Recherche sur l’observation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants et des ententes à cet effet à l’Île-du-Prince-Édouard
2003-FCY-1F
RÉSUMÉ
En 1996, Justice Canada s’est vu confier un mandat de cinq ans dans le cadre de l’Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants lancée par le gouvernement fédéral afin d’entreprendre diverses activités concernant les pensions alimentaires pour enfants. Il a entre autres été décidé d’établir une stratégie de recherche sur les facteurs qui influent sur l’observation et l’inobservation des ententes et des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants.
Au début de 1999, le premier projet mené dans le cadre de la stratégie de recherche sur l’observation et l’inobservation des pensions alimentaires pour enfants a été entrepris à l’Île-du-Prince-Édouard. Le projet se voulait à la fois une analyse de l’observation à l’Île-du-Prince-Édouard et un projet pilote pour aider à évaluer les méthodologies permettant d’étudier l’observation des pensions alimentaires pour enfants dans d’autres provinces. L’objectif ultime était de recueillir et d’analyser suffisamment de données pour fournir un aperçu national de l’observation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants.
La recherche se voulait exploratoire et l’objectif visé n’était pas de vérifier une série d’hypothèses spécifiques. Il a été reconnu dans la conception de la recherche que les décisions que prennent les parents au sujet du versement d’une pension alimentaire pour enfants sont souvent prises dans des circonstances complexes, et qu’elles reposent sur des attitudes et des relations interpersonnelles qui le sont tout autant. Après examen de la documentation, il a été établi que la recherche dans le domaine était relativement nouvelle, particulièrement au Canada mais dans d’autres pays également. Nombre de questions n’ont pas encore été explorées de façon adéquate pour déterminer quels facteurs peuvent influer sur l’observation. Ce qui sera encore plus complexe, c’est l’examen des interrelations entre ces facteurs pour les parents payeurs d’une pension alimentaire pour enfants. En outre, il est entendu que les perspectives sur le paiement d’une pension alimentaire pour enfants peuvent changer au fil des ans plus la séparation est lointaine, ou selon les circonstances, comme une nouvelle relation ou un nouvel emploi.
C’est dans ce contexte de complexité et compte tenu de l’étroitesse de la recherche existante que la portée du projet a été établie. Nous avons décidé de mettre à l’essai à l’Île-du-Prince-Édouard une gamme de méthodes de recherche et de repérer les facteurs qui semblent influer sur l’observation des ententes et des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants. Dans la mesure où le nombre de personnes qui ont participé à la recherche l’a permis, nous entendions relever certains facteurs qui semblent avoir le plus d’influence et en apprendre davantage sur la façon d’examiner ces facteurs spécifiques plus en détail dans le projet plus vaste sur l’observation, dont l’étude de l’Île-du-Prince-Édouard n’est que la première étape. Nous espérions également jeter les bases de la recherche dans d’autres provinces qui, avec un plus grand nombre d’entrevues, puisse permettre de voir comment les facteurs clés interagissent entre eux au fil des ans. Nous espérons qu’éventuellement, l’étude globale permettra de dresser des « profils de parents payeurs » qui tiennent compte des catégories de dossiers de paiement de pensions alimentaires et des facteurs clés qui influent sur l’observation.
La recherche menée à l’Île-du-Prince-Édouard a fait appel à plusieurs méthodologies. Premièrement, nous avons tiré des données d’un échantillon de dossiers inscrits au Programme d’exécution des ordonnances alimentaires (PEOA) de la province. Ces données comprenaient des caractéristiques démographiques des parents payeurs et des parents bénéficiaires de la pension alimentaire pour enfants, de l’information sur l’entente ou l’ordonnance de pension alimentaire pour enfants à partir de laquelle la pension devait être versée ainsi qu’un historique détaillé du paiement effectif de la pension alimentaire de 1990 jusqu’à la période de recherche, soit en mars 1999 (ou encore jusqu’à ce que le dossier ait été fermé). L’objectif principal de ce volet de la recherche était d’examiner des modèles d’observation et d’inobservation et de catégoriser les parents payeurs selon leur historique de paiement. Le deuxième élément principal de la recherche consistait en entrevues avec les parents payeurs et bénéficiaires de la pension alimentaire pour enfants. Un échantillon de 130 personnes ont été interviewées, dont 51 parents payeurs et 79 parents bénéficiaires. Dans 31 cas, les deux parents inscrits au même dossier ont été interviewés. Les entrevues ont duré de 45 minutes à deux heures et portaient sur une vaste gamme de questions qui, croyait-on, pouvaient avoir des répercussions sur l’observation de la pension alimentaire pour enfants. Parmi celles-ci, les questions concernant les relations avant et après la séparation et l’éducation des enfants, le processus de séparation, les décisions quant à l’endroit de résidence des enfants, les droits de visite du parent avec lequel ne résident pas les enfants et la pension alimentaire pour enfants, ainsi que l’expérience des parents à l’égard du système de justice et d’autres institutions gouvernementales.
Le troisième élément de la recherche consistait en entrevues avec des avocats spécialistes en droit de la famille, des juges, des travailleurs sociaux auprès des tribunaux, des médiateurs, des travailleurs sociaux nommés par les tribunaux et des agents d’exécution des ordonnances alimentaires. Ces entrevues avaient pour but de faire en sorte que les chercheurs comprennent les structures officielles qui peuvent entrer en ligne de compte à l’Île-du-Prince-Édouard lorsque des parents ayant des enfants se séparent, et de bénéficier de l’expérience de personnes qui travaillent avec ces parents de façon régulière pour comprendre les facteurs susceptibles d’influer sur l’observation et l’inobservation.
Les conclusions tirées de ces trois principaux éléments de la recherche ont été analysées ensemble et elles sont présentées dans deux chapitres : le premier met l’accent sur les modèles d’observation alors que le second examine les facteurs qui influent sur l’observation des ordonnances alimentaires.
Les données sur les modèles d’observation indiquent que bien que la majorité des pensions alimentaires pour enfants ne soient pas très élevées (les deux tiers sont de 300 $ par mois ou moins, 43 % de 200 $ par mois ou moins), la pension alimentaire n’est pas versée de façon régulière dans les trois quarts des cas, et dans quelque 42 % des cas, il y a de graves problèmes d’inobservation. Nos deux principales mesures d’observation — la fréquence à laquelle les obligations mensuelles sont versées en totalité et à temps, et le pourcentage des obligations totales versées — indiquent que les problèmes d’observation sont complexes et varient grandement d’un cas à l’autre. Un nombre considérable de parents payeurs versent la pension en totalité et à temps tous les mois. Certains la paient en totalité pendant de longues périodes, omettent de la verser quelques mois, et reprennent ensuite les paiements et paient graduellement les arrérages. Certains parents payeurs paient au moins une certaine partie tous les mois ou la plupart du temps, mais versent souvent moins que ce qu’ils sont tenus de payer. Certains paient de façon très sporadique et versent des montants qui ne correspondent pas du tout à leurs obligations mensuelles. Le niveau de variation dans les modèles de paiement laisse voir que de nombreux facteurs influencent le respect ou non de l’obligation et que dans certains cas, l’observation peut être liée à un seul facteur prédominant ou à une combinaison de facteurs.
L’analyse des dossiers du PEOA nous a également permis d’obtenir des données sur les stratégies d’exécution utilisées par le Programme ainsi que certaines données sur les comportements des payeurs. Cependant, il est clair, d’après la présente analyse et d’après l’examen détaillé des dossiers du PEOA par les chercheurs, qu’il n’est pas possible d’obtenir un tableau exact des liens entre des mesures spécifiques d’exécution et la reprise des paiements et que l’on ne peut raisonnablement présumer d’une relation de cause à effet même lorsque la reprise des paiements suit de très près la mise en place d’une mesure spécifique d’exécution. Il se peut néanmoins très bien que certaines mesures d’exécution fonctionnent mieux que d’autres et que certaines stratégies d’exécution se révèlent plus efficaces dans l’ensemble. Notre analyse suggère en outre que pour repérer les « pratiques exemplaires » dans l’exécution des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants, il faudra examiner en détail un échantillon de cas bien précis.
L’analyse des données tirées des dossiers du PEOA était une première étape; elle a permis de situer l’ampleur du problème de l’inobservation et laisse voir, d’après la vaste gamme des modèles de paiement, la complexité qu’il y a à comprendre pourquoi certains parents payeurs paient régulièrement et en totalité alors que d’autres ne le font pas. Notre analyse des entrevues avec les parents payeurs et les parents bénéficiaires, et l’établissement de liens entre ces entrevues et les modèles effectifs de paiement, nous ont permis de vérifier l’hypothèse générale selon laquelle l’observation et l’inobservation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants sont influencées par des facteurs qui vont au-delà de la capacité de payer et concernent davantage la volonté de payer. Nous avons également cherché à cerner les facteurs touchant la volonté de payer qui semblent être les plus déterminants en soi pour l’observation ou l’inobservation. Les principales conclusions à cet égard sont résumées ci-dessous :
- Les données tirées des entrevues et des dossiers appuient l’hypothèse générale voulant que les facteurs liés à la « volonté de payer » puissent exercer une influence importante sur l’observation. Les avocats, juges, travailleurs sociaux, travailleurs sociaux auprès des tribunaux et agents du PEOA que nous avons interviewés se sont dits fortement en faveur de cette hypothèse, indiquant que la « volonté de payer » est beaucoup plus susceptible d’influer sur l’observation compte tenu que les obligations de pensions alimentaires pour enfants sont établies en fonction de la capacité de payer.
- Quand on a demandé aux bénéficiaires de la pension alimentaire pour enfants qui avaient des difficultés avec l’inobservation de leur ancien partenaire pourquoi, à leur avis, la pension n’était pas versée, ils ont surtout fait état de facteurs liés à la « volonté de payer ». Par contre, les parents payeurs ont expliqué les paiements non versés surtout par des facteurs touchant la « capacité de payer », bien que certains aient mentionné des facteurs liés à la « volonté de payer ».
- La nature des ordonnances et des ententes de pensions alimentaires pour enfants semble compter parmi les facteurs importants en ce qui concerne l’observation. Lorsqu’une entente de rôle parental prévoit le partage de la résidence avec les enfants, l’observation semble plus élevée. Si une entente formelle est en place pour les visites, le taux d’observation se trouve légèrement plus élevé, mais les contacts semblent prendre davantage d’importance.
- Lorsque des arrangements au sujet du rôle parental sont pris par le truchement d’une entente et non d’une ordonnance de la cour, le parent payeur risque davantage de verser la pension alimentaire. Nuance importante à cette conclusion : lorsque les arrangements sont pris immédiatement après la séparation à l’aide d’une entente, il s’agit souvent d’une entente implicite dans laquelle les questions n’ont pas été discutées adéquatement, voire pas du tout. Souvent, un parent (habituellement le parent payeur) quitte le foyer sans avoir discuté comme il se doit avec l’autre parent du rôle parental partagé ou de la pension alimentaire pour enfants. Dans ces cas, le risque d’une faible observation est plus grand.
- Des obligations plus élevées de pensions alimentaires pour enfants sont plus susceptibles d’être respectées que des montants moins importants. Cependant, un nombre considérable de parents payeurs ayant des obligations plus élevées se trouve néanmoins dans la catégorie des taux d’observation modéré ou faible.
- Notre capacité d’évaluer la qualité des relations avant la séparation entre les parents payeurs et leurs enfants était restreinte, mais d’après les mesures utilisées, il ne semblait pas s’agir d’un facteur important en matière d’observation. La qualité des relations après la séparation semblait cependant importante. Les parents payeurs qui résident avec leurs enfants une partie du temps, ou du moins voient leurs enfants très régulièrement et souvent et qui participent à leurs activités essentielles et à leurs soins, sont plus susceptibles que les autres de respecter leurs obligations de pensions alimentaires pour enfants.
- Le fait que certains parents aient été mariés ou vivaient en union libre alors que d’autres avaient eu des relations moins officielles ne semblait pas influer sur l’observation. Certains parents payeurs qui n’avaient jamais vu leurs enfants et qui n’étaient plus en contact avec le parent bénéficiaire payaient toujours la pension de façon régulière et en totalité alors que beaucoup d’entre eux qui étaient mariés depuis de nombreuses années ne le faisaient pas.
- Des relations à long terme avant la séparation semblaient avoir des résultats aux extrêmes, c’est-à-dire que ces parents étaient plus susceptibles que d’autres soit de payer la pension de façon régulière et en totalité, soit d’avoir un piètre dossier en matière d’observation.
- Les caractéristiques générales des relations après la séparation n’ont pas aidé à prédire l’observation. Les parents ayant des relations décrites comme hostiles ou tendues étaient tout aussi susceptibles de respecter les obligations de pension alimentaire que ceux qui disaient avoir des relations amicales.
- Les questions concernant l’argent ou l’accès qu’a le parent payeur aux enfants, même si elles ont été soulevées comme faisant problème dans certains cas, n’avaient pas de liens avec l’observation ou l’inobservation. Cependant, lorsque les questions relatives à l’éducation des enfants ont été soulevées (p. ex., des désaccords quant à ce que l’enfant devrait ou ne devrait pas avoir le droit de faire, ou le genre de milieu dans lequel il était élevé), il y avait un lien évident. Les parents payeurs fortement préoccupés par les pratiques relatives à l’éducation des enfants mises en place par le parent bénéficiaire étaient plus susceptibles d’être en défaut de paiement.
- Les données ont indiqué un lien évident entre le délai écoulé depuis la séparation et les niveaux d’observation. Plus ce délai augmente, plus l’observation diminue. Ce facteur est lié à d’autres facteurs mentionnés ci-dessus au sujet du temps passé avec les enfants par le parent payeur. De même, l’émergence de nouvelles relations peut avoir un impact. Lorsque le parent payeur entreprend une nouvelle relation, en général, le niveau d’observation augmente alors que lorsque c’est le parent bénéficiaire qui entreprend une nouvelle relation, le niveau d’observation diminue.
Dans la présente étude, les facteurs susmentionnés ont été discutés en regard de leurs interrelations possibles, mais compte tenu du nombre restreint d’entrevues que nous avons effectuées, il n’a pas été possible d’effectuer une analyse plus détaillée de la force relative de certains liens pas plus qu’il n’a été possible de voir comment ces facteurs peuvent interagir à un moment donné et au fil du temps. Le but du projet de recherche sur l’observation, dont l’étude de l’Île-du-Prince-Édouard n’était que la première étape, sera d’explorer les facteurs plus en détail pour voir comment ils s’influencent les uns les autres. Dans la mesure du possible, la recherche dans d’autres provinces permettra d’établir certains profils de parents payeurs qui incluent leurs dossiers de conformité et les facteurs qui semblent interagir pour influer sur l’observation.
Nous avons réussi, dans cette première étape, à étayer l’opinion générale voulant que l’observation de la pension alimentaire pour enfants est souvent une décision et non une question de capacité de payer; nous avons également réussi à mettre en lumière certains des facteurs qui semblent avoir le plus d’influence dans la décision que prennent les parents payeurs quant à savoir s’ils respecteront ou non leurs obligations de pensions alimentaires pour enfants.
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