinciales, le système de délivrance de procès-verbaux de contravention permet aussi une application efficace des infractions réglementaires fédérales.

Au moment de cette évaluation, ce ne sont pas toutes les infractions fédérales désignées comme contraventions qui étaient appliquées d'emblée. Un certain nombre d'obstacles subsistent. Dans certains cas, des questions administratives ont dû être résolues avant que les agents d'application de la loi ne puissent délivrer des procès-verbaux de contravention. Cela explique certains retards dans l'utilisation du système de procès-verbaux en regard de la Loi sur les pêches. Dans d'autres cas, les agents d'application de la loi ont encore à composer avec des exigences rivales et peuvent être incapables d'accorder toute leur attention aux infractions réglementaires fédérales, notamment à celles qui sont désignées comme contraventions. Cette constatation vaut particulièrement pour les services de police qui ont d'abord à combattre les infractions criminelles. Signalons enfin qu'un certain nombre de ministères fédéraux n'ont pas encore complètement adopté la Loi sur les contraventions comme instrument de premier plan pour le traitement des infractions réglementaires dont ils sont responsables.

La mise en œuvre de la Loi a eu une incidence limitée sur l'appareil judiciaire. Il n'y a que peu de procès-verbaux de contraventions donnés par les agents d'application de la loi qui soient contestés en cour. En l'absence du système de procès-verbaux que prévoit la Loi, on peut douter que ces mêmes agents recourraient en réalité à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Il est plus probable à cet égard qu'ils se limiteraient à servir des avertissements.

Si des procès-verbaux émis se trouvent contestés en cour, il reste qu'ils ne représentent qu'une fraction de toutes les contestations donnant lieu à des procès pour infraction réglementaire. Les procès en question sont donc d'une importance restreinte.

2.4. Efficience et économie

Nul doute que la Loi offre une approche rentable pour l'application des infractions réglementaires fédérales désignées comme contraventions dans la mesure où on peut supposer que ces infractions font bel et bien l'objet d'une application. Il est moins coûteux de servir des avertissements que d'émettre des procès-verbaux de contravention. Le problème réside toutefois dans le simple fait que les avertissements n'ont aucune réelle signification puisqu'ils n'ont pas de conséquences légales. Le seul autre moyen utile qui s'offre est de recourir à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité, laquelle est dramatiquement moins efficace et plus dispendieuse que le système de procès-verbaux de contravention.

La Loi est source de nombreux bienfaits tant pour les agents d'application de la loi que pour les citoyens. Pour ce qui est des agents, la Loi instaure un outil des plus nécessaires puisqu'elle leur permet de s'attaquer d'emblée aux infractions réglementaires. En effet, la Loi, mais plus particulièrement le système de procès-verbaux qu'elle prévoit, leur permet de mieux se concentrer sur l'application des infractions, puisqu'ils n'ont plus à investir autant de temps dans les processus légaux liés à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Quant aux présumés contrevenants, ils ont la possibilité de régler le cas immédiatement en se déclarant coupables et en acquittant l'amende. En particulier, le système de procès-verbaux leur évite de comparaître en cour, ce qui pourrait engendrer des coûts qui dépassent le montant de l'amende qu'ils auraient à payer.

En termes d'économie, l'évaluation présente une brève comparaison des coûts de la procédure sommaire de déclaration de culpabilité et du système de procès-verbaux de la Loi sur les contraventions. Par le biais de cette comparaison illustrative, il a été trouvé que le système de procès-verbaux de la Loi sur les contraventions est une approche bien plus économique pour les cours de justice que la procédure sommaire de déclaration de culpabilité.