LES COMMISSARIATS À L'INFORMATION ET À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE : FUSION ET QUESTIONS CONNEXES

Partie III: Défis inhérents au modèle actuel (suite)

Réformes législatives (suite)

Éducation et recherche

Il est nécessaire d’inculquer au sein du gouvernement des normes en matière d’accès et de protection de la vie privée; de même, il est nécessaire de sensibiliser le public à ses droits à l’accès et à la protection de sa vie privée et de l’informer des menaces que font peser sur ces droits les progrès technologiques et l’évolution sociale et législative. Les commissaires fédéraux à l’information et à la protection de la vie privée (tout comme leurs homologues provinciaux), avons-nous dit, se font un devoir d’intervenir dans tous ces domaines. À titre d’exemples récents, mentionnons le rapport du commissaire fédérale à la protection de la vie privée concernant la loi en matière de protection des renseignements personnels dans le secteur privé du Québec[122] , ainsi que le rapport du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie‑Britannique concernant les répercussion de la Patriot Act des États‑Unis sur l’impartition des renseignements du secteur public[123]. À mon avis, ce genre de recherche fournit un soutien important au travail du commissaire à la protection de la vie privée vu les changements rapides et imprévisibles que connaît le domaine de la protection des renseignements personnels.

Toutefois, contrairement à la LPRPDE[124] et plusieurs lois provinciales[125] , aucune disposition de la Loi sur l’accès à l’information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels n’habilite expressément le commissaire à sensibiliser le public ou à effectuer des recherches. Je me rallie donc au groupe d’étude de l’accès à l’information et à la commissaire à protection de la vie privée, M me Stoddart, pour recommander que la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels soit modifiée de manière à reconnaître la pertinence du rôle des commissaires en ce qui a trait à la sensibilisation du public et la réalisation de recherches dans le cadre de leurs mandats[126].

Le rôle des commissaires dans le processus de règlement des plaintes

L’une des différences les plus frappantes entre la législation fédérale et celle applicable dans les plus grandes provinces tient au pouvoir du commissaire de rendre des décisions définitives en règlement des différends relatifs aux plaintes (sous réserve d’un contrôle judiciaire). Comme je l’ai déjà mentionné, les commissaires fédéraux n’ont pas ce pouvoir, lequel est accordé aux commissaires du Québec, de l’Ontario, de la Colombie‑Britannique et de l’Alberta (ainsi que de l’Île‑du‑Prince‑Édouard)[127]. Dans la plupart des provinces, les commissaires exercent ce pouvoir avec parcimonie, préférant, lorsque c’est possible, régler les plaintes par la conciliation, la médiation et autres moyens informels. Ils n’en considèrent pas moins l’existence de ce pouvoir, qui incite fortement les parties à parvenir à un règlement raisonnable, comme essentielle à leur efficacité[128]. En pratique, ce modèle s’apparenterait à celui d’un « ombudsman muni d’un bâton ». Dans l’ensemble, les réclamations sont réglées à la satisfaction de toutes les parties.

Le succès apparent de ce modèle soulève la question de savoir s’il conviendrait de conférer des pouvoirs semblables aux commissaires fédéraux. Le Groupe d’étude de l’accès à l’information a recommandé que l’on envisage sérieusement l’idée, concluant qu’il s’agit du « modèle qui est le plus susceptible d’assurer le respect de la Loi et le développement d’une robuste culture d’accès »[129]. Le Groupe d’étude a ainsi résumé les avantages du pouvoir de rendre des ordonnances :

Plusieurs utilisateurs seront d’avis qu’un Commissaire jouissant de pouvoirs exécutoires constitue un meilleur recours pour les plaignants. En vertu du système actuel, un plaignant qui n’est pas satisfait de la recommandation du Commissaire ou de la réponse du gouvernement doit introduire un recours devant la Cour fédérale. Ceci exige beaucoup de temps et de ressources.

Dans le modèle exécutoire, le requérant obtient une décision plus rapidement. Ce modèle est davantage régi par des règles et moins ad hoc que le modèle de l’ombudsman. Les commissaires jouissant de pouvoirs exécutoires sont des tribunaux administratifs. Ils rendent des décisions publiques, avec motifs à l’appui, ce qui permet la constitution d’une jurisprudence qui aide grandement les institutions et les usagers à comprendre comment la Loi doit être interprétée et appliquée. En tant que tribunal administratif, soumis à l’examen des tribunaux judiciaires, ils doivent respecter des normes plus strictes de rigueur de leurs motifs et d’équité procédurale[130].

Le professeur Alasdair Roberts a ainsi décrit les autres avantages du modèle :

[ traduction] L’antagonisme est peut‑être la conséquence inévitable d’un régime qui accorde plus de poids à l’ascendant moral qu’à l’arbitrage des litiges. L’arbitre doit soigneusement limiter ses observations à la conduite des institutions fédérales, pour éviter qu’on l’accuse de partialité dans l’application de la loi. L’ombudsman, au contraire, est libre de définir — et c’est d’ailleurs ce qu’on attend de lui — sa fonction comme celle d’un défenseur énergique de la transparence . Ce faisant, cependant, le commissaire libère également les fonctionnaires de l’obligation de définir leur propre rôle comme celui d’un protecteur d’intérêts légitimes contre le préjudice découlant de la communication de renseignements. Les employés et les hauts fonctionnaires du [Commissariat à l’information] peuvent adopter des conceptions étroites et antagonistes de leurs rôles, chacune étant motivée par un attrait pour des intérêts légitimes et rationalisée par l’existence d’un rôle compensatoire rempli par une autre organisation[131].

L’adoption de ce modèle au niveau fédéral rencontre toutefois certaines réticences. Le gouvernement ne préconise pas cette option pour le moment[132] , le Commissaire à l’information Reid s’oppose à cette idée et la Commissaire à la protection de la vie privée Stoddart a également émis des réserves[133]. Un modèle quasi judiciaire prévoyant la délivrance d’ordonnances risque de devenir trop formaliste, et d’aboutir à un processus presque aussi coûteux et gruge‑temps que les instances judiciaires. On peut également soutenir que l’absence du pouvoir de rendre des ordonnances permet à l’ombudsman conventionnel d’adopter une position plus ferme à l’égard du gouvernement qu’une autorité quasi judiciaire. Il y a également un certain intérêt à confier le règlement des questions litigieuses d’accès et de protection de la vie privée aux tribunaux, où les instances sont généralement publiques. La capacité tant des commissaires que des plaignants de s’adresser aux tribunaux pourrait bien être perçue comme une sanction suffisante en cas de non‑respect, surtout en ce qui concerne certaines des questions les plus sensibles qui se posent au niveau fédéral. De même, il convient de souligner que dans chaque cas, le pouvoir de rendre des ordonnances dans les provinces est exercé par un commissaire unique « à l’information et à la protection de la vie privée » ou un tribunal. Si un tel pouvoir était conféré aux commissaires fédéraux, il faudrait mettre au point des mécanismes empêchant la recherche du forum le plus favorable dans les rares cas pouvant donner lieu à un conflit entre l’accès à l’information et la protection de la vie privée[134].

Malgré ces inconvénients, l’option consistant à conférer le pouvoir de rendre des ordonnances aux commissaires à l’information et à la protection de la vie privée mérite qu’on s’y attarde davantage. Dans la plupart des provinces qui ont adopté ce modèle, le processus n’est pas devenu trop formaliste, et les commissaires ont réussi à atteindre des taux de règlement très élevés[135]. À condition que les caractéristiques uniques du système fédéral puissent être prises en compte, le modèle permettant la délivrance d’ordonnances pourrait s’avérer un moyen plus efficace de défendre les principes qui sous‑tendent la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la LPRPDE. Évidemment, il faudrait examiner séparément les avantages et les inconvénients de ce modèle en liaison avec chacune de ces lois. Ce qui est approprié en matière d’accès pourrait ne pas l’être en matière de protection de la vie privée (et vice versa); et ce qui est efficace en matière de protection de la vie privée au gouvernement pourrait ne pas l’être dans le secteur privé.

Enfin, les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée, qu’ils soient ou non investis du pouvoir de délivrer des ordonnances, tentent de régler les plaintes en ayant recours à la conciliation, à la médiation et à d’autres méthodes règlement des différends. L’expérience démontre que ces mécanismes peuvent s’avérer très efficaces pour réduire l’arriéré de plaintes et parvenir à un règlement acceptable pour toutes les parties[136]. Mais, contrairement à la LPRPDE, ni la Loi sur l’accès à l’information, ni la Loi sur la protection des renseignements personnels ne reconnaissent expressément le rôle de médiateur des commissaires[137]. Par conséquent, je recommande que ces lois soient modifiées pour conférer expressément aux commissaires le pouvoir de recourir à la médiation et à la conciliation[138].

Conclusions

Comme je l’ai déjà souligné, le présent rapport vise avant tout à évaluer les avantages qu’on obtiendrait en regroupant les activités des commissaires à l’information et la protection de la vie privée du Canada. Pour exécuter mon mandat, j’ai également dû évaluer les défis devant être relevés dans la structure existante et, dans la présente partie du rapport, j’ai brièvement décrit certaines des options que le gouvernement du Canada devrait, parmi celles qui s’offrent à lui, considérer dans le contexte d’une réforme. Plusieurs de ces propositions ont été retenues par les provinces et elles semblent contribuer de manière significative à accroître l’efficacité de leurs commissions. À mon avis, qu’il y ait ou non fusion, les propositions susmentionnées devraient grandement améliorer le fonctionnement des commissariats fédéraux. Certes, pour assurer le succès de leur mise en œuvre, il faudra allouer d’importantes ressources financières, mais il semble que de tels investissements seraient de toute façon nécessaires.