LES COMMISSARIATS À L'INFORMATION ET À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE : FUSION ET QUESTIONS CONNEXES

Partie III: Défis inhérents au modèle actuel

Introduction

J’ai conclu que la fusion du Commissariat à l’information et du Commissariat à la protection de la vie privée, ou la nomination conjointe d’une personne qui assurerait la présidence des deux commissariats, nuirait vraisemblablement aux objectifs politiques des lois fédérales en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels. Si le pouvoir exécutif et le Parlement décidaient néanmoins de ne choisir qu’un seul commissaire, j’ai recommandé que la transition s’effectue graduellement et uniquement lorsque les défis auxquels sont confrontés les régimes actuels auront fait l’objet d’une étude approfondie et que des pistes de solutions auront été dégagées. Comme je l’ai souligné, le cadre restreint de la présente étude m’empêche d’examiner ces défis de manière élaborée. Quoi qu’il en soit, bon nombre d’entre eux sont biens connus et ont été formulés, analysés et débattus par d’autres personnes, notamment par les commissaires fédéraux à l’information et à la protection à la vie privée, par le groupe d’étude de l’accès à l’information, par des auteurs et divers groupes de revendication. J’estime néanmoins qu’il pourrait être utile d’exposer quelques-uns des défis les plus importants dans le présent rapport, et pour y arriver je n’ai pas hésité à puiser abondamment dans les différents textes qui en traitent.

Favoriser l'épanouissement des valeurs liées à l'accès à l'information et à la protection de la vie privée

La plus importante leçon que l’on puisse tirer des vingt-deux années d’existence des lois fédérales touchant l’accès à l’information et la protection de la vie privée consiste en ce que les progrès les plus importants dans la poursuite des objectifs visés ont été réalisés lorsque les institutions fédérales (et dans le contexte de la LPRPDE, les organisations du secteur privé) ont intégré les valeurs liées à la protection de la vie privée et à l’accès à l’information, et qu’elles se sont données les moyens de concrétiser ces valeurs dans tous les aspects pertinents de leurs activités. Bien que les procédures de règlement des plaintes soient un outil indispensable dans la réalisation des objectifs visés par la loi, elles ne sont pas porteuses de changements[101]. De tels changements exigent que le gouvernement s’engage sincèrement à faire preuve d’ouverture et de transparence dans l’accomplissement de l’obligation démocratique de rendre compte et qu’il prenne le même engagement pour appliquer le principe que les renseignements recueillis au sujet d’individus sont de nature privée et ne devraient être utilisés, sauf raisons impérieuses limitées, qu’aux seules fins auxquelles ils sont destinés.

Si ces droits ne sont pas d’abord cultivés par les bureaucraties, gouvernementales ou autres, il est peu probable qu’ils y soient respectés comme il se doit. La tâche est particulièrement difficile sur le front de l’accès à l’information. Les institutions fédérales sont traditionnellement très réticentes à se soumettre à un examen externe[102]. La crainte qu’un tel examen cause un embarras à l’institution, ses employés et ses dirigeants politiques est constante[103]. Par ailleurs, les fonctionnaires estiment que, dans l’exécution de leur travail, leur principal intérêt réside dans l’accomplissement avec célérité des tâches qui leur sont assignées. C’est pourquoi ils peuvent considérer que les demandes d’accès nuisent à l’exécution efficace de leur travail[104]. Les directeurs peuvent également craindre que la divulgation de renseignements délicats freine la spontanéité et la franchise des communications internes, nécessaires à une administration publique efficace.

La nécessité de préserver la confidentialité de certains documents de l’administration fédérale ne fait aucun doute. En témoignent les nombreuses exceptions prévues dans la Loi sur l’accès à l’information. Cette même loi proclame, pourtant, avoir pour objet général « d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées »[105]. Toutefois, pour donner plein effet à ce principe juridique, l’administration doit transformer sa culture en profondeur. Comme l’indique le Rapport Delagrave :

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1983, le débat a porté essentiellement sur la portée des exemptions, l’interprétation des diverses dispositions et la dénonciation des cas de non-respect de la Loi. Les efforts du gouvernement se sont concentrés surtout sur la publication de lignes directrices pour la mise en oeuvre de la loi, le recrutement et la formation de spécialistes de l’accès, ainsi que la mise en place des processus et systèmes nécessaires au traitement des demandes dans les délais prescrits. Il n’y a pas eu de stratégie globale de sensibilisation et de promotion de l’accès dans la fonction publique fédérale, ni au moment où la loi est entrée en vigueur, ni depuis[106].

Malgré une certaine évolution vers l’acquisition d’une culture de l’accès[107], il reste encore beaucoup de chemin à parcourir. Le gouvernement devrait indiquer clairement à ses hauts fonctionnaires de communiquer les documents à moins qu'il n'existe un motif clair et convaincant de ne pas le faire[108], comme l'a dit récemment le premier ministre de l'Ontario dans des instructions à ses ministres et sous-ministres. Les institutions fédérales doivent également élaborer des systèmes de gestion de l’information valables[109], veiller à ce que le personnel chargé de l’accès reçoive une formation suffisante[110] et créer des politiques de diffusion active afin d’inciter les institutions à publier les documents avant qu’ils ne fassent l’objet d’une demande d’accès officielle[111]. Et surtout peut-être, il faudrait prévoir des mesures incitatives afin de récompenser les employés qui communiquent les documents visés par une demande d’accès et de reconnaître l’importance de cet accès dans l’atteinte des objectifs du ministère[112].

Un changement de culture s’impose également en matière de vie privée. Malgré les importants progrès réalisés par le gouvernement fédéral au chapitre de la prise en compte des questions relatives à la vie privée dans le processus législatif et dans l’établissement des politiques[113], il faudrait être plus attentif aux effets des multiples programmes impliquant l’échange, le couplage, et l’impartition de renseignements personnels[114]. Et, comme en matière d’accès à l’information, une formation plus complète et l’élaboration de cadres de gestion des renseignements personnels contribueront à promouvoir ce que la commissaire à la vie privée qualifie de « culture axée sur la conformité » dans la fonction publique[115]. Comme l’a indiqué la commissaire dans l’excellent mémoire qu’elle a présenté dans le cadre de la présente étude, ces projets « permettrai[en]t aux ministères de protéger les renseignements personnels qu’ils détiennent en cernant les risques et en déterminant les moyens pour les atténuer » et d’« intégrer davantage la gestion des renseignements personnels aux pratiques de gestion courantes »[116].

Réformes législatives

En général, les défis aux régimes d’accès à l’information et à la protection de la vie privée exposés jusqu’ici commandent des solutions extra-judiciaires, c’est-à-dire des solutions découlant d’innovations au chapitre de l’administration et de la culture. Toutefois, une importante réforme législative s’impose. Le gouvernement s’est engagé à présenter une série de mesures visant à modifier Loi sur l’accès à l’information[117] et, en 2006, le Parlement procédera à l’examen parlementaire obligatoire de la LPRPDE[118]. Par ailleurs, la commissaire Stoddart réclame un examen approfondi de la Loi sur la protection des renseignements personnels et a présenté plusieurs propositions précises en ce sens[119]. Ce n’est pas dans le présent rapport qu’il convient d’explorer la multitude de questions se rattachant à ces initiatives. Il peut toutefois être utile de souligner quelques-unes des propositions de réforme, particulièrement celles qui concernent les rôles des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée, qui ont retenu notre attention dans le cadre de la présente étude.

Avis sur des questions politiques et législatives

Comme nous l’avons vu, les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée considèrent qu’il fait partie de leur mandat de se prononcer sur les effets possibles des différentes propositions législatives et politiques. Le commissaire à la protection de la vie privée a saisi toutes les occasions de le faire ces dernières années. Toutefois, contrairement aux lois de certaines provinces[120], rien dans la Loi sur l’accès à l’information ni dans la Loi sur la protection des renseignements personnels n’est prévu en ce qui concerne cette fonction importante. C’est pourquoi je recommande que les deux lois soient modifiées de manière à ce que les deux commissaires soient expressément habilités à se prononcer sur les programmes gouvernementaux qui touchent à leurs champs de compétence[121]. Idéalement, le gouvernement devrait se voir imposer l’obligation correspondante de demander aux commissaires, à la première occasion, leur avis concernant ces programmes. Attendre que la question soit soulevée par les commissaires eux-mêmes ou qu’elle soit rendue publique ne sert ni les commissaires ni le gouvernement.