Stratégie nationale antidrogue, Rapport final

SOMMAIRE

1. Introduction

La Stratégie nationale antidrogue (la « Stratégie ») est une initiative horizontale à laquelle participent 12 ministères et organismes fédéraux, sous la direction du ministère de la Justice du Canada (MJ). Comme le décrivait le discours du Trône en octobre 2007, la Stratégie est une initiative ciblée dont l'objectif est de « contribuer à des collectivités plus sécuritaires et saines au moyen de mesures coordonnées de prévention de la consommation de drogues illicites, de traitement de la dépendance ainsi que de la réduction de la production et de la distribution de drogues illicites »[1]. La Stratégie vise cet objectif au moyen de trois plans d'action ciblant respectivement la prévention, le traitement et l'application de la loi.

L'évaluation de la mise en œuvre de la Stratégie a été effectuée entre décembre 2008 et septembre 2009 en conformité avec les exigences du Conseil du Trésor. Le but premier de l'évaluation était de déterminer si la Stratégie a été mise en œuvre comme prévu. Le présent rapport résume les constatations de l'évaluation, en tire des conclusions et formule des recommandations.

2. Méthodologie

Le cadre d'évaluation de la Stratégie énoncé dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) a guidé l'évaluation. La méthodologie d'évaluation comportait un examen des documents et des dossiers, des entrevues (85), et trois groupes de discussion formés d'employés ministériels (19). Une technique de triangulation a servi à vérifier et valider les constatations ainsi dégagées et à déterminer les constatations générales de l'évaluation.

3. Constatations et conclusions

La présente section du rapport établit la synthèse des constatations de l'évaluation et tire des conclusions.

3.1. Pertinence

L'évaluation a confirmé que le gouvernement fédéral a un rôle légitime et nécessaire à jouer dans la prévention, le traitement, et l'application de la loi relative aux problèmes de drogues illicites. Le rôle du gouvernement fédéral dans l'application de loi est défini par la Constitution, la législation intérieure, notamment le Code criminel et la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRCDAS), ainsi que par diverses conventions internationales que le Canada a ratifiées. Bien que la prévention et le traitement soient des domaines de compétence provinciale pour l'essentiel, l'évaluation a constaté l'existence d'un consensus général parmi les répondants, selon lequel le gouvernement fédéral peut et doit adopter un rôle actif dans ces domaines, compte tenu de l'amplitude du problème lié aux drogues illicites et de l'importance des ressources nécessaires et que la contenance du problème ne se délimite pas au sein des frontières locales, provinciales/territoriales ou régionales.

À l'échelon fédéral, l'engagement continu à l'endroit de la Stratégie demeure manifeste, comme l'illustrent les déclarations publiques des ministres qui participent à la Stratégie et la nouvelle présentation de la législation sur les peines minimales obligatoires (PMO), en février 2009. De manière générale, la Stratégie renvoie à d'autres initiatives du gouvernement fédéral, notamment en ce qui concerne ses programmes de lutte contre la criminalité et la promotion de la santé et de la sécurité des collectivités. Les provinces et les territoires mettent l'accent sur la toxicomanie en général, plutôt que sur la consommation abusive de drogues illicites, l'adhésion à la politique de réduction des méfaits et ont adopté une démarche plus globale relativement aux questions de consommation de substances.

L'évaluation a aussi confirmé l'existence d'un besoin continu de réponse coordonnée aux problèmes de drogues illicites, telle que la Stratégie nationale antidrogue, assortie d'éléments de prévention, de traitement et d'application de la loi. Eu égard à l'application de loi, le trafic de stupéfiants illicites continue de constituer une préoccupation majeure, tant à l'échelle nationale qu'internationale, alors que des rapports récents indiquent que le Canada est devenu l'un des principaux pays d'où proviennent les drogues illicites telles que les méthamphétamines, les méthylènedioxyamphétamines (la MDMA) et la marijuana. De la même manière, les statistiques canadiennes les plus récentes sur les taux de consommation de drogues illicites, en particulier chez les jeunes, indiquent un besoin constant de mesures dans le domaine de la prévention et du traitement. Cela dit, nombre d'intervenants externes déclarent que les composantes de prévention et de traitement de la Stratégie serviraient mieux les intérêts du public si elles couvraient la consommation de substances en général, plutôt que la seule consommation de drogues illicites.

Enfin, l'évaluation indique que la Stratégie correspond aux priorités et objectifs internationaux. La Stratégie a été bien accueillie à titre de modèle par la communauté internationale, et un pays au moins (le Chili) a élaboré une stratégie nationale très similaire à celle du Canada. Le Canada, qui défend activement les principes de la Stratégie dans le cadre des négociations tant régionales qu'internationales en matière de drogue, est accueilli par des publics réceptifs. La création de capacités, notamment la formation assurée par la GRC, se traduit par une demande internationale croissante. Toutefois, la communauté internationale est divisée quant à l'orientation la plus indiquée pour la politique sur les drogues illicites et, en particulier, sur les questions relatives à la réduction des méfaits et à l'équilibre approprié entre la réduction de l'approvisionnement (application de la loi) et la réduction de la demande (prévention et traitement). En outre, de nombreux pays se sont dotés de stratégies antidrogues nettement plus élargies, qui traitent de la consommation de substances en général, plutôt que de se concentrer sur les drogues illicites en particulier.

3.2. Conception

La Stratégie doit viser les drogues illicites, définies comme étant les substances réglementées par la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRCDAS). Ces drogues comprennent les drogues de la rue comme la cocaïne, l'héroïne, la marijuana et la MDMA, ainsi que les produits pharmaceutiques. L'évaluation a constaté que certains intervenants, de l'intérieur et l'extérieur du gouvernement fédéral, agissent selon l'hypothèse que la Stratégie vise seulement les drogues de la rue et ne concerne pas les produits pharmaceutiques réglementés. Il est donc nécessaire d'informer clairement les parties prenantes que la Stratégie s'applique à toutes les substances réglementées, y compris les produits pharmaceutiques.

L'évaluation a également constaté qu'environ la moitié des projets financés au chapitre de la Stratégie portent sur la consommation de substances en général, plutôt que sur les drogues illicites comme telles. Compte tenu de l'objectif du Plan d'action sur le traitement qui est de « soutenir les mécanismes et services de traitement et de réadaptation » et reconnaissant le fait qu'à ce titre, sa portée s'étend légitimement au‑delà des drogues illicites, cette constatation porte néanmoins à croire qu'une plus grande attention devrait être apportée à la façon dont les priorités de la Stratégie sont communiquées aux intervenants.

3.3. Gouvernance et horizontalité

Chez les membres du personnel ministériel interrogés, on observe un consensus général selon lequel les rôles et les responsabilités des partenaires de la Stratégie sont appropriés et clairement définis, et il ressort par ailleurs une vision commune de ces rôles et responsabilités chez les partenaires. Les défis posés à l'origine par le transfert du rôle principal de Santé Canada au MJ ont été relevés.

La Structure de gouvernance officielle de la Stratégie, qui consiste en un Comité des SMA et quatre groupes de travail au niveau des directeurs généraux, ne pourrait peut-être pas fonctionner aussi efficacement que prévu. Les groupes de travail ne se réunissent pas périodiquement ou aussi souvent qu'ils le devraient, l'objet de leur réunion tend à privilégier la mise en commun de l'information et la présentation de rapports, plutôt qu'une collaboration et une coordination opérationnelles. En outre, il n'a pas été rare que des employés de rang inférieur se présentent à ces réunions à la place des cadres supérieurs prévus.

Cela étant dit, l'évaluation révèle certains exemples de collaboration opérationnelle chez les partenaires de la Stratégie, notamment l'Initiative sur les drogues synthétiques, dont la GRC a été le fer de lance, le Comité des questions Autochtones, mis sur pied dans le cadre du Groupe de travail pour la prévention et le traitement, et les travaux à l'échelle internationale. Bien que d'autres enjeux mériteraient peut-être une coordination et une collaboration accrues entre les partenaires de la Stratégie, il demeure que certaines circonstances ne justifient pas une coordination très étroite. En termes d'étude des divers mécanismes visant à améliorer l'horizontalité, la préoccupation principale devrait porter sur le bien-fondé d'une collaboration et d'une coordination progressive, susceptibles de produire de meilleurs résultats pour l'atteinte des objectifs de chacun des plans d'action.

Les possibilités d'amélioration du fonctionnement horizontal incluent l'établissement, en plus des groupes de travail au niveau des directeurs généraux, de groupes de travail composés de représentants au niveau des programmes afin d'encourager la collaboration et la coordination au niveau opérationnel, la mise en commun parmi tous les partenaires de la Stratégie, ou un sous-ensemble pertinent de ces derniers, de ce que les organisations ont demandé ou du financement qu'elles ont reçu par l'entremise des programmes de financement de la Stratégie ainsi que la mise en place d'un extranet ou intranet dédié à la Stratégie, pour le partage de l'information entre les partenaires. De la sorte, les partenaires pourront travailler avec les bénéficiaires de fonds en vue de la réussite de leurs initiatives et maximiser l'incidence de l'utilisation des ressources de la Stratégie.

3.4. Mise en œuvre

L'évaluation a constaté que la mise en œuvre de la Stratégie s'est déroulée en grande partie comme prévue. Toutes les composantes de la Stratégie ont été mises en œuvre, à l'exception des éléments qui dépendaient de l'adoption de la législation sur les peines minimales obligatoires (PMO) proposée par le gouvernement. Toutefois, de nombreuses composantes, en particulier celles qui font partie des Plans d'action sur la prévention et le traitement, ont subi des contretemps et autres difficultés, et sont en retard par rapport à leur calendrier de mise en œuvre. Les principaux défis de mise en œuvre ont été les suivants : des circonstances qui échappaient au contrôle des éléments de programme; les questions de ressources humaines; la nécessité de recibler les programmes existants sur les drogues illicites.

Il résulte de ces défis qu'environ un tiers des fonds alloués à la Stratégie n'ont pas été dépensés au cours des deux premiers exercices fiscaux. La capacité de dépenser les fonds a considérablement varié entre les trois plans d'action. La mise en œuvre s'est révélée moins problématique pour le Plan d'action sur l'application de la loi, étant donné qu'il consistait pour l'essentiel en améliorations de capacités qui ne nécessitaient aucune réorientation ou élaboration de programme. À l'inverse, la mise en œuvre s'est révélée particulièrement difficile dans le cadre du Plan d'action sur le traitement, lequel consiste en un certain nombre de programmes, nouveaux ou déjà en place, dont certains ont dépensé moins de la moitié de leur budget prévu. Pour l'ensemble de la Stratégie, environ 55 millions de dollars ont été réaffectés à des exercices fiscaux à venir ou sont devenus périmés, ce qui pourrait avoir une incidence sur la rapidité de l'évolution vers les résultats attendus.

3.5. Ressources

Même si certaines composantes de la Stratégie n'ont pas utilisé tous leurs fonds périmés, les ressources pourraient être insuffisantes dans certains domaines. L'un de ces domaines concerne la composante internationale, qui n'a pas reçu de nouveau financement dans le cadre de la Stratégie. Ces domaines font face à des défis croissants en matière de ressources, étant donné que le Canada subit une pression internationale croissante au niveau de sa gestion de divers problèmes de drogues d'envergure internationale, notamment les problèmes émergents tels que ceux associés aux drogues synthétiques et au détournement de produits chimiques précurseurs. Des ressources ont par ailleurs été consacrées aux efforts déployés par le Canada pour satisfaire à ses obligations internationales et s'engager dans des efforts de défense des intérêts à l'échelle internationale.

L'évaluation a aussi constaté que les ressources en matière de mesure et de déclaration du rendement, et d'évaluation sont peut-être insuffisantes, en particulier en ce qui concerne l'établissement de rapports au niveau de la Stratégie. La plupart des partenaires de la Stratégie n'ont pas reçu de ressources pour la déclaration du rendement et la plupart des composantes de la Stratégie ne feront donc pas l'objet d'évaluations distinctes. Compte tenu que le rôle du MJ dans l'évaluation au niveau de la Stratégie dépassera vraisemblablement le simple « regroupement », ou l'intégration, d'une série d'évaluations effectuées par les partenaires, les ressources qu'il a reçues à cette fin (100 000 $ par année et un équivalent temps plein (ÉTP)) ne semblent pas convenir a la portée de cette tâche.

Enfin, selon les observations des principaux intervenants, le MJ pourrait manquer de ressources au niveau de la satisfaction de son rôle en tant que ministère directeur de la Stratégie dont les responsabilités couvrent notamment la direction générale, l'élaboration de politiques, la coordination parmi les partenaires, la communication et les activités d'établissement de rapports et d'évaluation. Dans le cadre de la Stratégie, le MJ a reçu quatre ÉTP dont le rôle est de soutenir son statut de ministère responsable (ceci inclus le ÉTP ci-haut mentionné), ainsi que des fonds de fonctionnement et d'entretien (F et E). Il a dû emprunter auprès de ses autres secteurs d'activité afin d'appuyer sa responsabilité de ministère directeur de la Stratégie.

3.6. Évaluation et déclaration du rendement

Même s'il est trop tôt pour faire rapport des résultats étant donné les retards dans la mise en œuvre, de toute évidence, un travail important a été consacré à la mesure du rendement, à l'établissement de rapports et à l'évaluation dans le cadre de la Stratégie. Le MJ, en sa qualité de président du Sous-comité sur l'évaluation et le rendement, a apporté une aide considérable à ses partenaires en élaborant des modèles et des outils d'établissement de rapports et en assurant la coordination et la direction des réunions du SCER. En outre, les partenaires de la Stratégie sont nombreux à avoir mis en place des systèmes visant à recueillir des renseignements et à établir des rapports d'information sur le rendement, et tous ont contribué au Rapport ministériel sur le rendement du MJ (Initiatives horizontales) pour 2007-2009.

En dépit de structures et de mécanismes relativement élaborés mis en place en vue de faciliter la déclaration du rendement et l'évaluation, les composantes des trois plans d'action pourront difficilement faire rapport des résultats en prévision de l'évaluation des incidences, prévue pour 2011. Les défis seront les suivants : le manque de renseignements de base (de référence); la difficulté à isoler les extrants et les résultats du financement de la Stratégie; les difficultés relatives à l'établissement d'un lien de causalité entre les activités d'un ministère et les extrants et tout résultat susceptible d'être observé (en particulier pour les résultats à plus long terme); les défis associés à la dépendance sur les projets financés pour la production de données sur le rendement; le calendrier relativement serré de la Stratégie, compte tenu en particulier que les changements de comportement ne s'accomplissent que sur de longues périodes de temps.

L'ampleur des défis sera d'autant plus grande compte tenu des retards de mise en œuvre puisque bon nombre de programmes ne seront vraisemblablement pas en mesure de faire rapport des résultats d'ici à 2011. Par conséquent, il y aurait lieu d'envisager des solutions de rechange pour l'évaluation des incidences. Il serait possible, par exemple, de s'appuyer davantage que prévu sur les approches qualitatives ou des rapports sur des composantes ou des résultats particuliers, plutôt que sur l'ensemble des composantes ou des résultats.

[1]MJ. (Mai 2008). Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats : Stratégie nationale antidrogue : Rapport final.