La suspension ou le refus d'autorisation, nouvelle mesure d'exécution des pensions alimentaires pour enfants

3.3 Éléments déclencheurs : à quel moment le payeur est-il visé?

La plupart des lois prévoient certains critères qu'il faut respecter avant de prendre quelque mesure de suspension que ce soit; en règle générale, il s'agit du nombre de mois pendant lesquels la pension n'a pas été versée. Une exception toutefois, la Floride, où l'État autorise la suspension des permis de conduire et des certificats de compétence lorsque le paiement d'une pension alimentaire pour enfants accuse un retard, quel que soit le montant en cause ou le nombre de mois de retard (Département du Revenu de la Floride, 1995). Toutefois, lorsqu'il s'agit d'une autorisation d'exercer une profession, la loi énonce que l'organisme d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants ne peut intenter une poursuite à moins d'avoir « épuisé tous les autres recours possibles ». Compte tenu des délais qu'on connaît au sein du processus judiciaire, il est probable que les arriérés des payeurs déclarés en défaut soient très élevés au moment où s'enclenche le processus de suspension de leur autorisation.[17] Le Kansas n'a pas non plus défini le montant des arriérés avant la suspension : la décision appartient au tribunal qui peut, « en sus d'autres mesures » ordonner la signification d'un avis à l'organisme d'attribution des autorisations (Kansas Statutes, article 74-147).

La première partie du Tableau 2 révèle que l'élément qui déclenche les procédures de suspension d'autorisations va de un mois jusqu'à 12 mois d'arriérés et que plus de 70 p. 100 des États (N = 37) exigent un retard d'au moins trois mois. Dans un État qui a adopté un processus judiciaire, la loi mentionne que l'élément déclencheur est « l'outrage au tribunal » alors que dans deux autres États, la loi précise qu'il faut avoir d'abord tenté d'imposer des mesures moins draconiennes avant de suspendre une autorisation. Dans le panneau du bas, on constate que 15 États précisent le montant des arriérés et le nombre de mois de retard. Par exemple, dans l'État de l'Indiana, le payeur doit avoir omis de verser la pension alimentaire pendant trois mois ou devoir plus de 2 000 $.

Tableau 2 : Le montant des arriérés qui déclenche la suspension d'autorisations aux États-Unis

Nombre de mois de retard Nombre
1 mois ou moins 5
2 mois 11
3 mois 21
4 mois 3
6 mois 7
12 mois 1
Outrage au tribunal 1
Toutes les autres mesures d'exécution ont échoué 2
Nombre total d'États 51

Montant des arriérés Nombre
500 $ 2
1 000 $ 8
2 000 $ 2
2 500 $ 2
5 000 $ 1
Nombre total d'États 15

Source : Calculs fondés sur les renseignements des DSRH É.-U., BEOA, 1998, de même que des lois des États.

À Hawaii, des éléments déclencheurs différents s'appliquent aux permis de conduire et aux certificats de compétence. Les permis de conduire, de même que les permis de loisir et de sport peuvent être suspendus si le payeur doit un montant égal à au moins trois mois de paiements. Par contre, les autorisations d'exercer une profession ou les brevets de capacité ne peuvent être suspendus que si le payeur accuse un retard de six mois. Au Nebraska, l'État est tenu de suspendre l'autorisation d'exercer une profession avant le permis de conduire.

Aucun document ne précise les motifs pour lesquels la loi vise un nombre précis de mois ou un montant en particulier.

3.4 Les décisions judiciaires et administratives, de même que les garanties procédurales

Aux termes de la PRWORA, les États jouissent d'une certaine latitude dans la mise en œuvre des programmes de suspension des autorisations. Les États ont adopté un processus judiciaire ou administratif ou une combinaison des deux. En conformité avec le processus administratif, l'organisme d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants a le pouvoir de cibler et de suspendre une autorisation. En conformité avec le processus judiciaire, seul un juge peut permettre la suspension d'une autorisation. Les États qui ont un double processus peuvent traiter les dossiers d'assistés sociaux différemment des autres[18] ou encore, l'OEOA peut avoir compétence pour décider d'appliquer soit un processus judiciaire, soit un processus administratif. Environ 43 p. 100 (N = 22) des États américains peuvent appliquer un processus administratif, 33 p. 100 (N = 17) sont tenus d'avoir recours à un processus judiciaire et les autres États (24 p. 100 (N = 12)) ont recours à une combinaison des deux processus.[19] Soulignons que si le tribunal n'entre en jeu qu'en appel, nous avons classé l'État parmi ceux qui ont un processus administratif. « Plusieurs États, notamment l'Alaska, la Géorgie, l'Illinois et l'Iowa autorisent l'application de mesures administratives en ce qui a trait à la suspension des autorisations, en même temps que la possibilité d'un examen judiciaire » (Myers, 1999).

Le Maine a recours uniquement à un processus administratif. Le payeur reçoit en main propre un avis écrit de sa faute. Dans l'avis, il est mentionné que le payeur doit s'acquitter de la pension alimentaire courante, de même que des sommes impayées sur-le-champ à défaut de quoi son autorisation sera révoquée. Le payeur dispose d'un délai de 20 jours pour répondre et pour demander une audience administrative. Seules les questions relatives au respect de l'ordonnance alimentaire peuvent être tranchées pendant l'audience. Les questions relatives au « caractère raisonnable de l'entente de paiement compte tenu de la situation actuelle du payeur » ne peuvent être tranchées - même si le payeur peut les mentionner. Le payeur peut interjeter appel de la décision devant la cour de l'État qui a compétence pour entendre cette question et déterminer le caractère raisonnable d'une entente de paiement. S'il est déterminé que le payeur n'a pas respecté les conditions de l'ordonnance alimentaire, l'organisme d'attribution des autorisations avise le payeur que son permis a été suspendu (voir le Département des Ressources humaines du Maine, 1994).

En Oregon, le payeur est avisé par courrier des autorisations qui peuvent être suspendues; il dispose d'un délai de 30 jours afin de respecter la demande en concluant une entente de paiement avec l'OEOA. Le payeur dispose de deux moyens d'appel; il peut demander un examen administratif par un agent d'audience ou un examen judiciaire. L'ordonnance est suspendue en attendant la décision de l'agent, mais elle est en vigueur dans l'attente de l'examen judiciaire.

Au Rhode Island, l'OEOA fait parvenir par courrier un avis au payeur l'informant qu'il dispose d'un délai de 30 jours pour répondre et qu'il peut demander une audience devant le tribunal de la famille afin de « contester le non-respect de l'ordonnance alimentaire ». Si le payeur ne fait aucune demande dans les 30 jours, l'OEOA avise l'organisme d'attribution des autorisations qui suspend le permis en question. Si le payeur demande la tenue d'une audience devant le tribunal, l'OEOA ne peut demander la suspension du permis jusqu'à ce que le tribunal décide que le payeur n'a pas respecté l'ordonnance alimentaire (Rhode Island Statutes, Title 15, Chapter 15-11.1). Les questions qui peuvent être soulevées devant le tribunal de la famille ne sont pas précisées (p. ex. des difficultés exceptionnelles).

La Floride, notamment, a un processus mixte, à la fois administratif et judiciaire. Dans ce système, le tribunal joue un rôle dans la suspension des certificats de compétence, mais non pour ce qui touche la suspension des permis de conduire. En ce qui a trait aux certificats de compétence, l'OEOA peut examiner toutes les nouvelles demandes, de même que les demandes de renouvellement afin de vérifier si le demandeur respecte les termes de l'ordonnance alimentaire pour enfants. Si le payeur est en défaut, l'organisme doit lui accorder un délai de 30 jours pour payer ou conclure une entente; à l'origine, l'avis était envoyé par courrier certifié, mais la disposition applicable a été modifiée afin de permettre l'envoi par courrier régulier, tant afin de diminuer les coûts que parce que le payeur pouvait tout simplement refuser de signer l'accusé de réception de la lettre certifiée. En l'absence d'une réponse, l'OEOA peut demander au tribunal de refuser la demande ou de suspendre le certificat. Le tribunal n'est saisi d'aucune demande si l'OEOA n'a pas épuisé tous les autres recours. Le tribunal peut déclarer qu'il est inopportun de suspendre le certificat si :

En outre, le tribunal ne peut suspendre un certificat de compétence s'il détermine que l'organisme d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants dispose d'une mesure de rechange susceptible de permettre le recouvrement des arriérés alimentaires. Le certificat doit être remis en vigueur lorsque le payeur a respecté l'ordonnance judiciaire (voir le Département du Revenu de la Floride, 1995, pour la loi).

Adamson (1996) décrit un processus beaucoup plus complexe, soit le processus judiciaire du Texas. L'État doit prendre un grand nombre de mesures et donner au payeur en défaut plusieurs occasions de conclure un plan de remboursement ou de verser des paiements forfaitaires. Il est intéressant de constater que la plupart des audiences ont lieu par téléphone, ce qui réduit les délais et les frais de déplacement.[20] La loi offre des garanties importantes, notamment deux niveaux d'appel. Adamson mentionne que tous les moyens sont pris afin d'éviter les processus officiels.

Au New Jersey, le tribunal doit suspendre ou révoquer une autorisation si toutes les mesures d'exécution appropriées ont été épuisées et que le payeur n'a soulevé aucun motif raisonnable (p. ex. chômage ou incapacité involontaire) qui l'empêche de respecter l'ordonnance. Lorsque le payeur a été avisé que son autorisation serait suspendue dans un délai de 30 jours et qu'il ne réagit pas, le service de probation dépose une attestation devant le tribunal. Si le tribunal est convaincu que l'avis a été signifié au payeur, il ordonne la suspension ou la révocation de toutes les autorisations dont le payeur est titulaire. Si le payeur demande la tenue d'une audience devant le tribunal, celle-ci doit avoir lieu dans les 45 jours suivant la demande.

Dans les États qui appliquent un processus judiciaire, notamment le Connecticut, le payeur dispose d'un délai de 30 jours pour respecter certaines conditions (un plan de paiement) avant la suspension de son autorisation. Le juge ou le magistrat qui entend les affaires relatives aux pensions alimentaires ne peut suspendre les autorisations qu'aux conditions suivantes : le payeur a manqué à ses obligations alimentaires volontairement et sans cause suffisante, l'ordonnance de suspension est juste et équitable et le payeur a les ressources financières nécessaires pour respecter les conditions de l'ordonnance de suspension.

Ces exemples d'application d'un processus judiciaire révèlent que les payeurs en défaut peuvent obtenir gain de cause s'ils établissent des « difficultés excessives » (Floride), que le défaut de paiement n'est pas « volontaire » (Connecticut), et qu'ils ont fait un effort de « bonne foi » pour payer (New Jersey). Les États qui ont recours à un processus administratif tiennent rarement compte des « difficultés » du payeur dans les étapes préalables à l'appel.[21] D'ailleurs, certains États n'autorisent pas l'appel devant les tribunaux (près des deux tiers l'autorisent). Au Kentucky, par exemple, il est autorisé d'interjeter appel devant l'organisme d'attribution des autorisations ou de tenir une « audience de règlement des différends » devant l'OEOA, mais uniquement en cas d'erreur de faits.

Une évaluation préliminaire de l'efficacité des processus administratif et judiciaire dans huit États entreprise en 1996 a révélé que le processus administratif :

Il fallait s'attendre à ces conclusions. De par sa nature, le processus administratif est plus rapide que le processus judiciaire, il peut atteindre un plus grand nombre de payeurs en défaut, il exige moins de ressources, particulièrement s'il s'agit d'un processus automatisé, et il entraîne un plus grand nombre de paiements à cause notamment du plus grand nombre de personnes visées. Nous allons démontrer dans la section 3.8 ci-dessous que le nombre de suspensions d'autorisations n'est peut-être pas un indice de rendement approprié.