Des services de justice familiale accessibles et abordables à l’échelle du Canada

Introduction

Malgré les nombreux progrès réalisés, la presse, la magistrature, les avocats, les universitaires et la population continuent de s’inquiéter des retards, des coûts et du manque de ressources et de services nécessaires pour les affaires familiales.

En octobre 2013, le Comité d’action sur l’accès à la justice en matière civile et familiale a publié « Une feuille de route pour le changement »Note de bas de page 1, un rapport qui décrit le système actuel comme étant « inaccessible » et insoutenable. Le Comité réclame un changement de culture et établit une « feuille de route » afin que l’accès à la justice soit au cœur de toutes les discussions entourant la réforme du système. Le Groupe de travail sur le droit de la famille du Comité d’action a rédigé un rapport, Des changements concrets en matière de droit de la famille – Au-delà des sages parolesNote de bas de page 2, examine plus en détail les principaux obstacles à un changement de culture : les ressources limitées dont dispose le système de justice familiale et l’influence constante du système accusatoire.

Le présent document donne un aperçu des types de services de justice familiale abordables qui permettent aux membres des familles de tout le Canada qui vivent une séparation ou un divorce de bénéficier de ce qui suit :

Pourquoi des services de justice familiale sont-ils nécessaires?

Les services de justice familiale favorisent le règlement rapide et juste des questions juridique qui se posent lors d’une séparation ou un divorce, c’est le cas, par exemple, des différends au sujet de la garde des enfants, de l’accès, de la tutelle et des pensions alimentaires. De tels services rendent le système de justice familiale mieux adapté aux besoins des familles et favorisent le règlement des problèmes juridiques dans l’intérêt supérieur des enfants. Les services de justice familiale aident les parents à comprendre leurs problèmes et leurs responsabilités juridiques, à résoudre les différends de façon moins conflictuelle et à mettre à jour leurs ententes lorsque les circonstances changent. Un objectif important de la plupart des services de justice familiale est d’éviter que les familles se retrouvent devant les tribunaux ou de réduire le plus possible le recours à ces derniers.

Accessibilité aux services

Une manière d’évaluer si les familles ont « accès » à un service est sa disponibilité, un concept qui peut être démontré au moyen des mesures suivantes :

Capacité de répondre à la demande

La capacité de servir tous ceux qui demandent un service est un des éléments clés qui caractérise la disponibilité. Tous les programmes financés par les fonds publics disposent de ressources limitées, et la demande dépasse habituellement la capacité de nombreux programmes et services. Les niveaux de dotation peuvent suffire à répondre en partie seulement à la demande éventuelle. Quand la demande dépasse la capacité d’un service, il peut s’ensuivre des conséquences mesurables, comme des listes d’attente, des arriérés et des retards.

Afin d’atteindre un niveau de capacité raisonnable pour les personnes dont les besoins immédiats sont les plus grands, des normes de rapidité ont été établies pour certains services – en particulier en cas de situation urgente. Il existe d’autres niveaux pour gérer la demande, notamment la vérification des revenus/l’imposition de plafonds de revenu, des définitions claires de la population dont le besoin est considéré comme prioritaire, ainsi que le ciblage de problèmes et de différends précis, par exemple en excluant le partage des biens ou les dossiers complexes de prestations alimentaires pour conjoint des services axés sur les responsabilités parentales et les pensions alimentaires pour enfants.

Emplacement et heures de services

Certains services de justice familiale sont fournis uniquement en personne dans les grandes collectivités, ce qui signifie que les familles vivant à l’extérieur de ces dernières doivent engager certains coûts pour y accéder, comme les coûts liés aux déplacements et aux absences du travail. Bien entendu, les administrations qui régissent de vastes étendues géographiques à faible densité démographique ont davantage d’obstacles à surmonter pour fournir des services locaux aux résidents.

Grâce aux progrès récents de la prestation de services et à l’accroissement de l’utilisation des services en ligne et à distance, les services ont une plus grande portée, et davantage de Canadiens y ont accès plus facilement. Ces innovations engendrent une capacité accrue, permettant de desservir une zone géographique beaucoup plus vaste et d’augmenter la proportion de la population pouvant être desservie. Toutefois, ces innovations exigent l’accès à des technologies qui ne sont pas accessibles à tous, en particulier dans les régions éloignées ou rurales. Par exemple, dans les administrations du Nord, l’accès à Internet est limité et très coûteux. S’il est impossible de négliger ce facteur, précisons que l’accès Internet à large bande à prix raisonnable est de plus en plus offert aux personnes qui n’avaient qu’un accès limité par le passé. Le CRTC a estimé que, en date de 2014, le service Internet haute vitesse à large bande était offert à plus de 96 % des ménages canadiensNote de bas de page 3.

L’horaire d’un service a également des répercussions sur sa disponibilité. Lorsque cet horaire entre en conflit avec les horaires normaux de travail, il est possible que les clients doivent prendre congé pour accéder au service, ce qui a des répercussions financières sur les familles qui vivent déjà une situation de stress élevé. Il est possible de régler ce problème en offrant les services en dehors des heures normales et la fin de semaine. Les heures de service prolongées peuvent être particulièrement indiquées pour les situations urgentes, par exemple dans les cas de violence familiale.

Clients confrontés à des obstacles uniques

La nécessité de mettre en œuvre des dispositions spéciales pour les personnes qui ne peuvent pas utiliser facilement ou efficacement le service « normal » est un autre aspect de la disponibilité des services. Un service peut devenir accessible à ces personnes par l’ajout de mesures de soutien ou en l’adaptant à leurs besoins. Voici des exemples de situations dans lesquelles des clients confrontés à des obstacles uniques peuvent accéder à des services adaptés :

Compte tenu de la grande disparité des administrations au Canada sur le plan de la géographie, de la répartition de la population et des réalités socioéconomiques, le Groupe de travail n’a pas défini les services abordables qui devraient être offerts à tous. Il a plutôt déterminé des catégories de services dont les familles ont besoin, peu importe leur lieu de résidence au Canada.

Qu’entend-on par services « abordables »?

Un service est considéré comme « abordable » si le coût à assumer par les familles pour en profiter n’a pas pour effet d’en limiter l’accès ou d’y faire obstacle.

Les coûts à assumer par les familles revêtent deux dimensions : le coût direct du service, que le client assume sous la forme de frais de service, et les coûts indirects, que le client assume pour pouvoir accéder au service, comme les frais de déplacement, les absences du travail, les frais de garde d’enfants ou l’accès à des services en ligne. Ces deux types de coûts peuvent limiter l’accès, et tous deux peuvent être atténués, au moins dans une certaine mesure, par la conception même des services de justice familiale.

Un certain nombre de modèles de service éliminent ou réduisent les coûts directs que doivent assumer les clients. Parmi ces modèles, on trouve les services qui sont fournis :

Les services basés sur des critères d’admissibilité fondés sur les ressources permettent de concrétiser la notion de service « abordable » – c’est-à-dire que l’on a défini un niveau de revenus justifiant qu’un service soit fourni gratuitement (ou subventionné) afin d’éviter que son coût limite l’accès pour les personnes dont les moyens sont limités ou qu’il y fasse obstacle. Le recours aux modèles de services fondés sur les ressources, sur des droits réduits et des échelles mobiles suppose que les clients ayant davantage de moyens ou une plus grande capacité de payer peuvent obtenir les mêmes services ou des services similaires d’une autre source, généralement dans le secteur privé. La médiation et l’aide juridique en sont de bons exemples. Cependant, certains services ne sont fournis que par le secteur public. C’est le cas, entre autres, des programmes d’éducation parentale ordonnés par les tribunaux.

La capacité de fournir un service en temps opportun influe sur l’abordabilité de ce service. Un service peut être contraint de fournir des services gratuits uniquement aux clients à très faible revenu afin de limiter l’accès en temps opportun au service à ceux qui sont le moins en mesure de le payer.

La question du coût des services doit également être examinée sous l’angle des dépenses publiques. La plupart des services de justice familiale fournis par l’État supposent un certain niveau de subventionnement. Même quand des frais de service sont exigés, ceux-ci ne permettent habituellement pas de recouvrer la totalité du coût d’un service auprès de l’utilisateur.

Le coût par client servi varie en fonction de la façon dont le service est fourni. Les clients peuvent accéder à des renseignements généraux sur Internet ou participer à des séances d’information de groupe à des coûts par client comparativement bas. Toutefois, lorsque les parents ont besoin de services qui répondent à leur situation particulière (p. ex., la médiation), la prestation de service individuelle est comparativement plus coûteuse.

Lorsqu’une famille éclate, les étapes qu’elle traversera entraîneront forcément des coûts, directs ou indirects. Même l’accès à des services gratuits entraîne certains coûts indirects, comme le transport, les frais de garde et la perte de salaire. Quand on s’efforce d’établir des services abordables, l’objectif n’est pas d’assurer la gratuité pour les familles, mais plutôt un coût raisonnable, qui ne limitera pas l’accès à un service nécessaire.

Le droit de la famille est un champ de compétence partagé entre le gouvernement fédéral, et les provinces et les territoires. Le divorce est de compétence fédérale, alors que les autres domaines du droit de la famille sont de compétence provinciale et territoriale. Les provinces et les territoires fournissent également des services aux familles qui vivent une séparation ou un divorce dans le cadre de leur responsabilité en matière d’administration de la justice. Depuis 25 ans, les deux ordres de gouvernement collaborent à différentes initiatives afin de régler les problèmes de justice familiale, car ils souhaitent atténuer les répercussions de l’éclatement des familles sur ces dernières et sur les enfants. Ils ont tous deux investi dans l’élaboration de programmes et les coûts de fonctionnement.

Le gouvernement fédéral verse des contributions financières pour soutenir les services de justice familiale que fournissent les provinces et les territoires. Les fonds versés par le gouvernement fédéral donnent lieu à un accès accru au système de justice familiale et à une capacité accrue de fournir des niveaux de services améliorés; à de meilleures possibilités d’innovation en vue d’améliorer les communications, les services, l’efficacité et le recours aux processus de règlement consensuel des différends; au renforcement de l’efficacité des tribunaux; et à l’augmentation du niveau de confiance et de satisfaction des familles accédant au système judiciaire.

L’établissement de services de justice familiale nécessite du financement tant de la part du gouvernement fédéral que des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le rôle du gouvernement, des organisations non gouvernementales et du secteur privé dans la prestation des services

Les services de justice familiale sont fournis par les deux ordres de gouvernement, ainsi que par des organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur privé. Le présent rapport est axé sur le rôle du gouvernement, mais il reconnaît qu’il existe un éventail large et varié de services qui sont fournis aux Canadiens autrement que par le gouvernement. Les efforts de collaboration, entre les gouvernements, les ONG et le secteur privé, comme des cliniques d’aide juridique pro bono, ont produit des résultats avantageux pour les familles canadiennes (comme les ateliers de conseils juridiques gratuits menés dans les centres d’accès à la justice), mais la nécessité d’intensifier cette collaboration continue de se faire sentir. Dans Une feuille de route pour le changement, le Comité d’action sur l’accès à la justice en matière civile et familiale a suggéré que « (l)a façon dont les choses se faisaient dans le passé – souvent en travaillant en vase clos et en réinventant la roue – ne peut pas être maintenue. Un effort national de réforme coordonné, mais non centralisé, est nécessaire ».

Le gouvernement lui-même participe à plusieurs titres à la prestation de services de justice familiale. Partout au pays, les employés du gouvernement fournissent directement des fournisseurs services aux familles et aux citoyens. Dans de nombreux cas, le gouvernement finance également des ONG et des organismes du secteur privé afin qu’ils fournissent des services. Il joue aussi un rôle dans la réglementation et la facilitation de la prestation privée de services en créant des lois et des règlements. Par exemple, la Loi sur le divorce et certaines lois provinciales et territoriales exigent que l’avocat discute avec son client de la médiation ou de la possibilité de recourir à d’autres moyens de régler son différend. La Family Law Act de la Colombie-Britannique, qui établit des normes de pratique en matière de coordination parentale, créant ainsi un environnement favorable à l’utilisation de cette méthode, en est un autre exemple.

Le système de justice familiale et les services exclus de la portée du présent document

Le présent document se concentre sur les services de justice familiale. Certaines composantes du système de justice familiale n’y sont pas analysées et en sont exclues, notamment les tribunaux et la représentation juridique assurée par des avocats en droit de la famille et par l’entremise des régimes d’aide juridique.

Le présent document ne vise pas à diminuer l’importance des tribunaux et des conseillers juridiques dans le système. Les tribunaux sont probablement la composante qui offre le « service » auquel les familles ont recours le plus souvent lors d’une séparation ou d’un divorce. Le règlement de questions juridiques par un juge fait partie du cheminement typique de nombreux Canadiens. Les services fournis par les tribunaux ne peuvent donc pas être ramenés à un niveau minimum. Dans certains cas, le système judiciaire constitue le seul moyen d’obtenir le résultat voulu – par exemple quand une partie veut obtenir un certificat de divorce. Les avocats en droit de la famille aident les parents en instance de séparation ou de divorce à toutes les étapes du processus, et sont largement disponibles dans la majorité des collectivités. Les services d’aide juridique et les services juridiques bénévoles contribuent également à réduire les répercussions financières pour certaines familles, même si celles-ci doivent en général répondre à des critères d’admissibilité fondés sur les ressources. Pour les besoins du présent rapport, la disponibilité d’un règlement judiciaire et d’avocats privés, moyennant des frais, est tenue pour acquise au Canada.