Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions, Évaluation sommative
- 4.1. Raison d'être du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions
- 4.2. Vue d'ensemble de la mise en œuvre au Canada
4. Principales constatation
Cette section présente les principales constatations découlant de l'examen des documents, des entrevues et des visites sur place. Les renseignements complètent ceux qui figurent dans la description de programme.
4.1. Raison d'être du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions
La raison d'être de la mise en œuvre du Fonds est essentiellement la nécessité de répondre aux risques juridiques découlant de la décision rendue en 2001 par la Cour fédérale de même que la nécessité de concevoir une réponse susceptible d'harmonisation efficace avec la logique de la Loi sur les contraventions.
4.1.1. Risques juridiques découlant de la décision de la Cour
La décision rendue en 2001 par la Cour fédérale sur la Loi sur les contraventions a mis en péril l'ensemble des mesures qu'a prises le gouvernement fédéral pour rationaliser la poursuite de certaines infractions réglementaires. Comme l'indique la sous-section 2.1.2, la Cour a donné un an au gouvernement fédéral pour modifier l'entente visant la Loi sur les contraventions conclue avec la province d'Ontario pour s'assurer du respect des droits linguistiques, à défaut de nullité[28]. En l'absence d'entente valide, les contraventions ne feraient plus l'objet de poursuites dans le cadre du régime provincial et les intervenants devraient tout recommencer.
Même si elle a invalidé la méthode initiale choisie par le ministère de la Justice en vue de la mise en application de la Loi sur les contraventions, la Cour fédérale, dans sa décision, a aussi pavé la voie au gouvernement fédéral pour qu'il conserve le projet sur la Loi sur les contraventions. La Cour a confirmé que la stratégie générale qu'a établie le gouvernement fédéral pour la poursuite des contraventions, particulièrement en ce qui concerne les régimes d'infraction provinciaux, était valide dans la mesure où « les mesures nécessaires, législatives, réglementaire et autres »
étaient prises pour faire en sorte que les droits linguistiques applicables aux contraventions fédérales soient respectés[29]. Cela a essentiellement précisé les
conditions auxquelles le gouvernement fédéral pouvait poursuivre ses mesures de lancement du nouveau régime de contraventions au Canada.
La réponse du gouvernement fédéral à la décision de la Cour devait être suffisamment souple pour combler diverses lacunes liées à différents régimes de poursuites. Concrètement, les « mesures nécessaires » prises en Ontario pour que les droits linguistiques applicables aux contraventions soient respectés sont assurément différentes des mesures prises au Manitoba ou en Colombie-Britannique aux mêmes fins. Chaque province a son propre régime de poursuites et sa propre capacité d'offrir des services dans les deux langues officielles. La nature des mesures prises dans chaque administration pour la protection des droits linguistiques doit refléter la nature des lacunes qui existaient dans chaque administration.
Pour mettre en œuvre des mesures adaptées au contexte particulier d'une province, le gouvernement fédéral a modifié les ententes actuelles visant les contraventions et leur cadre de réglementation connexe. Au moment de la décision de la Cour, le gouvernement fédéral avait déjà conclu des ententes visant la Loi sur les contraventions avec plusieurs administrations et était en voie de négocier des ententes avec d'autres. La stratégie consistait donc à rouvrir ces ententes pour y ajouter de nouvelles mesures portant expressément sur l'ensemble d'ordonnances rendues par la Cour fédérale et pour modifier leur cadre de réglementation afin d'y ajouter un renvoi direct aux articles 530 et 530.1 du Code criminel. Jusqu'à présent, le Fonds a fourni les ressources financières nécessaires permettant au gouvernement fédéral d'appuyer les provinces qui doivent combler certaines lacunes dans leur capacité de fournir des services judiciaires et extrajudiciaires dans les deux langues officielles.
4.1.2. Effet indirect de la décision de la Cour
En l'absence de réponse adéquate à la décision de la Cour fédérale, toutes les contraventions fédérales seraient renvoyées au processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire, ce qui aurait des conséquences importantes. Une brève comparaison entre le régime de poursuites fondé sur les contraventions et le processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire illustre les avantages de la mise en application intégrale de la Loi sur les contraventions (voir la figure 4 à la page 24 du présent rapport) :
- La première différence majeure entre les deux régimes de poursuites est la mesure requise par suite de la décision de la part des autorités de porter une accusation. Comme l'indique la sous-section 2.1.1 du présent rapport, la personne recevant une contravention a généralement trois options : payer l'amende, plaider coupable et fournir une explication (pour réduire l'amende ou obtenir un délai supplémentaire de paiement), ou demander la tenue d'un procès. Même si la personne qui se fait signifier une dénonciation dans le cadre du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire ne souhaite pas contester l'accusation, elle doit comparaître à la Cour, ce qui a des effets importants : cela mobilise le temps du personnel de la Cour, de l'avocat d'office (le cas échéant), des poursuivants et des juges. Cela exige également que l'accusé comparaisse dans le district judiciaire où l'infraction aurait été commise, ce qui peut entraîner des déplacements longs et coûteux. Cette première étape est entièrement évitée dans le cas des contraventions. Et compte tenu de la nature des contraventions fédérales (infractions réglementaires entraînant une amende relativement faible), la vaste majorité des accusés paient simplement l'amende par courrier ou en personne.
- La deuxième différence majeure entre les deux régimes est l'option de plaider coupable et fournir une explication dont jouit l'accusé. Cette option évite la tenue d'un procès si la personne convient que son comportement était contraire aux lois fédérales mais désire présenter des facteurs atténuants. En outre, cette option est généralement exercée devant le juge de paix et, dans certains cas, peut être présentée par écrit.
- La troisième différence est que, en cas de procès, les provinces peuvent établir des « cours des infractions » dont le mandat vise les infractions provinciales et les contraventions fédérales (comme c'est le cas en Ontario). Ces cours des infractions suivent généralement une procédure plus simple que la procédure applicable à un tribunal pénal, ce qui avantage toutes les parties en cause.
Une réponse efficace à la décision de la Cour permettrait aussi au gouvernement fédéral de réaliser le deuxième objet de la Loi sur les contraventions, qui est essentiellement « l'abolition des conséquences juridiques d'une condamnation pour contravention »
[30]. Comme l'indique la section 2.1.1 du présent rapport, la personne déclarée coupable d'une contravention n'aura pas de casier judiciaire. Ce n'est pas le cas de la personne déclarée coupable d'une infraction poursuivie par voie de déclaration de culpabilité par procédure sommaire, qui se retrouve automatiquement avec un casier judiciaire. Cette conséquence juridique peut créer des obstacles importants à l'emploi en plus de limiter la capacité de la personne à obtenir un passeport et à voyager à l'extérieur du Canada. En
termes simples, le Parlement a adopté la Loi sur les contraventions pour limiter à l'amende prescrite la sanction liée à certaines infractions réglementaires.
Même si la Loi sur les contraventions n'en fait pas un objectif direct, l'établissement d'un système de poursuites plus simple et plus efficace constitue un fort incitatif pour les corps policiers d'appliquer davantage les lois fédérales. Au cours de nos entrevues avec des représentants provinciaux, on a fait remarquer que les policiers étaient généralement en faveur de la mise en application de la Loi sur les contraventions dans leur province à titre de nouvel outil leur permettant de traiter efficacement les infractions réglementaires qualifiées.
4.2. Vue d'ensemble de la mise en œuvre au Canada
La mise en œuvre du Fonds est directement liée à la mise en application de la Loi sur les contraventions partout au Canada. Aux fins de la présente évaluation, il convient de structurer la vue d'ensemble de la mise en œuvre du programme en deux périodes distinctes : avant et après la décision de la Cour fédérale.
4.2.1. Avant la décision de la Cour fédérale
À la suite des modifications apportées en 1996 à la Loi sur les contraventions, le gouvernement fédéral a lancé le processus d'intégration des régimes pénaux provinciaux et de conclusions d'ententes pour rendre la Loi sur les contraventions applicable partout au Canada. Au moment où la Cour fédérale a rendu sa décision en 2001, le gouvernement fédéral avait franchi ces deux étapes dans six administrations (voir le tableau 4).
| Administrations | Date |
|---|---|
| Île-du-Prince-Édouard | 1997 |
| Nouvelle-Écosse | 1999 |
| Nouveau-Brunswick | 1997 |
| Québec | 2000 |
| Ontario | 1996 |
| Manitoba | 1997 |
Source : Documents administratifs
Il est important de souligner qu'à un certain moment, les règlements intégrant le régime provincial aux fins de la Loi sur les contraventions ainsi que les ententes conclues entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, à l'exception de l'entente conclue avec le gouvernement du Québec, ne renvoyaient pas aux droits linguistiques intégrés au Code criminel ou à la partie IV de la Loi sur les langues officielles. Néanmoins, les infractions fédérales qualifiées de contraventions ont fait l'objet de poursuites dans le cadre du régime provincial depuis les années mentionnées au tableau 4.
4.2.2. Après la décision de la Cour fédérale
La décision rendue en 2001 par la Cour fédérale a eu comme effet immédiat de créer, dans les faits, trois catégories d'administrations aux fins de la mise en application de la Loi sur les contraventions :
- Catégorie 1 : Les administrations entièrement conformes à la décision de la Cour fédérale.
- Catégorie 2 : Les administrations où la Loi sur les contraventions s'applique mais qui ne sont pas encore entièrement conformes à la décision de la Cour fédérale.
- Catégorie 3 : Les administrations où la Loi sur les contraventions ne s'applique pas encore.
La présente sous-section situe chaque administration canadienne par rapport à ces catégories et indique le mode d'utilisation du Fonds jusqu'à présent. Le tableau 5 (à la page 28) résume l'information présentée.
Catégorie 1 : Administrations conformes
Dans la décision qu'elle a rendue en 2001, la Cour fédérale a essentiellement exigé que deux mesures soient prises pour garantir les droits linguistiques relatifs aux contraventions fédérales :
- L'intégration d'un régime provincial aux fins de la poursuite des contraventions fédérales doit comporter un renvoi direct aux droits linguistiques garantis par le Code criminel (articles 530 et 530.1).
- Toute entente conclue par le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial doit comprendre un renvoi clair aux droits linguistiques couvrant les activités judiciaires (Code criminel) et les activités extrajudiciaires (partie IV de la Loi sur les langues officielles).
Pour se conformer à la décision, éviter de nouvelles contestations judiciaires dans les autres administrations où la Loi sur les contraventions était déjà applicable (voir le tableau 4) et rechercher la mise en application de la Loi sur les contraventions dans d'autres administrations, le ministère de la Justice devait effectuer deux tâches essentielles :
- modifier les dispositions prévues au Règlement sur l'application de certaines lois provinciales pour rendre applicables les droits linguistiques visés aux articles 530 et 530.1 du Code criminel et modifier les ententes conclues à l'appui de la mise en application de la Loi sur les contraventions conformément à la décision de la Cour;
- solliciter, conformément à la décision de la Cour fédérale, des négociations avec les administrations qui n'ont pas encore rendu applicable la Loi sur les contraventions.
Au moment de la présente évaluation, ce processus était terminé dans cinq administrations : Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Ontario, Manitoba et Colombie-Britannique. Différentes stratégies ont été nécessaires pour l'atteinte de ce résultat.
- Dans le cas de la Nouvelle-Écosse, de l'Ontario et du Manitoba, le gouvernement fédéral a modifié les dispositions réglementaires et les ententes pour se conformer à la décision de la Cour fédérale.
- Dans le cas de la Colombie-Britannique, le gouvernement fédéral a établi le cadre de réglementation convenable et a conclu l'entente visant la Loi sur les contraventions dans la période suivant la décision de la Cour fédérale et a terminé le processus conformément à cette décision.
- Dans le cas du Nouveau-Brunswick, aucune mesure n'était requise de la part du gouvernement fédéral. En effet, le Nouveau-Brunswick fait classe à part, étant la seule province canadienne où les droits linguistiques constitutionnels applicables au gouvernement provincial correspondent à ceux qui s'appliquent au gouvernement fédéral[31]. En intégrant le régime pénal provincial aux fins de la poursuite des contraventions fédérales, le gouvernement fédéral intégrait un système qui garantit tous les droits linguistiques constitutionnels applicables aux contraventions fédérales.
Catégorie 2 : Les administrations qui ne sont pas encore conformes
Deux administrations effectuent actuellement la poursuite et le traitement des contraventions fédérales au moyen de leur régime pénal provincial respectif tandis que leur cadre de réglementation et leurs ententes ne sont pas encore entièrement conformes à la décision de la Cour fédérale :
- Île-du-Prince-Édouard : Le gouvernement fédéral prévoit modifier le cadre de réglementation et l'entente connexe, mais aucune mesure précise n'était en cours au moment de l'évaluation.
- Québec : Le gouvernement fédéral a entamé le processus de modification du cadre de réglementation applicable à la province de Québec. Le 2 décembre 2006, le gouvernement fédéral a publié les modifications proposées dans La Gazette du Canada pour intégrer entièrement les articles 530 et 530.1 du Code criminel. En outre, des négociations sont en cours entre les deux paliers de gouvernement en vue de la modification de l'entente visant les contraventions fédérales. Enfin, les contraventions fédérales remises au Québec ont déjà été modifiées de manière à refléter ces changements.
Catégorie 3 : La Loi sur les contraventions n'est pas encore applicable
Dans les autres administrations (Terre-Neuve-et-Labrador, Saskatchewan, Alberta et les trois territoires), les personnes accusées d'une contravention fédérale sont poursuivies au moyen du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Le gouvernement fédéral a entamé des discussions à divers niveaux avec ces administrations, mais aucune entente officielle n'avait été mise en œuvre au moment de la présente évaluation.
Tableau 5 : Vue d'ensemble de la mise en application de la Loi sur les contraventions au Canada
- Date de modification :