Projet de Loi C-15 : Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Questions et réponses

Contents

Questions clés

Aperçu du projet de loi

Q. À quoi le projet de loi servirait-il s’il était adopté par le Parlement?

R. Une fois adopté, le projet de loi imposerait de nouvelles exigences au gouvernement du Canada. Il exigerait notamment que le gouvernement du Canada, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, effectue ce qui suit :

Le projet de loi exigerait en outre que les lois fédérales tiennent désormais compte des normes énoncées dans la Déclaration, tout en respectant également les droits ancestraux et issus de traités reconnus et affirmés dans la Constitution. Il obligerait aussi le gouvernement du Canada à faire rapport chaque année au Parlement des progrès réalisés dans l’harmonisation des lois fédérales avec la Déclaration et dans l’élaboration et la mise en œuvre du plan d’action.

Cette approche est compatible avec la Déclaration, qui exhorte les États à travailler en collaboration avec les peuples autochtones pour prendre les mesures appropriées, y compris des mesures législatives, afin d’atteindre les buts énoncées dans la Déclaration (article 38).

Q. Comment le plan d’action serait-il élaboré?

A. Lorsque le projet de loi C-15 recevra la sanction royale et entrera en vigueur, le gouvernement du Canada commencera à préparer le plan d’action en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones. Le projet de loi C-15 exige que le plan d’action soit déposé au Parlement le plus tôt possible et au plus tard deux ans après l’adoption du projet de loi (tel que modifié par le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord – INAN). Le plan d’action peut ensuite être renouvelé et mis à jour au besoin.

Q. Quels types de mesures seraient incluses dans le plan d’action?

R. Dans sa forme actuelle, ce projet de loi exigerait que le plan d’action comprenne des mesures :

Le plan d’action comprendrait également des mesures de suivi de la mise en œuvre du plan lui-même ainsi que des mesures de révision et de modification du plan.

Q. Le plan d’action serait-il rendu public?

R. Le projet de loi C-15 exigerait que le gouvernement du Canada dépose le plan d’action devant chaque chambre du Parlement une fois qu’il est terminé. Une fois cette étape franchie, le projet de loi exige que le plan soit rendu public.

Q. L’énoncé de l’objet de l’article 4 du projet de loi C-15 confirme que la « Déclaration » constitue un instrument en matière de droits de la personne qui trouve application en droit canadien. Cela signifie-t-il toutes les lois du Canada ou seulement les lois fédérales?

R. Le projet de loi C-15 comprend un énoncé d’objet qui vise à traiter de l’application de la Déclaration dans le droit canadien et à confirmer que la Loi constitue un cadre pour la mise en œuvre fédérale de la Déclaration. Dans le projet de loi C-15, le gouvernement du Canada définit les lois du Canada comme étant les lois fédérales adoptées par le Parlement canadien.

Si l’on insiste sur l’utilisation du « droit canadien » par rapport aux « lois fédérales » dans différentes dispositions :

Les dispositions 2(3) et 4a) reconnaissent toutes deux le principe juridique existant et bien établi selon lequel les instruments internationaux relatifs aux droits de la personne, comme la Déclaration, peuvent être utilisés pour aider à interpréter et à appliquer les lois canadiennes. Ce principe s’applique à l’interprétation des lois fédérales. Il s’applique également à l’interprétation de la Constitution et des lois provinciales. Ces dispositions déclaratoires ne transforment pas la Déclaration elle-même en une loi canadienne ayant une application juridique directe, mais réaffirment et reconnaissent qu’elle peut être utilisée, comme d’autres instruments internationaux, pour éclairer l’interprétation des lois canadiennes.

L’expression « lois fédérales » est utilisée spécifiquement dans le contexte de l’obligation d’harmoniser la législation fédérale adoptée par le Parlement du Canada avec la Déclaration des Nations Unies. Le choix de l’expression « lois fédérales » est délibéré (ainsi que son équivalent en anglais « laws of Canada ») et diffère de la formulation plus générale de « droit canadien » utilisée dans les dispositions relatives au rôle interprétatif de la Déclaration.

Pour être clair, le projet de loi C-15 n’impose pas de nouvelles obligations aux gouvernements provinciaux ou territoriaux. Les dispositions 3, 4 b), 5, 6 et 7 traitent des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral ou des ministres fédéraux.

Q. Si la Déclaration s’applique déjà en droit canadien, quel effet cet énoncé d’objet a-t-il sur l’utilisation de la Déclaration au Canada?

R. L’énoncé d’objet reconnaît que la Déclaration trouve « application en droit canadien ». Cela signifie que la Déclaration peut être utilisée pour interpréter et appliquer le droit canadien, tout comme les autres instruments internationaux relatifs aux droits de la personne. En fait, la Déclaration est déjà utilisée de cette façon. Le projet de loi C-15 vise à reconnaître et à confirmer ce rôle, sans transformer la Déclaration elle-même en une « loi canadienne ».

Un énoncé d’objet est utilisé pour décrire les objectifs du projet de loi mais, comme ici, il n’énonce pas lui-même une obligation particulière. En confirmant l’application de la Déclaration, l’article 4 attire l’attention sur la Déclaration en tant que source d’interprétation en droit canadien, confirmant l’état actuel du droit qui reconnaît que les instruments internationaux, y compris la Déclaration, peuvent être pertinents pour l’interprétation et l’application des lois canadiennes. Bien que cette disposition n’enjoigne pas aux tribunaux de tenir compte de la Déclaration, ni ne les oblige à le faire, elle reflète l’opinion du gouvernement du Canada selon laquelle la Déclaration peut être utilisée de façon appropriée comme outil d’interprétation. Cette affirmation permet également de rappeler aux ministères et aux fonctionnaires du gouvernement du Canada que la Déclaration devrait faire partie des considérations qui guident les approches gouvernementales sur les questions touchant les peuples autochtones et leurs droits.

Au fil du temps, la Déclaration pourrait être utilisée plus souvent pour orienter l’interprétation et l’application du droit canadien, mais le projet de loi C-15 ne modifie pas les règles applicables selon lesquelles les instruments internationaux peuvent être utilisés par les tribunaux nationaux.

Q. Quels changements prévoyez-vous aux lois actuelles du Canada dans les années à venir?

R. La détermination et l’élaboration des changements à apporter aux lois fédérales actuelles se feront dans le cadre d’un processus de collaboration avec les peuples autochtones et d’autres intervenants, afin d’évaluer quels changements aux lois, politiques et pratiques peuvent être nécessaires pour mieux tenir compte des objectifs de la Déclaration. Nous nous attendons à ce que ce processus s’échelonne dans le temps, et que toute modification future de la législation fédérale soit le fruit d’une collaboration avec les peuples autochtones et passe par des processus réguliers d’élaboration de politiques, de mobilisation et d’examen parlementaire.

Q. Le projet de loi aurait-il pour effet de rendre l’ensemble de la Déclaration juridiquement contraignante en droit interne canadien?

R. Lorsque le projet de loi sera adopté, la Déclaration n’aura pas un effet juridique direct au Canada, mais continuera plutôt de servir de source pour l’interprétation des lois canadiennes. Le projet de loi confirmerait plutôt l’engagement qu’a pris le gouvernement du Canada à déployer des efforts soutenus et à mettre en place de nouveaux processus pour harmoniser les lois avec la Déclaration au fil du temps. C’est de cette manière que la Déclaration serait désormais mise en œuvre à l’échelle nationale.

La Déclaration reconnaît que la situation des peuples autochtones n’est pas la même selon les régions et les pays et que les réalités particulières de chaque pays, y compris celles du Canada, doivent être prises en compte lors de l’application des droits qui y sont décrits. Par conséquent, la Déclaration donne aux gouvernements la souplesse voulue pour veiller à ce que les droits soient reconnus, protégés et appliqués en tenant compte des réalités particulières du pays, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones.

Q. Le projet de loi C-15 ou la mise en œuvre de la Déclaration aideraient-ils à lutter contre le racisme?

R. Oui, la mise en œuvre du projet de loi C-15 peut jouer un rôle important dans la lutte contre le racisme et la discrimination - précisément parce qu’elle nous incite à agir et à faire ensemble le travail difficile nécessaire pour régler ces problèmes sur le terrain. Le projet de loi reconnaît l’importance de la lutte contre le racisme et le racisme systémique dans le préambule du projet de loi dans le contexte de la reconnaissance de la nécessité de prendre des mesures concrètes pour lutter contre les injustices et la discrimination auxquelles se heurtent les peuples autochtones.

Cet ajout souligne le rôle que peut jouer une approche fondée sur les droits de la personne, tenant compte des droits, des normes et des principes de la Déclaration, pour améliorer les conditions socio-économiques et autres et créer un Canada plus inclusif.

Une fois adoptée, la loi exigerait du gouvernement du Canada qu’il travaille en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, afin de déterminer quelles mesures supplémentaires pourraient être nécessaires pour lutter contre les injustices, combattre les préjugés et éliminer toutes les formes de violence et de discrimination à l’égard des peuples autochtones, y compris les aînés, les jeunes, les enfants, les Autochtones handicapés, les femmes, les hommes, les Autochtones de diverses identités de genre ou bispirituels. Il faudrait également que le plan comprenne des mesures visant à promouvoir le respect et la compréhension mutuels ainsi que les bonnes relations, notamment par l’éducation en matière de droits de la personne.

Pendant que cet important travail national se déroule, le Canada poursuivra ses discussions avec les peuples autochtones afin de progresser ensemble sur nos priorités communes pour faire avancer la réconciliation, améliorer le bien-être des communautés et renouveler la relation de nation à nation, entre les Inuits et la Couronne, de gouvernement à gouvernement.

Q. Pourquoi le libellé de la clause de non-dérogation, maintenant le paragraphe 2(2) du projet de loi C-15, a-t-il été modifié par rapport à l’ancien projet de loi 262?

A. La clause de non-dérogation a été ajustée pour refléter la pratique législative récente et pour s’aligner sur les recommandations faites en 2007 par le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Le paragraphe 2(2) exige que le projet de loi C-15 soit interprété de manière à maintenir les droits prévus à l’article 35. Il ne doit pas – en fait, il ne peut pas – être utilisé pour diminuer les droits ancestraux ou issus de traités protégés par l’article 35 de la Constitution. De plus, ce paragraphe ne parle pas de l’interprétation des droits de la Déclaration elle-même, qui est régie par les principes du droit international.

Q. Pourquoi le préambule a-t-il été modifié pour inclure une déclaration selon laquelle les droits ancestraux et issus de traités ne sont pas figés dans le temps?

R. Suite à des dialogues et discussions continus, tant devant INAN que parallèlement au processus parlementaire, il est apparu clairement qu’il était important d’inclure une reconnaissance à l’effet que les tribunaux canadiens ont clairement noté que les droits des Autochtones « trouvent leur origine à une époque antérieure, mais ils n’ont pas été figés dans le temps. Comme on l’a dit, il s’agit de droits et non de reliques » (Mitchell au paragraphe 132). À la suite de ces commentaires, le préambule du projet de loi a été modifié par INAN pour inclure une reconnaissance que les droits ancestraux et issus de traités protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 « ne sont pas figés et peuvent évoluer et s’accroître ». Cette déclaration ajoute de la clarté à la reconnaissance que la protection des droits ancestraux et issus de traités - reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 - est un principe et une valeur sous-jacents de la Constitution du Canada. Elle tient compte également des déclarations faites par les tribunaux canadiens qui l’ont soulignée.

Q. Le projet de loi rejette-t-il la doctrine de la découverte ou de la terra nullius?

R. Oui. Le préambule du projet de loi C-15, qui s’inspire du préambule de la Déclaration, énonce que toutes les doctrines, politiques et pratiques qui reposent sur la supériorité de peuples ou d’individus — ou qui prônent celle-ci — en se fondant sur des différences d’ordre national, racial, religieux, ethnique ou culturel, y compris les doctrines de la découverte et de la terra nullius, sont racistes, scientifiquement fausses, juridiquement sans valeur, moralement condamnables et socialement injustes.

La position du Canada est que ces anciennes doctrines n’ont pas leur place dans le droit canadien moderne. À cette fin, les récents amendements apportés au projet de loi par INAN à l’étape de l’examen du comité garantissent maintenant que le projet de loi C-15 comprend une référence explicite à ces doctrines. Cela s’appuie sur le rejet de toutes les doctrines fondées sur des idées discriminatoires et racistes de supériorité et sur le rejet du colonialisme en faveur de relations fondées sur les principes de justice, de démocratie, d’égalité, de non-discrimination, de bonne gouvernance et de respect des droits de la personne.

L’inclusion d’une référence explicite aux doctrines de la découverte et de terra nullius parmi les types de doctrines qui ont depuis longtemps été utilisées de pair avec des idées de supériorité raciale souligne le fait que ces doctrines n’ont pas leur place pour guider notre relation continue avec les peuples autochtones.

La Cour suprême du Canada a clairement affirmé que la doctrine de terra nullius ne s’est jamais appliquée au Canada (voir Tsilhqot’in, 2014 CSC 44, au para 69). Le préambule du projet de loi C-15 reprend le libellé de la Déclaration au regard de « toutes les doctrines, politiques et pratiques » qui reposent sur des notions racistes ou discriminatoires notant que de telles doctrines sont racistes, scientifiquement fausses, juridiquement sans valeur, moralement condamnables et socialement injustes. Le gouvernement du Canada collabore aussi avec des partenaires autochtones en réponse à l’appel à l’action (AA) no 46 en élaborant un pacte de réconciliation qui traite spécifiquement de la doctrine de la découverte.

Q. Pourquoi n’y a-t-il aucune disposition précisant que le projet de loi C-15 est contraignant pour le gouvernement du Canada?

R. Le projet de loi C-15 établit lui-même à qui et à quoi il s’applique. L’article 5 énonce que le « gouvernement du Canada » a certaines obligations en vertu du projet de loi. Le ministre (ce qui signifie un ministre fédéral, paragraphe 2(1)) désigné conformément à l’article 3, est tenu d’élaborer un plan d’action (article 6)).

Tandis que le projet de loi ne contient aucune déclaration expresse sur le caractère contraignant de la Loi sur Sa Majesté, les dispositions de fond du projet de loi, en imposant des obligations sur le gouvernement du Canada et sur le ou les ministres fédéraux, lient clairement la Couronne. Le projet de loi ne contient aucune disposition de fond qui permettrait raisonnablement d’établir l’immunité de la Couronne.

Si l’on insiste sur la Loi d’interprétation :

Lorsque l’on examine le projet de loi C-15, on note que les dispositions de fond qui imposent des obligations (articles 5, 6 et 7) le font explicitement à l’endroit du gouvernement du Canada (art. 5) et du ministre (art. 6 et 7). Par conséquent, le gouvernement est d’avis que le projet de loi démontre une intention claire de contraindre la Couronne, conformément à la Loi d’interprétation.

Q. Pourquoi n’y a-t-il pas de disposition relative à l’entrée en vigueur du projet de loi?

R. Aucune disposition spécifique d’entrée en vigueur n’est requise si la loi est censée entrer en vigueur dès la sanction royale. L’article 5 de la Loi d’interprétation prévoit déjà l’entrée en vigueur d’une loi à la date de sa sanction royale et des dispositions spécifiques ne sont requises que si l’on souhaite s’écarter de ces dispositions générales.

Consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause

Q. Qu’est-ce que le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause?

R. La notion de « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » est présente tout au long de la Déclaration. Elle souligne l’importance de reconnaître et de défendre les droits des peuples autochtones et de veiller à ce que ceux-ci participent de manière effective et significative aux décisions qui les concernent et qui concernent leurs collectivités et leurs territoires. Plus précisément, le « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » décrit des processus qui sont exempts de manipulation ou de coercition, éclairés par des informations adéquates et opportunes, et qui se déroulent suffisamment à l’avance d’une décision, afin que les droits et intérêts autochtones puissent être intégrés ou pris en considération efficacement dans le cadre du processus décisionnel - le tout afin de viser de manière significative à obtenir le consentement des peuples autochtones touchés.

Le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause consiste à travailler en partenariat et avec respect. À bien des égards, ce concept reflète les idéaux sous-tendant la relation avec les peuples autochtones, soit l’adoption d’une démarche qui permet de parvenir à un consensus dans le cadre de laquelle les parties collaborent de bonne foi à la prise de décisions qui ont une incidence sur les droits et les intérêts des autochtones. Malgré ce que certains ont suggéré, il ne s’agit pas d’un droit de veto sur le processus décisionnel du gouvernement.

Il est donc important de comprendre le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause dans son contexte : des initiatives différentes auront des incidences différentes sur les droits des peuples autochtones. Le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause peut nécessiter le recours à des processus différents ou à de nouvelles façons créatives de collaborer pour assurer une participation significative et effective dans le cadre du processus décisionnel.

Q. Les dispositions relatives au CPLCC suscitent des opinions diverses. Quelle est la compréhension du gouvernement du CPLCC? Êtes-vous d’accord avec la manière dont l’APN ou Mary Ellen Turpel-Lafond caractérise le CPLCC?

R. Comme l’a souligné Mme Turpel-Lafond, nous avons établi clairement que le CPLCC ne constitue pas un droit de veto sur la prise de décisions du gouvernement – il ne fonctionne pas de cette façon. Les gouvernements ont le pouvoir de prendre des décisions qui tiennent compte des différents droits et intérêts. Le CPLCC n’abolit pas et n’invalide pas ces autorisations ou ces pouvoirs.

Le CPLCC est axé sur la prise en compte des voix, des préoccupations et des opinions de tous les peuples et groupes autochtones susceptibles d’être affectés par une activité ou un projet proposé, et vise à garantir que ces préoccupations soient prises en compte et que des plans d’atténuation soient mis en place.

Essentiellement, le CPLCC consiste à assurer la participation significative et efficace au tout début d’un projet ou d’une proposition. Cela signifie que les droits des peuples autochtones éclairent les processus de prise de décisions et que les décisions du gouvernement reconnaissent et respectent les droits des peuples autochtones. Dans le cadre de la création de liens de collaboration dans le futur, le CPLCC peut contribuer à promouvoir la stabilité et la prévisibilité.

Q. En quoi les exigences actuelles concernant l’« obligation de consulter » diffèrent-elles du CPLCC?

R. Comme le soulignent les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones, le CPLCC s’appuie sur l’obligation légale de consulter et va au-delà de celle-ci. Bien qu’il y ait des similitudes et des chevauchements entre l’obligation de consulter et le CPLCC, il ne s’agit pas de la même chose et ils se présenteront de différentes façons dans différents contextes. Il est également important de souligner que les obligations constitutionnelles et légales existantes seront maintenues.

En « consultation » et en « coopération », comme le prévoient un certain nombre d’articles de la Déclaration, renvoie de manière plus générale à un processus réel de partenariat et de dialogue approprié dans le contexte en question. Ce processus est pertinent à la fois dans les circonstances où l’obligation de consulter et d’accommoder est déclenchée, ainsi que dans des circonstances plus vastes – dont l’élaboration de mesures législatives – où l’obligation de consulter n’imposerait pas d’obligations légales spécifiques.

En ce qui concerne l’obligation de consulter, si elle est adoptée, la loi ne modifiera pas l’obligation actuelle du Canada de consulter les groupes autochtones ni les autres exigences de consultation et de participation énoncées dans d’autres lois, comme la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact. Ce qu’elle ferait, c’est informer le gouvernement sur la façon dont il aborde la mise en œuvre de ses obligations légales à l’avenir. En outre, il le ferait d’une manière qui apporte une plus grande clarté et une plus grande certitude au fil du temps pour les groupes autochtones et tous les Canadiens. Le gouvernement du Canada a l’obligation constitutionnelle de consulter et d’accommoder les groupes autochtones lorsqu’il envisage des mesures susceptibles d’avoir un impact négatif sur les droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis. Cette obligation a été constamment confirmée par les tribunaux. Le gouvernement s’est toujours efforcé de respecter cette obligation et a montré son engagement à prendre des mesures supplémentaires à cette fin.

Q. Que se passe-t-il en cas de désaccord, d’absence de consensus ou de refus de consentement? Le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause équivaut-il à un droit de veto?

R. En cas de refus de consentement, les faits et le droit applicables aux circonstances particulières détermineront la voie à suivre. Le processus décisionnel du gouvernement du Canada devra reposer sur un cadre juridique pertinent, y compris tout arrangement négocié ou tout autre type d’entente. Le CPLCC ne supprime pas et ne remplace pas le pouvoir du gouvernement de prendre des décisions, mais éclaire la manière dont ce pouvoir devrait être exercé.

L’article 35 de la Constitution du Canada et la Déclaration reconnaissent qu’il existe certaines circonstances dans lesquelles le gouvernement peut être justifié de prendre une décision qui a des répercussions sur les droits ancestraux, à condition que des consultations approfondies aient été menées et que des efforts aient été déployés pour réduire au minimum ces répercussions. Dans bien des cas, les décisions du gouvernement peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire, ce qui signifie que les groupes autochtones peuvent demander à un tribunal d’examiner une décision s’ils ont des préoccupations sur cette dernière ou sur la façon dont elle a été prise.

La législation qui soutient la mise en œuvre de la Déclaration continuerait de nous encourager à trouver de nouvelles façons créatives de collaborer et d’intégrer divers points de vue dans le processus décisionnel, ce qui contribuera à renforcer la collaboration et le consensus, tout en maintenant le respect de la Constitution du Canada, notamment l’article 35.

Q. L’adoption du projet de loi C-15 mènera-t-elle a plus de litiges relativement au CPLCC?

R. Il est important de comprendre que la Déclaration – incluant le CPLCC – peut déjà être utilisée pour orienter les processus politiques et juridiques, ainsi que l’interprétation et l’application des lois canadiennes. Il est également important de reconnaître que les gouvernements et les peuples autochtones se tournent déjà vers les tribunaux lorsque des décisions sont prises sans que des consultations véritables aient été faites auprès des peuples autochtones touchés. En fait, les exigences et les processus établis dans le projet de loi C-15 fourniront une approche structurée et systématique pour ce qui est de collaborer à des mesures visant à mettre en œuvre la Déclaration au Canada. Au fil du temps, le travail de collaboration requis par le projet de loi C-15 contribuera à tisser des liens fondés sur la confiance, la transparence et la légitimité qui, on peut s’y attendre, devraient augmenter la prévisibilité et réduire le nombre de litiges.

Si l’on insiste sur l’effet du CPLCC sur la jurisprudence en matière d’obligation de consulter :

L’adoption du projet de loi C-15 ne renverrait pas la jurisprudence canadienne sur la consultation à la case départ. En fait, les deux décennies de jurisprudence sur l’obligation de consulter et d’accommoder, de pair avec la myriade d’ententes de consultation négociées, incluant celles comprises dans les traités, de même que l’ensemble de processus de consultation législatifs qui existent déjà montrent que nous ne partons pas de zéro pour ce qui est du CPLCC. Il existe au Canada de nombreux exemples d’approches uniques, créatrices et innovatrices qui mettent déjà en œuvre un consentement donné préalable, donné librement et en connaissance de cause.

Des témoins précédents ont souligné des exemples de CPLCC dans la pratique, notamment dans les Territoires du Nord-Ouest, où le gouvernement Tlicho fait partie de l’Office des terres et des eaux du Wek’eezhii. À titre de membres de l’Office, ils assurent conjointement la gestion du territoire en partenariat avec les peuples non autochtones; ainsi, les peuples autochtones sont des partenaires égaux

ce qui concerne la planification de l’aménagement du territoire et les projets de développement des ressources.

Il y a, en fait, une foule d’exemples partout au pays où la collaboration, la cogestion ou la copropriété sont déjà en place. Ces types d’approches augmentent la crédibilité des institutions et contribuent à assurer la légitimité des décisions prises par ces institutions ce qui, ensuite, réduit le nombre de litiges. Mettre en œuvre la Déclaration signifie se fonder sur ces exemples, trouver d’autres façons de collaborer à ces enjeux clés, veiller à ce que les processus de prise de décisions prévoient un lieu (incluant le temps et les renseignements requis) permettant aux peuples autochtones susceptibles d’être touchés de participer au processus et de l’influencer.

Fondamentalement, le CPLCC constitue une mesure de sauvegarde des droits des Autochtones qui favorisent un dialogue continu. Au fil du temps, le dialogue accroît la transparence et mène à une meilleure confiance ainsi qu’à des relations de travail améliorées et plus efficaces.

Q. Quelle serait l’incidence du projet de loi sur les projets relatifs aux ressources naturelles? Aurait-il des répercussions sur les projets existants ou futurs?

R. Si le projet de loi C-15 est adopté et reçoit la sanction royale, il ne modifiera pas les lois existantes, notamment les dispositions statutaires relatives à la consultation des Autochtones, ou les exigences procédurales énoncées dans des lois comme la Loi sur l’évaluation d’impact. Le gouvernement et les promoteurs continueront à être tenus de respecter toutes les obligations et exigences légales existantes.

En ce qui concerne les projets de ressources naturelles, la Déclaration ne créerait aucune obligation juridique nouvelle ou spécifique. Cependant, la Déclaration soulignerait que l’obtention du consentement pour un projet peut nécessiter différents processus ou de nouvelles façons créatives de travailler ensemble pour assurer une participation significative et efficace à la prise de décision.

Q. Le gouvernement fédéral conserverait-il l’autorité finale pour prendre des décisions sur les projets d’infrastructure et de ressources une fois que cette loi aura été promulguée?

A. La prise de décisions concernant les projets d’infrastructure ou de ressources continuera d’être régie par les régimes juridiques et politiques pertinents. La loi proposée et toute mesure de mise en œuvre définie dans le cadre de l’élaboration du plan d’action ne s’appliqueront qu’aux domaines de compétence fédérale. Le gouvernement continuera à soutenir et à faire avancer les processus de règlement des questions foncières afin de réconcilier les relations avec les peuples autochtones sur la base de la reconnaissance des droits, du respect, de la coopération et du partenariat.

Nous reconnaissons que la majorité des projets de développement des ressources naturelles se déroulent sur des terres provinciales publiques et privées, et qu’il existe de multiples champs de compétences et responsabilités partagées. C’est pourquoi le gouvernement fédéral continuera à s’engager avec les provinces et les territoires au fur et à mesure que la loi proposée avancera, et encouragera les moyens de travailler en collaboration pour mettre en œuvre la Déclaration au Canada.

La Déclaration ne créera aucune obligation juridique nouvelle ou spécifique en matière de prise de décisions. Elle soulignera plutôt que l’obtention d’un consentement pour un projet peut nécessiter des processus différents ou de nouvelles façons créatives de travailler ensemble pour garantir une participation significative et efficace à la prise de décisions.

Q. L’importance d’obtenir un consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause augmente-t-elle à l’égard des questions touchant des terres visées par un titre ancestral?

R. Oui. La Cour suprême du Canada a indiqué que « les gouvernements et particuliers qui proposent d’utiliser ou d’exploiter la terre, que ce soit avant ou après une déclaration de titre ancestral, peuvent éviter d’être accusés de porter atteinte aux droits ou de manquer à l’obligation de consulter adéquatement le groupe en obtenant le consentement du groupe autochtone en question » (para 97).

Tel qu’il a été confirmé par la Cour suprême du Canada, le titre ancestral confère à son titulaire le droit d’utiliser, de contrôler et de gérer la terre, ainsi que le droit aux avantages économiques de la terre et à ses ressources. Ces droits sont reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Il appartient à la nation autochtone qui possède un titre ancestral de choisir façon dont elle souhaite utiliser et gérer ses terres, pourvu que soit respectée la limite selon laquelle les terres ne peuvent être aménagées d’une façon qui priverait les générations futures de leurs avantages. Comme les autres droits garantis par l’article 35, les droits issus de titres ancestraux ne sont pas absolus et peuvent être enfreints si le seuil du critère élevé de justification, qui tient compte du point de vue des Autochtones et qui satisfait aux obligations fiduciaires de la Couronne, est atteint.

Q. Selon la Déclaration, le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause s’applique à bien plus que les terres et les ressources (par exemple, l’article 19 de la Déclaration sur les mesures législatives ou administratives). Comment le consentement opérera-t-il dans pareilles situations?

R. Le gouvernement du Canada cherchera des occasions de mettre en place des processus et des approches visant à obtenir le consentement ainsi que des mécanismes créatifs et novateurs qui contribueront à améliorer la coopération et le consensus et à créer de nouvelles façons de collaborer. Cela permettra de s’assurer que les peuples autochtones et leurs gouvernements ont un rôle à jouer dans la prise des décisions publiques au sein du cadre constitutionnel canadien et de veiller à ce que les droits et les intérêts des Autochtones soient reconnus et pris en compte dans la prise de décision qui les concerne.

Q. L’industrie a demandé que la législation fédérale clarifie la notion de consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause ou inclue une définition de cette expression. Prévoyez-vous le faire? Le CPLCC sera-t-il défini dans le cadre de l’élaboration du plan d’action?

R. Comme les autres mesures de protection des droits de la personne énoncées dans les instruments internationaux portant sur les droits de la personne et dans la Constitution, le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause est une garantie fondamentale qui doit être interprétée dans son contexte. Il est donc difficile de définir cette notion dans une loi. À titre de processus contextuel, aucune définition ou approche unique au CPLCC ne s’appliquera à toutes les circonstances éventuelles.

Pour ce qui est d’inclure une définition dans le projet de loi : le CPLCC n’est pas utilisé dans le projet de loi lui-même – il serait donc très inhabituel d’introduire une définition législative pour un terme qui n’est pas utilisé dans le projet de loi. En outre, l’opérationnalisation du CPLCC dépend en grande partie des faits et des contextes précis dans lesquels il survient. Cela signifie prendre en compte les droits ainsi que les intérêts susceptibles d’être touchés par des propositions précises, le degré d’effets potentiels sur ces droits et ces intérêts, ainsi que tout accord, toute entente ou tout cadre juridique applicable dans les circonstances. Cela pose un énorme défi quant à l’élaboration d’une définition à la fois exacte sur le plan juridique et utile sur le plan pratique.

Pour ces raisons, l’élaboration d’approches spécifiques concernant l’application du CPLCC seraient entreprises de manière plus efficaces dans le cadre de la mise en œuvre de la législation. L’élaboration et la mise en œuvre subséquente du plan d’action, et des mesures pour harmoniser les lois fédérales à la Déclaration fourniront le cadre de collaboration, ainsi que des opportunités pour discuter et de développer efficacement des approches pour mettre en œuvre le CPLCC, nécessaires.

Cela étant dit, la Cour suprême a fourni des lignes directrices relatives aux caractéristiques des processus de consultation efficaces qui ont beaucoup en commun avec les éléments du CPLCC. Cela comprend des caractéristiques comme la promotion d’un dialogue réel, libre de coercition ou de manipulation, en se fondant sur le principe que de détenir suffisamment de renseignements assez tôt lors du processus permet à ce que l’apport et les perspectives puissent influencer le décideur. La Cour suprême a également souligné à maintes reprises que la meilleure façon d’obtenir des résultats positifs et de faire progresser la réconciliation passe par des accords négociés. En outre, la Cour a fait un observation qui relève du sens commun en 2014 dans Tsilhqot’in (au para 97) selon laquelle « les gouvernements et particuliers qui proposent d’utiliser ou d’exploiter la terre, que ce soit avant ou après une déclaration de titre ancestral, peuvent éviter d’être accusés de porter atteinte aux droits ou de manquer à l’obligation de consulter adéquatement le groupe en obtenant le consentement du groupe autochtone en question ».

Comme certains témoins l’ont décrit, il existe un certain nombre d’exemples d’approches en matière de prise de décisions qui sont utilisées dans divers contextes spécifiques sur lesquels nous pouvons nous fonder. Cela comprend des mécanismes comme les conseils de cogestions où les communautés autochtones participent directement à la planification des décisions. Cela comprend la négociation de traités et d’autres accords qui prévoient des processus précis pour certaines décisions. L’industrie compte des exemples où des communautés autochtones agissent à titre de partenaires dans le cadre de projets de développement. Ce que ces exemples ont en commun c’est le fait que les peuples autochtones concernés participent directement au processus. Il existe, en fait, un ensemble d’exemples où la collaboration, la cogestion ou la copropriété ont déjà lieu et ce, partout au pays. Ces mesures – ainsi que d’autres types de mécanismes – constituent des approches qui reconnaissent et incorporent les différents intérêts de toutes les parties lors du processus de prise de décisions. Ce sont des exemples concerts du CPLCC.

Les processus envisagés par le projet de loi C-15 permettront des discussions sur divers éléments de la Déclaration, notamment sur le concept du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause, et sur la manière dont il peut se refléter dans différences circonstances.

Mettre en œuvre et favoriser la réconciliation

Q. Des préoccupations au sujet du processus d’engagement menant au dépôt du projet de loi ont été soulevées; comment le gouvernement veillera-t-il à ce que la consultation et la coopération relativement au plan d’action soient adéquates?

R. L’élaboration d’un plan d’action misera sur le processus d’engagement effectué à ce jour et tirera profit de celui-ci; de plus, le processus sera généralisé, représentatif et souple, de sorte que les peuples autochtones de partout au pays pourront faire part de leurs points de vue et cerner les priorités en vue du plan d’action. Il est également important de souligner que le plan d’action peut évoluer au fil du temps. Le projet de loi prévoit que le plan d’action doit renfermer des mesures de contrôle de la mise en œuvre du plan et d’examen, et de modification du plan. Par conséquent, le projet de loi prévoit des mécanismes pour la mise à jour, le renouvellement ou l’ajustement du plan. Ainsi, il est possible que le plan d’action soit axé sur certains éléments, notamment ceux qui sont prévus expressément dans le projet de loi, et d’apporter des ajouts ou des ajustements au plan dans le futur.

Si l’on insiste sur le processus de mobilisation précédent :

Bien que nous comprenions que certaines communautés auraient aimé disposer de plus de temps pour discuter de l’élaboration du projet de loi, nous devons aussi nous rappeler que le projet de loi C-15 repose sur le fondement solide fourni par le projet de loi C-262 – ainsi que sur les travaux connexes réalisés dans le cadre de la Commission de vérité et réconciliation et de l’Enquête sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (FFADA) – qui ont tous deux recommandé le recours à la Déclaration comme cadre de réconciliation. En outre, tous les efforts reposent sur les travaux qui ont été effectués lors de l’élaboration de la Déclaration elle-même. Il s’agissait d’un processus auquel des peuples autochtones de partout dans le monde – y compris au Canada – ont participé directement sur une période de plus de 20 ans.

En même temps, nous avons aussi entendu, comme l’ont réitéré un certain nombre de témoins, que si le projet de loi C-262 avait été adopté, le processus de mise en œuvre de la législation aurait été bien entamé. En effet, l’adoption du projet de C-15 n’est que le début du processus et bon nombre des idées qui ont été soulevées au sujet de la modification du projet de loi concernant le type d’enjeux qui peuvent être soulevés dans le contexte de l’élaboration d’un plan d’action ou la prise de mesures visant à harmoniser les lois fédérales avec la Déclaration. Le projet de loi C-15 prévoit un cadre et un processus par lequel un certain nombre de priorités précises peuvent être définies et réalisées en collaboration.

Q. Le plan d’action exige-t-il le consentement des peuples autochtones?

R. Aux termes du projet de loi, le plan d’action doit être élaboré en consultation et en coopération avec les peuples autochtones. Cela est conforme à la Déclaration qui énonce à l’article 38 que les États doivent prendre « en consultation et en coopération avec les peuples autochtones, les mesures appropriées […] pour atteindre les buts de la présente Déclaration ».

Pour ce qui est des modalités de ce processus, le gouvernement a entamé des discussions préliminaires auprès de partenaires autochtones au sujet de la manière de procéder à une consultation ainsi qu’à une coopération réelle en vue de l’élaboration du plan d’action. En plus de tirer profit de l’engagement virtuel qui mène à l’élaboration et à l’adoption du projet de loi, le processus sera général, représentatif et souple afin que les peuples autochtones de partout au pays puissent faire part de leurs points de vue et cerner les priorités, particulièrement en ce qui concerne les éléments qui, conformément au projet de loi, doivent être inclus dans le plan d’action :

Tandis qu’un plan d’action efficace bénéficiera de la détermination de secteurs pour lesquels il existe un vaste consensus, il pourrait aussi être nécessaire d’inclure des éléments régionaux ou fondés sur des distinctions, tout en veillant à ce que ces éléments viennent compléter les autres travaux de collaboration en cours et non s’en éloigner. C’est lors de ce travail de collaboration suivant la sanction royale que nous pouvons réaliser de véritables progrès quant à divers enjeux importants.

Il est également important de souligner le fait que le plan d’action est conçu pour évoluer dans le temps. Conformément au projet de loi, le plan doit inclure des mesures visant à contrôler la mise en œuvre et à surveiller et modifier le plan. Comme on l’a constaté au cours de la dernière année environ, les priorités peuvent changer et le projet de loi C-15 donne l’occasion d’examiner la manière dont le plan d’action peut être mis à jour ou ajusté.

Si l’on insiste sur le consentement des communautés autochtones :

Assurer la consultation et la coopération des peuples autochtones dans l’élaboration d’un plan d’action signifie fournir suffisamment de temps et de possibilités pour que les communautés et les organisations fassent connaître leurs points de vue et leurs priorités; établissent et maintiennent la confiance, la souplesse et assurent la transparence tout au long du processus; intègrent des voix et des perspectives, non seulement en fonction de leurs distinctions (Première Nation, Inuit et Métis), mais aussi sur le fondement du genre, de l’âge, de la région et des perspectives urbaines; et articuler les rôles et les responsabilités à différentes étapes du processus. Afin de répondre à ces objectifs, le gouvernement a entamé des conversations préliminaires au sujet des types de mécanismes et de processus qui peuvent être utilisés pour atteindre réellement ces objectifs. Les peuples autochtones – dans leurs communautés et leurs organismes – décideront si et comment ils souhaitent participer au processus, et ce qu’ils pensent du plan d’action qui est ultimement élaboré.

Q. L’article 5 ne prévoit pas comment les lois fédérales seront harmonisées avec la Déclaration – comment cette obligation sera-t-elle mise en œuvre?

R. L’article 5 exhorte le gouvernement du Canada à veiller à ce que les lois fédérales – actuelles et futures – soient compatibles avec la Déclaration. Cela signifie que, lorsque les dispositions législatives et les lois sont proposées, elles sont vues sous l’angle de la Déclaration, et qu’alors que nous envisageons les dispositions législatives actuelles, nous devons établir si ces dispositions sont compatibles avec la Déclaration.

Il s’agit d’un pas en avant vers la modification de la législation où cela est nécessaire pour s’assurer que le projet de loi est conforme à la Déclaration. En ce sens, il est important de souligner que tout changement législatif ultérieur sera apporté au moyen des processus législatifs et parlementaires habituels. Le projet de loi C-15 vise à garantir que la Déclaration et les droits qu’elle contient guident l’élaboration d’une telle législation et d’un changement législatif qui peut être proposé.

Si l’on insiste sur le fait que les modifications proposées doivent inclure une déclaration qui confirme la jurisprudence [traduction] « dans l’état actuel » :

L’idée que la législation cherche à mettre fin à l’élaboration du droit tel qu’il est à un moment précis dans le temps est contraire aux principes de démocratie, de justice et de droits de la personne. En fait, dans le contexte des droits ancestraux et des droits issus de traités, les tribunaux canadiens ont établi explicitement qu’une théorie des droits figés est incompatible avec l’objet du paragraphe 35(1). Ce principe se reflète dans le préambule du projet de loi C-15.

L’adoption de ce qui a été décrit comme [traduction] « une approche prudente à l’égard de l’adoption possible d’une modification qui confirmerait le droit et la jurisprudence du Canada dans l’état actuel » mènerait non seulement à la tentative de juger d’une affaire au préalable et de restreindre les types d’approches de collaboration et de création futures qui pourraient être élaborées dans l’ensemble du cadre constitutionnel canadien, en conformité avec les droits décrits dans la Déclaration, mais porterait également atteinte à l’application progressive des droits de la personne, lesquels sont nécessaires pour créer une société plus équitable et juste.

Q. Comment l’adoption de la Déclaration comme cadre pour faire progresser la réconciliation va-t-elle améliorer les relations du gouvernement avec les peuples autochtones?

R. La Déclaration fournie des principes, des normes et des standards axés sur les droits de la personne pour contribuer à faire rayonner la réconciliation dans le Canada du XXIe siècle et par la suite. Les avantages seront nombreux lorsque nous travaillerons ensemble à l’établissement de nouvelles mesures pour refléter les droits et les objectifs de la Déclaration. Dans le cadre de ce processus, nous :

De nombreux dirigeants, peuples et partenaires autochtones ont soutenu l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262, en y apportant des améliorations, et se sont dits favorables au plan de mise en œuvre de la Déclaration du gouvernement fédéral. Le projet de loi C-15 témoigne d’un véritable engagement à faire progresser la réconciliation et à améliorer les relations avec les peuples autochtones.

Q. En supposant que le projet de loi C-15 reçoive la sanction royale ce printemps, quels sont vos objectifs à court terme en matière de réconciliation avec les Autochtones? Y a-t-il des questions particulières liées à la DNUDPA que le gouvernement aimerait aborder en priorité avec les peuples autochtones?

R. Les priorités et les objectifs à court terme pour soutenir la réconciliation devront être recensés en collaboration et en coopération avec les peuples autochtones. L’élaboration d’un plan d’action sera un élément clé de cette démarche.

Tout en assumant ce nouveau travail, le gouvernement poursuivra ses efforts sur d’autres priorités qui soutiennent la réconciliation et qui se recoupent avec la mise en œuvre de la Déclaration. Cela inclut :

Q. Le gouvernement du Canada a mis l’accent sur l’importance des liens de nation à nation; cependant, les détracteurs du projet de loi C-15 ont affirmé que le recours continu au cadre constitutionnel canadien mine l’autodétermination (souveraineté); comment le gouvernement comprend-t-il, d’une part, la relation entre la structure fédérale/le cadre constitutionnel du Canada et, d’autre part, la Déclaration des NU/l’autodétermination/la souveraineté?

R. La reconnaissance et l’affirmation des droits ancestraux et des droits issus de traités garantis à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle et de la Déclaration se renforcent mutuellement. L’objet de l’art. 35 a été décrit comme étant la réconciliation entre l’hypothèse de la souveraineté de la Couronne et la préexistence des sociétés autochtones, et la CVR a décrit la Déclaration comme le cadre de la réconciliation. Ainsi, la Déclaration et l’article 35 sont complémentaires et non en opposition.

Au même titre que d’autres instruments internationaux sur les droits de la personne, la manière dont le Canada tient compte des droits et des normes dans la Déclaration peut prendre plusieurs formes appropriées dans le contexte canadien. Dans la Déclaration même, on reconnaît que la situation des peuples autochtones peut varier selon les régions et selon les pays, et qu’il faut tenir compte de l’importance des particularités nationales ou régionales, ainsi que de la variété des contextes historiques et culturels (préambule) et que les États, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones concernés, doivent prendre les mesures appropriées pour atteindre les objectifs de la Déclaration.

La Déclaration, en plus d’établir l’exercice du droit à l’autodétermination des peuples autochtones (art. 3) et, dans l’exercice de ce droit, le droit de s’administrer eux-mêmes (art. 4), met aussi l’accent non seulement sur le fait que les droits de la personne doivent être respectés, mais aussi que les principes fondamentaux sous-jacents à la Charte des NU – dont la démocratie, la règle de droit, la justice, la non-discrimination, la bonne gouvernance et la bonne foi – établissent le contexte nécessaire selon lequel la Déclaration doit être interprétée (par. 46(3)).

À notre avis, cela est conforme au contexte canadien selon lequel les tribunaux ont mis l’accent sur le fait que la négociation est acceptable et qu’elle constitue, en effet, l’approche préférable en vue de la réconciliation. Par conséquent, la négociation des ententes relatives à l’autonomie gouvernementale et des traités modernes constitue à la fois l’exercice du droit à l’autodétermination (correspondant de manière générale à l’article 4 de la Déclaration) et la poursuite de la réconciliation, conformément à l’article 35.

Q. La Déclaration, particulièrement l’article 46 (et, par conséquent, le projet de loi C-15), porte-t-elle atteinte à la souveraineté des nations autochtones?

R. Non. La Déclaration reconnaît et confirme, dans bon nombre de ses articles, les droits à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones, ainsi que les droits à l’égalité et à la non-discrimination, de même que les libertés fondamentales.

La Déclaration confirme également l’importance de reconnaître et d’appliquer les traités ou autres accords conclus entre les peuples autochtones et les États, incluant le droit pour les États d’honorer et de respecter lesdits traités, accords et autres arrangements constructifs (article 37).

L’article 46 établit que les dispositions de la Déclaration doivent être interprétées conformément aux principes de justice, de démocratie, de respect des droits de la personne, d’égalité, de non-discrimination, de bonne gouvernance et de bonne foi, et que les droits doivent être respectés.

Conformément au droit international des droits de la personne, l’article 46 reconnaît également que les droits des peuples autochtones ne sont pas absolus et qu’ils pourraient être assujettis à des limites imposées par la loi et selon les obligations internationales en matière de droits de la personne.

Incidence sur les lois actuelles et la constitution

Q. Combien de lois fédérales pourraient être touchées par le projet de loi? Quelles sont-elles?

R. Étant donné l’étendue des sujets abordés dans la Déclaration, bon nombre de lois fédérales se heurtent avec des éléments de la Déclaration, notamment la Loi sur les Indiens. Nous prévoyons que certaines lois actuelles devront être modifiées afin de mieux s’harmoniser avec la Déclaration. Ce projet de loi fournit un cadre pangouvernemental permettant de repérer et d’orienter ces changements futurs. Toute nouvelle loi devra également être élaborée en tenant compte de la Déclaration.

La mise en œuvre de la Déclaration dans son intégralité et de manière efficace est un processus qui prendra du temps, car le gouvernement fédéral, en coopération et en partenariat avec les peuples autochtones, doit évaluer les changements à apporter aux lois, aux politiques et aux pratiques pour qu’elles soient compatibles avec la Déclaration. Toute modification future des lois fédérales sera entreprise en coopération avec les peuples autochtones et sera soumise aux processus réguliers en matière d’élaboration de politiques, de consultation et de procédures parlementaires.

Q. Le projet de loi modifierait-il la Constitution?

R. Non. La loi ne modifie pas la Constitution, mais elle reconnaît que la Déclaration doit éclairer la manière dont nous comprenons et interprétons la Constitution. La Déclaration affirme les droits de la personne des peuples autochtones – droits collectifs et individuels. Ces droits comprennent le droit inhérent à l’autodétermination et le droit à l’autonomie gouvernementale, ainsi que les droits à l’égalité, les droits relatifs à la culture, à la spiritualité et à l’identité, et les droits relatifs aux terres, aux territoires et aux ressources.

Bon nombre des droits qu’elle affirme sont déjà reflétés dans la Constitution, notamment la Charte des droits et libertés et l’article 35 de la Constitution, qui reconnaît et affirme les droits ancestraux et issus de traités. Cela dit, cette loi et le droit canadien reconnaissent que des instruments internationaux comme la Déclaration peuvent être utilisés pour interpréter la Constitution, qui est un « arbre vivant » qui évolue avec le temps.

Q. L’adoption du projet de loi C-15 fera-t-elle en sorte que la Déclaration aura préséance sur les lois fédérales?

R. Non. Le projet de loi C-15 reconnaît que, comme d’autres instruments internationaux de droits de la personne, la Déclaration peut guider l’interprétation des lois fédérales. Le projet de loi C-15 requiert également que le gouvernement fédéral harmonise les lois fédérales avec la Déclaration au fil du temps. Cela signifie que le gouvernement du Canada, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones, déterminera les lois fédérales qui doivent être harmonisées avec la Déclaration. Le Parlement continuera d’adopter des modifications aux lois fédérales au moyen des processus parlementaires pertinents.

De plus, ni les instruments internationaux, ni la législation fédérale ordinaire comme le projet de loi C-15, ne peuvent modifier la Constitution du Canada ou avoir préséance sur celle-ci. Ils peuvent, toutefois, orienter l’interprétation de la Constitution ainsi que l’interprétation et l’élaboration des lois.

Incidence sur les provinces et les territoires ainsi que sur d’autres administrations

Q. Quelles seraient les incidences du projet de loi sur les provinces et les territoires? La Colombie-Britannique a déjà une loi sur la Déclaration; comment le projet de loi interagirait-il avec cette loi?

R. Le projet de loi fédéral sur la Déclaration n’imposera des obligations qu’au gouvernement fédéral. Il s’agit d’un projet de loi fédéral visant à harmoniser les lois fédérales avec la Déclaration.

Le gouvernement du Canada a eu des discussions avec les provinces et les territoires et a confirmé cette position. Nous sommes disposés à poursuivre les conversations bilatérales avec les provinces et les territoires afin de clarifier la portée du projet de loi.

Toutefois, des gouvernements provinciaux et territoriaux au Canada se servent également de la Déclaration comme cadre de réconciliation et pour consulter activement les peuples autochtones sur des questions qui les concernent. Rien dans la législation fédérale n’empêcherait les provinces ou les territoires d’élaborer leurs propres plans et approches pour la mise en œuvre de la Déclaration.

Les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux ont chacun la capacité d’établir leurs propres approches pour contribuer à la mise en œuvre de la Déclaration en prenant diverses mesures qui relèvent de leurs domaines de compétence. Le gouvernement du Canada accueille favorablement les occasions de travailler en collaboration avec ces gouvernements, les peuples autochtones et d’autres secteurs de la société pour atteindre les objectifs de la Déclaration.

Q. Si le projet de loi est adopté, cela signifierait-il que les autres ordres de gouvernement n’auront pas à prendre de mesures concernant la Déclaration?

R. Ce projet de loi est axé sur l’action du gouvernement fédéral pour mettre en œuvre la Déclaration. Les droits des Autochtones sont des droits fondamentaux, et toute mesure qui peut être entreprise pour affirmer, protéger et faire respecter les droits de la personne doit être encouragée. Mettre en œuvre la Déclaration et en reconnaître les objectifs nous placent sur la bonne voie.

Les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada soulignent expressément les mesures à prendre par tous les ordres de gouvernement pour appuyer la Déclaration. Nous avons tous un rôle à jouer dans le processus de réconciliation, l’établissement de relations plus solides avec les peuples autochtones et la construction d’un Canada meilleur. Les organisations locales, régionales, provinciales et autres sont encouragées à passer à l’action.

Incidence sur l’économie

Q. L’adoption de la Déclaration comme cadre de réconciliation aurait-elle une incidence sur l’économie canadienne?

R. Oui, de manière positive. La Déclaration contient de nombreuses dispositions reconnaissant et soulignant l’importance de l’autodétermination économique, qui est un contributeur clé au développement durable et équitable pour les peuples autochtones. La mise en œuvre de la Déclaration peut donc contribuer au développement durable des ressources naturelles tout en aidant les peuples autochtones à exercer leur droit à l’autodétermination. L’exercice de l’autodétermination et la participation accrue des peuples autochtones dans le cadre du développement économique durable ont le potentiel d’alimenter la croissance économique du Canada.

Reconnaître et respecter les droits des Autochtones signifie que les peuples autochtones participent à la prise des décisions qui ont une incidence sur leurs droits. Ainsi, dans bon nombre de cas, un développement économique accru et des résultats économiques solides seront favorisés grâce aux peuples autochtones à titre de partenaires. En fait, l’industrie a souvent montré la voie dans l’établissement de partenariats avec les communautés autochtones, par le biais d’initiatives de renforcement des capacités, d’ententes sur les avantages sociaux, de possibilités de gestion conjointe et de partage des bénéfices.

Dans la foulée de notre travail denous contribuerons à l’élaboration d’une voie plus solide, plus durable et prévisible permettant à tous de travailler ensemble en tant que partenaires ayant les mêmes intérêts dans l’avenir du Canada.

Nous devons reconnaître que la participation au développement économique est un reflet de l’autodétermination, qui offre d’énormes possibilités d’améliorer le bien-être des communautés autochtones. Au fil du temps, cette participation contribuera à créer des communautés plus fortes et plus saines, favorisera la création d’emplois et stimulera la croissance économique.

Contexte

À propos de la Déclaration

Q. Qu’est-ce que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones?

R. La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones est un instrument international exhaustif relatif aux droits de la personne qui protège les droits des peuples autochtones du monde entier. Elle contient 46 articles et elle confirme et énonce de nombreux droits individuels et collectifs qui établissent les normes minimales à respecter pour protéger les droits des peuples autochtones et favoriser leur survie, leur dignité et leur bien-être, ce qui comprend des droits liés aux sujets suivants :

La Déclaration est le fruit de près de 25 ans de travail et de collaboration entre les États membres des Nations Unies et les peuples autochtones du monde. Les dirigeants autochtones du Canada ont joué un rôle important dans son élaboration, ayant notamment participé à la rédaction et à la négociation.

En 2007, la Déclaration a été adoptée par une majorité d’États membres lors de l’Assemblée générale des Nations Unies. En 2016, le gouvernement du Canada a annoncé son appui sans réserve à la Déclaration et s’est engagé à la mettre en œuvre dans son intégralité et de manière efficace.

Si l’on insiste sur la nature d’une « déclaration » :

En droit international, le droit, les traités, les pactes, les conventions et les protocoles sont des instruments assujettis à la signature et à l’adhésion ou à la ratification des États. De tels instruments ont pour but de fixer des obligations spécifiques aux États, que ceux-ci acceptent de respecter en signalant leur approbation par la signature, l’adhésion ou la ratification d’un instrument. Conformément à l’usage aux NU, une déclaration constitue un énoncé reconnaissant un principe universel valide. Contrairement à une convention, une déclaration est un énoncé de principes plutôt qu’un accord qui lie les pays conformément au droit international. Les déclarations diffèrent également des conventions en ce que les déclarations n’ont pas à être ratifiées par les pays et les pays n’ont pas à faire rapport de leur conformité.

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones peut être mieux comprise comme un énoncé reconnaissant l’application de standards internationaux en matières de droits de la personne décrits dans d’autres instruments internationaux (incluant les pactes ou les traités) tels qu’ils s’appliquent aux circonstances et aux expériences précises des peuples autochtones partout dans le monde.

Q. Les États membres des Nations Unies doivent-ils mettre en œuvre la Déclaration?

R. La manière dont un pays choisit de respecter et d’appliquer les droits décrits dans la Déclaration dépendra de la situation particulière de chaque pays. Les pays disposent d’un certain nombre d’outils pour les aider à mettre en application les normes et les instruments internationaux en matière de droits de la personne à l’échelle nationale, dont des politiques, des directives, des processus et des mécanismes institutionnels, et des lois.

Selon la Charte des Nations Unies, les pays du monde entier ont l’obligation de promouvoir le respect universel et effectif des droits de la personne. La Déclaration confirme que les peuples autochtones jouissent de tous les droits individuels et collectifs qui sont déjà reconnus à l’échelle internationale.

Au Canada, les normes internationales en matière de droits de la personne sont intégrées à bon nombre de processus, de politiques et de lois. En plus des droits de la personne que protègent la Charte canadienne des droits et libertés et les codes des droits de la personne, la Constitution canadienne reconnaît et confirme les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones.

Le gouvernement du Canada croit que la reconnaissance de ces droits servirait de fondement à l’adoption d’un cadre législatif pour la mise en œuvre de la Déclaration dans l’ensemble du pays. Cette approche est compatible avec la Déclaration, qui exhorte les États à travailler en collaboration avec les peuples autochtones pour prendre les mesures appropriées, y compris des mesures législatives, afin d’atteindre les buts énoncées dans la Déclaration (article 38).

Mise en œuvre de la Déclaration

Q. Si l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme déjà les droits ancestraux et les droits issus de traités des peuples autochtones, pourquoi devons-nous mettre en œuvre la Déclaration?

R. L’article 35 de la Loi constitutionnelle reconnaît et confirme les droits des peuples autochtones, y compris ceux énoncés dans les traités signés avec la Couronne. La réconciliation avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis est le but fondamental de l’article 35.

Cependant, nous constatons que les dispositions de la Loi constitutionnelle ne suffisent pas à elles seules – nous devons les mettre en application en prenant des mesures et des engagements qui respectent les valeurs qu’elles incarnent. Nous devons nous concentrer sur la réconciliation et la reconnaissance des droits sans le recours au litige, qui est en sa nature un processus adversatif. La Déclaration peut nous aider à réaliser cet objectif en travaillant en collaboration avec les détenteurs de droits et autres afin de nous assurer que les lois canadiennes protègent et défendent les droits des peuples autochtones, conformément à la Déclaration et à l’article 35 de la Loi constitutionnelle. Le projet de loi C-15 fournirait un cadre pour la mise en œuvre de la Déclaration par le gouvernement du Canada.

Q. Quelles mesures ont été prises depuis 2016 pour mettre en œuvre la Déclaration ou intégrer ses principes dans les lois?

Depuis 2016, le gouvernement du Canada a pris une série de mesures importantes qui contribuent à renouveler les relations entre la Couronne et les Autochtones en misant sur le respect, conformément à l’article 35 de la Loi constitutionnelle et à la Déclaration.

En date du mois d’avril 2020, il existe neuf lois fédérales qui renvoient à la Déclaration :

De plus, le gouvernement du Canada a préparé ou mis à jour des politiques et des documents d’orientation qui sont conformes à la Déclaration et au cadre constitutionnel du Canada. Ces politiques guident les fonctionnaires fédéraux dans leur travail lorsqu’il concerne des peuples autochtones et contribuent à la mise en œuvre de la Déclaration. En voici quelques exemples :

Nous continuons également de travailler à l’élaboration, à la mise à jour et à l’amélioration des politiques afin de veiller à ce que les négociations avec les peuples autochtones soient menées en adéquation avec l’engagement que nous avons pris à l’égard de la réconciliation. Ces mises à jour correspondront davantage aux approches fondées sur les droits que nous utilisons actuellement aux tables de discussion et donneront suite aux témoignages de nos partenaires autochtones.

Le gouvernement du Canada participe également à plus de 150 tables de discussion avec des groupes autochtones disséminées aux quatre coins du pays afin d’explorer de nouveaux moyens de collaborer pour faire progresser la reconnaissance des droits et de l’autodétermination des Autochtones. Au-delà de 500 collectivités autochtones et une population totale de près d’un million de personnes sont représentées à ces tables de discussion.

Processus d’engagement

Q. Quand le gouvernement a-t-il mené un processus d’engagement sur le présent projet de loi et avec qui les discussions ont-elles eu lieu?

R. Entre juin et novembre 2020, le gouvernement du Canada a eu des rencontres bilatérales avec l’Assemblée des Premières Nations, l’Inuit Tapiriit Kanatami et le Ralliement national des Métis en vue d’apporter des modifications concrètes au projet de loi d’initiative parlementaire C-262. En tout, 33 séances ont eu lieu.

Entre octobre et novembre 2020, le gouvernement du Canada a tenu 28 séances avec des détenteurs de droits signataires de traités modernes et d’ententes sur l’autonomie gouvernementale en suivant une approche de nation à nation et de gouvernement à gouvernement comme le prévoient les ententes. Le gouvernement a également rencontré d’autres organisations nationales et régionales, ainsi que des organisations représentant les femmes autochtones et des groupes LGBTQ2S+. Une séance de consultation virtuelle a également été organisée spécialement pour les jeunes Autochtones et les étudiants autochtones en droit.

Entre octobre et novembre 2020, le gouvernement du Canada a également tenu quatre séances de discussion avec des secteurs clés de l’industrie, soit le secteur des minéraux et des métaux, le secteur de l’énergie propre, le secteur forestier et le secteur de l’industrie pétrolière. Au cours de cette période, le gouvernement a également tenu quatre séances de discussion avec les gouvernements des provinces et des territoires, soit deux séances avec les ministres et deux séances avec les sous-ministres.

Le gouvernement du Canada a en outre reçu plus de 50 commentaires écrits et propositions de modifications du texte du projet de loi où y étaient énoncés des points de vue et des recommandations sur l’élaboration d’un plan d’action.

Q. Pourquoi l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262 a-t-il servi de fondement ou de point de départ au présent projet de loi? Pourquoi un tout nouveau projet de loi n’a-t-il pas plutôt été créé?

R. En 2016, le gouvernement du Canada a annoncé son appui sans réserve à la Déclaration et s’est engagé à la mettre en œuvre dans son intégralité et de manière efficace. Le gouvernement a ensuite donné son appui à l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262, mais il n’a pas été adopté par le Sénat avant la fin de la session parlementaire en juin 2019. À ce moment-là, le gouvernement s’est engagé à déposer un projet de loi d’initiative gouvernementale similaire et a indiqué qu’il se servirait du projet de loi d’initiative parlementaire C-262 comme fondement pour ses prochaines propositions législatives.

En utilisant l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262, le gouvernement s’est appuyé sur la dynamique et le soutien qui avaient été insufflés par les groupes autochtones lors du dépôt de l’ancien projet de loi devant le Parlement. Cela a non seulement servi de point de départ aux consultations, mais a aussi permis de mettre en place un processus pour améliorer le cadre législatif du Canada en vue de la mise en œuvre de la Déclaration.

Q. Quels ont été les sujets de discussion lors des séances d’engagement?

R. Au cours des séances de consultation, les participants ont exposé une diversité de points de vue et de recommandations, ce qui a permis d’orienter l’élaboration du nouveau projet de loi. À titre d’exemple, les participants aux séances ont mentionné qu’il serait nécessaire :

En ce qui concerne le plan d’action, la presque totalité des participants a souligné l’importance de renforcer la collaboration à son élaboration et d’établir des échéanciers précis pour son achèvement. Les participants ont également affirmé que le plan d’action devrait permettre de combler les lacunes en matière d’éducation, d’emploi, de logement, de sécurité alimentaire, de santé et de bien-être, et de protection et de sécurité des enfants, qui contribuent toutes aux inégalités auxquelles sont confrontés de nombreux peuples autochtones.

Le Rapport sur ce que nous avons appris est maintenant accessible au public sur le site Web du ministère de la Justice du Canada; il présente plus en détail les commentaires que nous avons reçus lors des séances de consultation, qui ont contribué à l’élaboration de ce projet de loi

Q. Qu’est-ce que le gouvernement du Canada a entendu de la part de l’industrie et cela se reflète-t-il dans le projet de loi?

R. Entre octobre et novembre 2020, le gouvernement du Canada a également tenu quatre séances de discussion avec des secteurs clés de l’industrie. En particulier, des représentants nationaux des peuples et des nations autochtones, et des représentants de l’industrie, soit du secteur des minéraux et des métaux, du secteur de l’énergie propre, du secteur forestier et du secteur de l’industrie pétrolière dont beaucoup mettent déjà activement en place des stratégie reliées à la Déclaration, ont participé.

Le Rapport sur ce que nous avons appris est maintenant accessible au public sur le site Web du ministère de la Justice du Canada; il présente plus en détail les commentaires que nous avons reçus lors des séances d’engagement, qui ont contribué à l’élaboration de ce projet de loi.

Q. Pourquoi la période d’engagement n’a-t-elle pas été plus longue afin de permettre un engagement plus significatif?

R. En 2019, le gouvernement du Canada s’est engagé à présenter un projet de loi avant la fin de 2020 pour mettre en œuvre la Déclaration. Le gouvernement s’est également engagé à tirer parti du soutien remarquable accordé à l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262, qui a été étudié en profondeur lors de la précédente législature. En raison de la pandémie de COVID-19, les échéanciers d’engagement antérieurs ont été restreints. Reconnaissant que le processus n’était pas parfait, mais ayant aussi entendu de la part de nombreux peuples autochtones qu’il était urgent que ce projet de loi soit introduit, le gouvernement a estimé qu’il était important de rencontrer l’engagement de déposer un projet de loi en Décembre 2020.

Q. Un rapport sur les résultats des consultations sera-t-il publié ou un résumé des consultations sera-t-il rendu public?

R. Oui. Le Rapport sur ce que nous avons appris est maintenant accessible au public sur le site Web du ministère de la Justice du Canada.

Q. Le processus d’engagement a-t-il rempli l’obligation de consulter?

R. L’obligation légale de consulter et d’accommoder s’applique lorsque le gouvernement envisage de prendre des mesures pouvant avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux et issus de traités. Tandis que la Cour suprême du Canada a conclu que l’obligation légale de consulter ne s’applique pas au processus législatif (Mikisew Cree First Nation c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40, [2018] 2 R.C.S. 765), le gouvernement a néanmoins entrepris un vaste processus d’engagement auprès des peuples autochtones de partout au Canada afin d’éclairer l’élaboration du projet de loi. Ce processus était conforme à la consultation et à la coopération requises par la Déclaration.

Q. Comment le projet de loi se compare-t-il à l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262?

R. À la suite de discussions avec nos partenaires autochtones, le gouvernement du Canada s’est appuyé sur l’ancien projet de loi d’initiative parlementaire C-262 comme fondement pour élaborer une nouvelle proposition législative. À l’instar du projet de loi C-262, le nouveau projet de loi comprend un préambule et énonce des mesures selon lesquelles le gouvernement du Canada serait tenu de travailler en consultation et en coopération avec les peuples autochtones pour harmoniser les lois fédérales avec la Déclaration, élaborer un plan d’action et faire rapport des progrès réalisés au Parlement.

Les éléments de ce projet de loi qui diffèrent du projet de loi d’initiative parlementaire C-262 comprennent l’ajout de ce qui suit :

Ces changements et ces ajouts améliorent les éléments prévus dans le projet de loi d’initiative parlementaire C-262 et misent sur ces éléments.

Q. La BC Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act comprend des dispositions relatives aux accords de prise de décisions entre le gouvernement de la Colombie-Britannique et les corps dirigeants autochtones. Des dispositions similaires n’ont pas été incluses dans le projet de loi C-15. Pourquoi?

A. Nous reconnaissons l’importance des articles 6 et 7 de la Déclaration de la Colombie-Britannique, qui créent un espace pour conclure des accords avec un plus grand nombre de gouvernements autochtones. Nous comprenons que ces dispositions visent à donner plus de souplesse à la province pour conclure des accords avec un plus grand nombre de gouvernements autochtones, y compris des accords de prise de décisions conjointe ou de prise de décisions reposant sur le consentement.

Dans le contexte fédéral, des dispositions similaires relatives aux accords existent déjà dans diverses politiques et lois. Ces dispositions permettent aux ministres et au gouvernement de négocier et de conclure une variété d’accords et d’arrangements avec les peuples autochtones à des fins particulières.

Par exemple, en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, le ministre responsable a le pouvoir de conclure des arrangements ou des accords avec les corps dirigeants autochtones (tels que définis dans la Loi) pour une série de fins précises liées aux études d’impact. De plus, la loi donne au ministre responsable, à sa discrétion, la possibilité de substituer un processus d’un organe directeur autochtone au processus de l’Agence.

De même, l’Agence peut déléguer une partie de l’étude d’impact à un organe directeur autochtone. Des dispositions spécifiques de conclusion d’accords existent également dans d’autres lois fédérales, telles que la Loi sur les langues autochtones et la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Dans le contexte du projet de loi C-15, l’inclusion de dispositions similaires à celles des articles 6 et 7 de la Déclaration de la Colombie-Britannique pourrait créer de l’incertitude quant à la façon dont les dispositions interagiraient avec les régimes législatifs existants. Dans cette optique, nous restons déterminés à explorer de nouvelles façons créatives de travailler ensemble au fil du temps, alors que nous élaborons notre plan d’action et que nous nous efforçons de faire en sorte que les lois fédérales soient conformes à la Déclaration des Nations Unies.

Q. Pourquoi le préambule mentionne-t-il en faisant référence à la « Nation métisse » ainsi qu’aux Premières Nations et aux Inuits que « […] depuis fort longtemps et encore à ce jour, les Premières Nations, les Inuits et les membres de la Nation métisse vivent dans des territoires qui sont aujourd’hui situés au Canada et où s’expriment leurs identités, cultures et modes de vie distinctifs »?

R. Au cours de notre dialogue, les peuples autochtones de partout au pays nous ont dit que le projet de loi C-262 ne reflétait pas adéquatement les expériences et les réalités distinctes des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Nous devions donc trouver un moyen de répondre à cette préoccupation.

En nous basant sur les nombreuses propositions que nous avons reçues, et en nous inspirant d’un langage similaire que l’on retrouve dans d’autres lois récentes (notamment les projets de loi C-91 et C-92), nous avons inclus un paragraphe dans le préambule qui reconnaît de façon positive la longue histoire, les identités, les cultures et les modes de vies distincts des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Q. Quels types de mécanismes de responsabilité ou de recours la loi prévoit-elle?

R. En plus des dispositions visant à harmoniser les lois sur la Déclaration, et à préparer et mettre en œuvre un plan d’action, le projet de loi C-15 exigerait le dépôt d’un rapport annuel au Parlement. Le rapport annuel contribuera à la responsabilisation quant aux progrès réalisés dans la mise en œuvre de la Déclaration.

Le projet de loi C-15 exigerait que le gouvernement travaille avec les peuples autochtones pour élaborer un plan d’action pour la mise en œuvre continue de la Déclaration. Ce plan d’action constituerait un élément essentiel de la mise en œuvre de la loi lorsqu’elle entrera en vigueur. Ce serait également l’occasion de travailler avec les partenaires autochtones à l’élaboration de mesures spécifiques et concrètes qui contribueraient à la mise en œuvre de la Déclaration, y compris des mécanismes de recours potentiels.

Revisé le 21 mai, 2021 - Koren Marriott
Centre de droit autochtone/Portefeuille des affaires autochtones