Programme des avocats spéciaux évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation du Programme des avocats spéciaux (aussi appelé Programme ou PAS). Il couvre toutes les activités menées par le PAS au cours des cinq dernières années (2010‑2011 à 2014‑2015). Conformément à la Politique sur l’évaluation, il traite à la fois de la pertinence et du rendement du Programme.

2. Description du Programme des avocats spéciaux

La section 9 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) oblige le ministre de la Justice à dresser une liste de personnes pouvant agir à titre d’avocats spéciaux, et à veiller à ce que leur soit fournie l’aide qu’il leur faut pour s’acquitter de leur mandat.

Pour bien s’acquitter de ces obligations statutaires, le ministère de la Justice du Canada, agissant par le PAS, met en œuvre le processus servant à solliciter et à choisir les candidats pouvant agir à titre d’avocats spéciaux, publie la liste des personnes choisies, veille à faire appliquer les exigences de sécurité, assure la liaison avec le Service administratif des tribunaux judiciaires (Cour fédérale) et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, assiste à toutes les audiences à huis clos auxquelles interviennent les avocats spéciaux, coordonne les activités de perfectionnement professionnel, fournit le soutien et les ressources nécessaires, et gère les ententes de contribution.

La Direction de la mise en œuvre des politiques de la Direction générale des programmes du Secteur des politiques du ministère de la Justice du Canada administre le Programme. Au moment de l’évaluation, le Ministère avait affecté au PAS un effectif de 3,5 équivalents temps plein (ETP), dont un avocat-conseil, un avocat, un adjoint administratif, et un conseiller financier à mi‑temps.

Le Programme avait également accès, au moment de l’évaluation, à un montant annuel de 1,2 million de dollars de fonds de contribution (crédit 5), destiné à couvrir les dépenses engagées par les avocats spéciaux affectés à des causes particulières, ainsi que les activités de perfectionnement professionnel offertes aux personnes figurant sur la liste.

3. Méthodologie

Pour traiter des questions figurant dans la grille d’évaluation, l’évaluation comportait un examen des documents et des entrevues avec les principaux intervenants.

Nous avons fait un examen systématique des renseignements pertinents sur le PAS. La liste des documents consultés comprend les renseignements propres au Programme (renseignements sur le rendement, conditions, etc.), les dispositions législatives pertinentes, les décisions judiciaires au sujet du rôle des avocats spéciaux, et des renseignements contextuels plus vastes concernant la section 9 de la LIPR et l’Initiative relative à l’irrecevabilitépour raisons de sécurité nationale.

Nous avons fait des entrevues avec les principaux intervenants pour dégager d’autres perceptions sur les activités menées par les avocats spéciaux, et pour discuter des questions d’évaluation relatives à la pertinence et au rendement du Programme. Nous avons interviewé un total de 11 personnes, soit des avocats spéciaux, des conseils du ministre, des avocats du secteur public et des représentants du Programme.

4. Conclusion de l’évaluation et recommandation

4.1. Pertinence

Le principal pilier sur lequel repose la pertinence du PAS est le cadre législatif établi dans la LIPR. Le ministre de la Justice doit dresser une liste de personnes pouvant agir à titre d’avocat spécial et doit leur assurer des ressources et un soutien adéquats. Maintenant que la Cour suprême du Canada a confirmé la viabilité de ce cadre, le ministre de la Justice doit planifier la gestion et la durabilité continues de ce Programme jusqu’à ce que le Parlement modifie ce cadre législatif.

Selon les éléments de preuve réunis dans le cadre de notre évaluation, la pertinence du Programme va, de fait, au‑delà du cadre législatif de la LIPR. Le gouvernement fédéral a placé la sécurité nationale, et la lutte contre le terrorisme au Canada et à l’étranger, parmi ses principales priorités, et a pris une série d’engagements qui comprennent le resserrement des processus et des outils de collecte et de partage des données et des renseignements pertinents. Pendant le déroulement de ce plan d’action, il est crucial que toutes les instances reliées à l’interdiction de territoire de tout non-citoyen soient parfaitement conformes à la Charte canadienne des droits et libertés (Charte). Les avocats spéciaux ont un rôle essentiel à jouer à l’égard des instances en vertu de la section 9.

Dans une perspective opérationnelle, il est difficile de prédire la mesure dans laquelle des avocats spéciaux seront nommés lors de futures instances en vertu de la LIPR. Ce qu’indique l’évaluation, par contre, c’est que les enquêtes et les contrôles de la détention qui se sont déroulés devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, les appels devant la Section d’appel de l’immigration, ou les contrôles judiciaires effectués par la Cour fédérale pourraient jouer un rôle aussi important pour les avocats spéciaux que les instances concernant les certificats de sécurité.

4.2. Rendement

Atteinte du résultat

Le Programme a réussi à établir et à maintenir une liste de personnes pouvant agir à titre d’avocats spéciaux. Les figurant sur la liste sont des praticiens de longue expérience qui possèdent les titres et qualités pour agir à titre d’avocats spéciaux. Cette liste est facilement accessible, et les avocats du secteur public, tout comme leurs clients, ne semblent pas avoir de difficulté à y accéder et à choisir des noms de personnes à recommander au juge présidant ou au membre de la section compétente de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.

Pendant la période de référence de l’évaluation, le Programme a aussi offert une aide importante aux avocats spéciaux, y compris l’aide requise par les avocats spéciaux affectés à des causes particulières, de même que des activités courantes de perfectionnement professionnel à tous ceux figurant sur la liste des personnes pouvant agir à titre d’avocats spéciaux.

Malgré ces réalisations, l’évaluation indique que d’autres intervenants, et en particulier le Service administratif des tribunaux judiciaires et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, jouent un rôle important pour veiller à ce que les avocats spéciaux aient un accès significatif aux renseignements classifiés qu’ils conservent en lieu sûr. Les difficultés initiales qu’a posées l’exercice de ce rôle semblent avoir été surmontées, mais nous ne voyons toujours pas clairement quel rôle le ministre de la Justice pourrait jouer pour s’acquitter de son obligation statutaire s’il devait surgir des problèmes plus tard, vu que les deux institutions sont sans lien de dépendance envers le gouvernement fédéral.

La difficulté plus grave que rencontre encore les avocats spéciaux à s’acquitter de leur responsabilité est l’absence de l’aide qui serait typiquement assurée par des praticiens du droit subalternes et des adjoints administratifs. Sur ce chapitre, les avocats spéciaux travaillent essentiellement en isolement, ce qui entraîne nécessairement des pertes d’efficacité.

Alors que leur participation globale à des instances particulières a diminué constamment pendant la période de référence, les avocats spéciaux se sont investis à fond dans des instances complexes, où ils ont offert collectivement près de 13 000 heures d’aide, avec l’appui du PAS.

Efficience et économie

Le Programme a été administré efficacement et économiquement, avec moins d’ETP que prévu au départ. Il s’est aussi tourné vers les options en ligne pour certaines de ses activités de perfectionnement professionnel. Enfin, bien qu’il ne puisse prévoir le nombre d’heures que les avocats spéciaux seront appelés à effectuer pour donner de l’aide à l’avenir, le Programme a offert une indemnité quotidienne qui continue d’attirer des membres chevronnés du Barreau, même si elle ne représente qu’une fraction de leur tarif horaire normal.

Le PAS représente aussi un investissement bien défini qui protège la constitutionnalité d’un ensemble plus vaste d’activités menées par divers ministères et organismes intervenant dans des instances en vertu de la section 9 de la LIPR.

4.3. Recommandation

Pour renforcer à la fois la contribution des avocats spéciaux et l’efficience de l’ensemble du Programme, et assurer la durabilité continue du Programme, nous formulons la recommandation suivante :

Il est recommandé que le Ministère explore la possibilité de diversifier la portée des ressources et de l’aide qu’il fournit aux avocats spéciaux dans le cadre législatif actuel, notamment par la prestation d’une aide directe de praticiens du droit subalternes et d’adjoints administratifs aux avocats spéciaux affectés à des dossiers particuliers.