L'Initiative Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT), Évaluation sommative
5. Constatations (suite)
5.2. Réalisation des objectifs
Il s'agit dans la présente section de voir si le ministère a réussi à atteindre chacun de ses principaux objectifs dans le cadre de l'Initiative de la SPAT.
5.2.1. Collaborer à des activités de sécurité publique et de lutte contre le terrorisme
Comme l'Initiative s'étend à l'ensemble de l'appareil gouvernemental et fait intervenir un nombre appréciable de ministères et d'organismes fédéraux qui sont représentatifs de l'ensemble de l'administration, elle a eu comme effet constructif de plus grandes consultations et une meilleure coordination entre les diverses organisations dans le domaine de la sécurité nationale. Les entrevues ont révélé un large réseau de collaboration entre les sections ministérielles et d'autres ministères et organismes.
Dans les dossiers qui touchent plusieurs ministères, le ministère de la Justice ou un autre ministère peuvent mettre sur pied un groupe de travail interministériel (GTI). Par exemple, il y a des GTI chargés de l'examen parlementaire de la LA, de certains aspects de l'enquête sur l'attentat contre Air India et de la sécurité maritime. D'après ce que les évaluateurs ont pu établir, la décision de mettre ou non sur pied un GTI semble se prendre au cas par cas.
Des services au MJ ont pour fonctions d'en associer d'autres dans les activités de SPAT. La SPDP coordonne le travail d'élaboration des lois et des orientations. Le GSN a la responsabilité du secteur de la sécurité et du renseignement pour seconder le ministre et le sous-ministre ainsi que celle des activités en vertu de l'article 38 de la Loi sur la preuve au Canada. Les SJM conseillent les clients dans les affaires de SPAT. Les bureaux régionaux représentent en justice le procureur général du Canada. Lorsque le ministère de la Justice n'est pas le maître d'œuvre, par exemple dans les dossiers où intervient la LSP, il répond aux demandes d'autres ministères. Généralement, la coordination a été décrite comme davantage dictée par le cours des événements ou des initiatives spécifiques plutôt que par une grande stratégie de sécurité nationale.
Il existe également un processus officieux de collaboration non négligeable où le degré de coordination et la réussite dépendent des personnes en cause. Néanmoins, une démarche semble efficace et dépend moins de l'initiative individuelle : c'est celle de la rédaction de la LA et de son examen. Au cours de cette activité, il y a eu des consultations régulières, en bonne et due forme, car ces dossiers exigeaient une grande attention. Ceux qui y ont participé ont trouvé le processus efficace et d'aucuns ont même avancé qu'on devait recourir plus souvent à cette démarche. Plusieurs personnes importantes qui ont été consultées au ministère de la Justice sont d'avis qu'une coordination et une collaboration plus poussées amélioreraient la mise en commun de l'information, feraient en sorte que la coopération se réalise non seulement au niveau de la gestion, mais aussi à celui des opérations, et favoriseraient une meilleure compréhension entre différentes cultures en matière de sécurité (notamment entre les procureurs et les services de renseignement). Les communications entre les services de l'AC semblent généralement bien fonctionner, mais elles sont un peu moins faciles entre l'AC et les régions ou les SJM. En effet, il serait utile que les régions et les SJM reçoivent plus d'information sur le travail du ministère dans le cadre de l'Initiative et aient davantage voix au chapitre lorsqu'il s'agit des activités de l'Initiative SPAT.
5.2.2. Aider à élaborer des lois, des règlements et des orientations plus efficaces
LA et LSP.
Les évaluations formative et sommative ont montré que le travail accompli par le ministère sur la LA et la LSP dans le cadre de la SPAT avait été apprécié par les autres ministères participant à l'application de ces lois. Le GTI chargé de la LA, dirigé par la SPDP, a été jugé très efficace dans la coordination entre tous les ministères en cause et la prise en compte des divers intérêts dans la rédaction de la loi et le soutien des travaux fédéraux relatifs à son examen parlementaire. Toutefois, étant donné que les enquêtes et les poursuites en matière de terrorisme sont compliquées et prennent du temps, aucune poursuite n'a encore été menée à terme, plus de cinq ans après la promulgation de la LA. Par conséquent, une mesure de l'efficacité – soit le nombre de condamnations – n'est pas encore au rendez-vous.
Depuis la promulgation de la LA et de la LSP, le rôle du ministère dans l'Initiative SPAT est axé en grande partie sur le contrôle et le soutien de l'application des lois en vigueur plutôt que sur la rédaction de nouvelles lois sur la sécurité publique et la lutte contre le terrorisme. Les nouvelles initiatives en matière d'orientation ou de mesures législatives ont été reportées en attendant l'examen parlementaire de la LA. Qui plus est, la LA est une loi d'ensemble qui réagit à de grands impératifs internationaux et nationaux, mais le gouvernement n'avait pas prévu qu'il faudrait dans un avenir proche d'autres textes législatifs majeurs. Il prévoyait plutôt qu'il faudrait un certain temps pour juger si la loi adopté fonctionne bien, et l'examen parlementaire prévu dans la LA a déterminé le calendrier de toute réévaluation de grande envergure.
Rédaction de lois depuis 2001.
Divers services du ministère participent à la rédaction des lois. Ainsi, la SPDP élabore les mesures législatives pénales de lutte contre le terrorisme et de sécurité nationale, tandis que les SJM rédigent des lois lorsque leur ministère respectif est maître d'œuvre. D'autres services dispensent des conseils dans leurs domaines de compétence : le GEI sur l'extradition, la Section des droits de la personne du Groupe du droit public sur les questions relatives à la Charte, le GSN sur la sécurité des renseignements sensibles. La SPDP dispense en outre des avis juridiques et aide à coordonner les avis juridiques ministériels dans plusieurs affaires de sécurité nationale.
Il faut dispenser des conseils juridiques sur diverses propositions législatives, dont certaines traitent directement de sécurité publique ou de lutte contre le terrorisme, mais dont beaucoup ont un effet indirect sur la sécurité nationale. Toutes ces propositions législatives ne deviennent pas lois, mais les conseillers juridiques doivent néanmoins leur accorder leur attention. Encore une fois, il est difficile de parler de « résultats », lorsqu'il s'agit de dispenser des conseils juridiques ou de rédiger des lois. En un sens, c'est l'activité même qui est le résultat. Le fait qu'un projet de loi ne soit jamais adopté ne peut être considéré comme une conséquence du travail accompli, car le processus législatif est trop complexe pour qu'on puisse établir de cette manière seule une relation de cause à effet. En fait, la satisfaction des ministères et organismes clients est peut-être la meilleure mesure. Or, les clients croient généralement qu'ils ont reçu du ministère des conseils de haute qualité et rapides et que ces conseils sont essentiels à leur propre capacité d'élaborer et de réaliser efficacement un programme législatif. Par ailleurs, les évaluateurs ont constaté que, faute de ressources suffisantes, le personnel n'est pas toujours en mesure de satisfaire pleinement les besoins des ministères clients relativement à l'Initiative SPAT. Par exemple, il arrive que des avocats ne puissent assister à des réunions parce que le personnel est insuffisant, que des conseils juridiques tardent et qu'un ministère dont la tâche est déjà lourde hésite à accepter de nouveaux engagements internationaux.
Voici des exemples de travail législatif et réglementaire auquel le ministère a participé[19] :
- Pour se conformer aux résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU exigeant que les états membres bloquent les actifs des organisations terroristes, le Canada a pris en 1999 le Règlement d'application des résolutions des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme et le règlement relatif à l'Afghanistan et en 2001, le Règlement d'application de la résolution des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme. En 2006, le Canada a modifié les deux règlements dont le titre est devenu Règlement d'application des résolutions des Nations Unies sur Al-Qaïda et le [sic] Taliban et Règlement d'application des résolutions des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme. Le ministère de la Justice, bien qu'il n'ait pas été le maître d'œuvre, a examiné les modifications proposées pour s'assurer que les garanties d'application régulière de la loi étaient présentes. La SPDP a aidé à la participation du MJ et l'a coordonnée pour faire rapport au Comité de la lutte contre le terrorisme de l'ONU afin de démontrer que les lois canadiennes sont conformes aux résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU.
- Il a fallu dispenser des avis juridiques au sujet du projet de loi C-25, Loi modifiant la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, qui a reçu la sanction royale le 14 décembre 2006. Cette loi vise à améliorer l'actuel cadre législatif du Canada en la matière par de nouvelles mesures de déclaration, de nouvelles sanctions et de nouvelles infractions et par une meilleure communication de l'information entre le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) et les organismes d'application de la loi.
- Le ministère a rédigé une modification du Code criminel prévoyant l'infraction d'incitation à craindre des activités terroristes (canular), qui a été adoptée en 2004 dans le cadre de la LSP.
- Le ministère a dispensé des conseils juridiques à des ministères responsables au sujet de plusieurs mesures qui ne sont pas encore devenues lois. Par exemple, un projet de loi vise à créer un Comité parlementaire chargé de la sécurité nationale (première lecture : 24 novembre 2005) et plusieurs mois de travail ont été consacrés à cette loi avec le Bureau du Conseil privé (BCP). Un autre projet de loi, proposé par le ministre de l'Industrie, visait à modifier la Loi sur Investissement Canada pour que le gouvernement puisse examiner les investissements étrangers susceptibles de menacer la sécurité nationale (première lecture : 20 juin 2005). Un troisième exemple est la Loi sur la gestion des urgences, présentée par SPPCC (première lecture : 17 novembre 2005), qui visait à proposer une approche moderne et globale de la gestion des urgences.
- Un représentant du ministère a siégé au Groupe de travail sur la sûreté maritime et a dispensé des conseils juridiques sur un certain nombre de questions de sécurité maritime.
- Des conseils juridiques ont été dispensés pour le travail lié à la sécurité des transports et à la présence d'agents armés dans les transports aériens, en particulier pour la rédaction du nouvel article 27.1 du Code criminel, justifiant le recours à une force raisonnable à bord des appareils, ainsi que celle du nouveau règlement d'application de la Loi sur les armes à feu qui s'appliquent aux agents armés étrangers.
Élaboration d'orientations ou d'initiatives nouvelles.
Depuis l'adoption de la LA, plusieurs protocoles ont été élaborés pour faciliter, au niveau opérationnel, la lutte contre le terrorisme.
- Le GSN a élaboré un protocole de traitement des demandes d'utilisation des éléments de preuve et témoins canadiens dans des procédures à l'étranger. D'après les personnes importantes, ce nouveau protocole fonctionne bien : il atténue le risque de divulgation involontaire de renseignements délicats; il fait en sorte que les témoins canadiens les mieux placés soient envoyés témoignés et qu'ils soient prêts à le faire. Le GSN a élaboré le protocole avec la participation de tous les ministères et organismes qui s'occupent des questions de renseignement et de sécurité ainsi que du GEI.
- Le GSN a également élaboré un accord avec les services de poursuite des provinces et des territoires qui facilitera la prise de décisions dans les affaires relevant de la LA, comme dans les cas qui relèvent de deux administrations. L'accord aide les administrations en cause à décider laquelle des deux prendra l'initiative dans telle ou telle affaire.
- La SPDP et le GSN ont aidé à élaborer une procédure administrative pour prévenir les personnes qui sont liées de façon permanente par le secret.
- La Section des droits de la personne du GDP a mis en œuvre une initiative pour répondre aux craintes de profilage racial dans les collectivités ethnoculturelles.
- Les SJM participent aussi directement à l'élaboration de orientations et d'initiatives dans leurs ministères clients. Les clients déclarent que les conseils juridiques des SJM et des services de l'AC les aident à faire en sorte que les nouvelles initiatives soient conformes à la loi canadienne et plus précisément de la Charte. Le personnel étudie également les nouvelles initiatives (et mesures législatives) pour assurer une réponse gouvernementale cohérentes aux problèmes de sécurité nationale et de terrorisme.
Contrôle et rapports.
Certaines activités de surveillance et de rapport sont essentielles à l'application des lois antiterroristes.
- La SPDP prépare pour le Parlement des rapports annuels au sujet des dispositions de la LA sur les audiences d'investigation et les engagements assortis de conditions.
- La SPDP fait également office de comité de coordination interministérielle pour l'inscription à la liste des entités et particuliers liés à des activités terroristes au sens de l'article 83.05 du Code criminel et de la réglementation canadienne prise pour donner suite aux résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU sur le blocage des actifs des terroristes.
La situation au Canada et à l'étranger fait l'objet d'observations pour évaluer la nécessité d'apporter des modifications au cadre législatif existant et la réponse à donner aux faits nouveaux.
- Ainsi, la SPPC observe les lois d'autres pays pour voir quelles modifications ils apportent, comment ces modifications peuvent influer sur le Canada, comme partenaire, et si le Canada doit lui aussi envisager des modifications.
- Les affaires qui remettent en cause les lois canadiennes sont observées, par exemple les affaires Khawaja et O'Neill, et les commissions d'enquête comme celles qui ont porté sur les affaires Maher Arrar et Air India, pour voir s'il y a lieu de réagir et, dans l'affirmative, de quelle façon.
D'autres ministères et organismes n'observent pas l'évolution du dispositif législatif au Canada ni à l'étranger. Ils comptent que le ministère de la Justice les conseillera au sujet des lois d'autres pays ou de textes internationaux qui peuvent avoir une incidence sur eux, ainsi que des effets possibles des enquêtes réalisées au Canada et des litiges.
Examen parlementaire.
Aux termes de l'article 145 de la LA, il doit y avoir un examen parlementaire complet du texte trois ans après la sanction royale. En décembre 2004, la Chambre des communes et le Sénat ont autorisé cette étude. Aux Communes, le Sous-comité de la sécurité publique et nationale du Comité permanent de la Justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile a fait cet examen. Le Sénat a mis sur pied un comité spécial chargé de l'examen de la loi[20]. Les audiences ont débuté en février 2005, et le Sous-comité de la Chambre a élargi la portée de l'examen pour y englober également l'article 4 de la Loi sur la sécurité de l'information et les dispositions sur les certificats de sécurité de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés[21]. Le comité sénatorial a également élargi son mandat pour y englober de façon plus large les questions de sécurité nationale.
L'examen parlementaire de la LA a exigé des efforts considérables. L'équipe pour l'examen de la LA s'est ajoutée aux ressources de la SPDP grâce au fonds SPAT. La préparation a compris des recherches et la rédaction de documents pour l'examen parlementaire : documents d'information, documentation générale expliquant la LA, son utilisation et ses effets, compilations des cadres législatifs d'autres pays, analyse de recherches universitaires et documents de communication. Le ministère a dispensé des conseils à d'autres ministères participants, et un représentant ministériel a assisté aux audiences des comités pour rester au fait des délibérations.
Le chef de l'équipe pour l'examen de la LA préside le GTI chargé de l'examen de la LA. Celui-ci comprend une soixantaine de membres provenant de divers ministères et organismes : ASFC, CIC, CANAFE, MAECI, Finances, Revenu Canada, MDN, GRC, SCRS, Transports, SPPCC, BCP. Des représentants des SJM des ministères membres siègent au GTI, dont les réunions ont débuté début 2004 en prévision de l'examen. D'autres services, comme le GSN et la Section des droits de la personne, ont également contribué à l'examen de la LA en proposant des documents d'information et en dispensant des conseils. Par l'entremise du GTI, le SPDP tient les autres ministères et organismes au courant de l'examen parlementaire, ce que les clients trouvent utile, car ils peuvent ainsi être informés du déroulement des délibérations.
Aux Communes, le Sous-comité de la sécurité publique et nationale a fait cet examen et a publié en 2006 un rapport provisoire où figurent des recommandations sur l'audience d'enquête et l'engagement assorti de conditions. Le sous-comité n'a pas demandé au gouvernement qu'il réponde à ses recommandations. Ces dispositions ont été supprimées le 1er mars 2007 après débat aux Communes. Le sous-comité a terminé son examen de la LA et des points connexes le 20 février 2007 et présenté son rapport final en mars 2007. Le comité spécial sur la Loi antiterroriste du Sénat a présenté ses recommandations en février 2007, puis un rapport supplémentaire en mars 2007, sans demander de réponse au gouvernement. Celui-ci est tenu de répondre au rapport de février 2007 du Sous-comité de la sécurité publique et nationale.
La SPDP coordonnera et rédigera une réponse à ce rapport avec la participation d'autres services. Si cette réponse gouvernementale exige ultimement de nouvelles dispositions législatives, le travail de mise en œuvre des recommandations découlant de cet examen et d'autres réformes législatives pourrait se poursuivre pendant encore deux ou trois ans et exiger des ressources considérables.
Le reste de la présente section porte de façon plus générale sur les difficultés de l'élaboration des lois et des orientations liées à l'Initiative et l'efficacité dans l'exécution de ce travail.
Équilibrer la sécurité et les droits fondamentaux de la personne.
Le rôle du ministère est de veiller à ce que soient protégés à la fois les droits fondamentaux de la personne et la sécurité nationale, et cette responsabilité s'étend aux autres ministères qui participent à l'Initiative SPAT. Il est parfois difficile de trouver le juste milieu entre les préoccupations en matière de sécurité et les droits fondamentaux de la personne. Depuis que la LA est devenue loi, la constitutionnalité de certaines de ses dispositions a fait l'objet de trois décisions des tribunaux. Dans la première cause, Affaire intéressant une demande présentée en vertu de l'art. 83.28 du Code criminel, la personne visée dans une demande d'ordonnance d'audience d'investigation (dans le cadre de l'affaire Air India) a contesté cette demande au motif que la disposition sur les audiences d'investigation violait la Charte canadienne des droits et libertés en portant atteinte au droit de garder le silence et de ne pas s'incriminer. La Cour suprême de la Colombie-Britannique d'abord, puis la Cour suprême du Canada ont confirmé la constitutionnalité de la disposition sur les audiences d'investigation[22].
Les deux autres jugements ont été rendus en octobre 2006. Dans les deux cas, il a été jugé que des articles de la LA allaient à l'encontre de la Charte. L'une de ces affaires mettait en cause Juliet O'Neill, reporter du Ottawa Citizen dont le domicile et le bureau ont fait l'objet de perquisitions – avec saisie de divers éléments – dans le cadre d'une enquête de la GRC sur des fuites non autorisées de renseignements de l'état considérés comme « secrets officiels »[23]. La Cour supérieure de l'Ontario a estimé que certaines dispositions de l'article 4 de la Loi sur la sécurité de l'information sont vagues, du point de vue constitutionnel, et violent la liberté de la presse. Bien que la loi en cause fasse partie de la LA, elle existait préalablement et a ensuite été reprise dans la nouvelle loi[24]. Dans la cause la plus récente, la Cour supérieure de l'Ontario a rendu sa décision également en octobre 2006, annulant l'élément de motivation contenu dans la définition des activités terrorises, qui exigeait que le crime soit motivé par la politique, la religion ou l'idéologie. La Cour a statué dans sa décision que cette disposition violait les garanties de liberté de religion et d'association prévues dans la Charte[25].
étant donné la nécessité de trouver un équilibre entre la protection de la sécurité nationale et celle des droits de la personne dans le contexte de préoccupations plus vives au sujet de ces questions, les activités qui se rattachent à l'Initiative SPAT font l'objet d'un examen rigoureux de la part des dirigeants politiques, des communautés ethnoculturelles et du grand public.
Expertise pour la rédaction d'orientations et de mesures législatives relatives au terrorisme.
Le ministère jouit d'une excellente réputation en ce qui concerne la rédaction de orientations et de mesures législatives qui portent sur les questions de terrorisme et de sécurité. Les évaluateurs ont constaté que la Justice était le ministère le mieux placé pour coordonner la politique gouvernementale sur la sécurité nationale, car il est au courant des lois et règlements de tous les ministères et peut assurer une approche et un message cohérents en ce qui concerne les questions de sécurité nationale. De plus, d'autres pays se tournent vers le Canada pour obtenir des conseils et de l'aide afin d'élaborer leurs propres lois antiterroristes, et la LA est considérée par bien des homologues étrangers comme un modèle, notamment pour ce qui est de l'équilibre entre la sécurité nationale et les droits de la personne. Des dispositions de la LA qui ont intéressé particulièrement d'autres pays sont les modalités de protection des renseignements délicats aux termes de l'article 38 de la Loi sur la preuve au Canada et les protections de l'application régulière de la loi dans les audiences d'investigation.
5.2.3. Mieux faire connaître et comprendre les lois et les règlements portant sur la sécurité publique et l'antiterrorisme
Formation
Peu de temps après son adoption, le MJ a organisé de nombreuses séances de formation sur la LA à l'intention, notamment, des procureurs, des agents d'application de la loi (y compris de la GRC, de la Police provinciale de l'Ontario et de la Sûreté du Québec) et du personnel des SJM. On a constaté, au moment de l'évaluation formative, que tant les séances de formation que la documentation fournie avaient été bien accueillies. Quelques intervenants principaux ont signalé des formations dont le contenu portait entre autres sur l'Initiative SPAT, présentées ci-dessous.
- Le MJ et le SCRS ont coparrainé des conférences annuelles sur la sécurité nationale pendant trois ans après l'adoption de la LA. Les exigences du service ont ensuite empêché le personnel de pouvoir en planifier d'autres.
- Le GSN a dispensé aux services policiers, à la GRC, au SCRS et aux magistrats des formations sur la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement d'activités terroristes et la Loi sur la preuve au Canada.
- La SPDP a organisé un atelier sur l'examen parlementaire et un autre sur la comparution en comité parlementaire dans le cadre des activités préparatoires à l'examen de la LA : Le premier, qui a réuni quelque 50-60 personnes de divers ministères, traitait du processus d'examen parlementaire en général et était assorti de conseils quant à sa gestion, dont une information suffisante des parlementaires, l'information des ministres et l'adoption d'une stratégie de communication. Le second abordait la comparution efficace en qualité de témoin dans l'optique d'un examen de la LA. La SPDP a de diverses façons dispensé d'autres formations et présentations pour faire connaître le sujet.
- D'autres formations proposées par diverses sections ministérielles pourraient avoir abordé des questions liées à l'Initiative SPAT, mais n'ont pas bénéficié d'une aide financière à ce titre (conférence annuelle du Portefeuille de la citoyenneté, de l'immigration et de la sécurité publique, par exemple).
- Le MJ dispense de la formation en réponse aux demandes qui lui sont faites et intègre souvent des renseignements sur l'Initiative dans le contenu lorsqu'il a une dimension de sécurité nationale, par exemple en matière de protection de la vie privée et d'échange de renseignements.
Les intervenants principaux du MJ sont nombreux à souhaiter recevoir plus de formation ou avoir plus d'occasions d'éducation en matière d'antiterrorisme et de sécurité nationale. On était d'avis que les conférences internationales étaient particulièrement enrichissantes puisqu'elles se déroulent dans un contexte de droit comparé et qu'elles permettent d'actualiser les connaissances en droit international et de se renseigner sur les meilleures pratiques. De plus, ces conférences sont une occasion de réseautage importante avec les homologues d'autres pays, ce qui ne pourra manquer de faciliter le travail dans le domaine de la coopération et de l'entraide internationales. Des séances de mise à jour sur la LA pourraient aussi être utiles, mais certains principaux intervenants ont signalé que si l'analyse de la loi permet d'acquérir des connaissances de base, il n'en demeure pas moins qu'il leur faudrait quand même faire une étude beaucoup plus poussée de toute la question s'ils avaient à traiter un dossier d'antiterrorisme.
Voici d'autres propositions.
- Dispenser une formation davantage axée sur les questions pratiques : quels sont les éléments importants pour une poursuite efficace; comment les organismes d'application de la loi et du renseignement de sécurité peuvent faire des enquêtes ou recueillir des renseignements d'une manière qui aidera la poursuite. Une proposition concrète a été avancée, soit d'ajouter un module sur le traitement des documents classifiés lors de la conférence des procureurs sur les questions de sécurité nationale.
- Dispenser de la formation, après l'examen parlementaire, sur les conséquences, sur le cadre législatif, du rapport et des recommandations et sur leur incidence sur les activités.
- Organiser des conférences internationales réunissant des spécialistes de divers pays et portant sur les meilleures pratiques.
- Constituer une base de données facilement accessible sur les lois, la jurisprudence et les orientations pertinentes en créant une « bibliothèque juridique virtuelle » sur les questions de sécurité nationale et d'antiterrorisme.
Liaison et éducation
Les activités du MJ en matière de liaison avec les minorités ethnoculturelles ou d'éducation de celles-ci sont modestes. Or, c'est un domaine où l'on peut aider à faire comprendre le cadre législatif, son fonctionnement et la protection des droits de la personne qui y est assorti. Les participants aux groupes de discussion organisés par le Ministère se sont dits préoccupés de la possibilité d'une application injuste ou indue de la loi[26]. Les participants des communautés ethniques et des minorités visibles étaient inquiets du risque de mauvaise interprétation de la définition de terrorisme et des dispositions sur le financement du terrorisme, ainsi que de la possibilité de stéréotypes ethniques dans ce contexte. Des intervenants du MJ voudraient multiplier les activités de liaison pour expliquer la loi et dissiper les malentendus, mais ils disent ne pas disposer des ressources voulues pour ce faire.
5.2.4. Améliorer le contentieux ou la poursuite dans les affaires où le terrorisme est en jeu
Recours au cadre législatif
La présente section porte sur les dispositions de la LA qui suscitent une intervention du MJ.
- Engagement assorti de conditions (ou arrestation préventive) et audience d'investigation. La LA prévoit que ces deux dispositions fassent l'objet d'un rapport annuel au Parlement. Selon le dernier rapport disponible (pour la période du 24 décembre 2004 au 23 décembre 2005), on n'a pas recouru à la disposition sur l'engagement assorti de conditions et une fois seulement à celle sur l'audience d'investigation, à la demande du Procureur général de la Colombie-Britannique dans le cadre de l'enquête et de la poursuite d'Air India[27]. Comme on l'a vu en 5.2.2, le recours à l'audience d'investigation a entraîné une contestation judiciaire. La Cour suprême a confirmé la constitutionnalité de la disposition.
Il s'agit des seules dispositions de la LA qui font l'objet d'une clause de temporisation, en réponse aux préoccupations suscitées par leur caractère sans précédent et la possibilité d'abus. Elles deviendront nulles au début de 2007 à moins que les deux chambres du Parlement ne les prorogent.
En octobre 2006, le Comité permanent de la sécurité publique et nationale (un sous-comité d'examen de la LA) a déposé son rapport provisoire sur ces dispositions[28]. Le Comité a entendu des témoins dont des représentants du Ministère et a conclu qu'il fallait proroger les dispositions pour une période de cinq ans et les examiner dans le cadre d'un autre examen parlementaire général de la loi, même si cinq ans ne suffisent pas vraiment pour en évaluer la nécessité[29]. Il a de plus recommandé diverses modifications au libellé, la plupart pour le clarifier et le simplifier. Une recommandation portait toutefois sur une modification plus importante, soit que « les investigations ne soient permises que lorsqu'il y a lieu de croire à un risque imminent d'infraction terroriste », le Comité faisant ainsi sienne la position de l'Association canadienne des libertés civiles[30]. Le 27 février 2007, les chambres ont décidé de ne pas proroger les dispositions.
- Article 83.05 du Code criminel. Selon cet article, s'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une entité a pris part à une activité terroriste, elle peut être inscrite sur une liste. L'inscription sur la liste ne fait pas de l'entité une contrevenante à la loi, mais elle entraîne des conséquences juridiques et expose les personnes liées à cette entité à des accusations criminelles. Le gouverneur en conseil établit la liste, sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Comme on l'a vu à la sous-section 5.2.2, la SPDP est membre du comité interministériel d'établissement de la liste.
Le GSN est également partie à l'établissement de la liste : il a pour fonction de contester les éléments factuels inclus dans la documentation de renseignement préparée pour justifier l'inclusion d'une entité sur la liste.
Le Code criminel dispose que la liste doit être passée en revue tous les deux ans. Lors du dernier exercice en date (9 novembre 2006), la liste comptait 40 entités[31]. Les examens de 2004 et 2006 menés par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile n'ont pas abouti à la radiation d'entités[32].
- Article 38 de la Loi sur la preuve au Canada. Il avait été jugé important lors de la rédaction de la LA d'établir que le procureur général du Canada est l'expert indépendant, afin d'équilibrer les intérêts divergents pour la communication d'informations sensibles dans des procédures, notamment judiciaires. À cet égard, le GSN est le service central de coordination. La Partie 3 de la LA a modifié les articles 37 et 38 de la Loi sur la preuve au Canada et prévu plusieurs nouveaux éléments à l'article 38. Aux termes de l'article 38.01, lorsqu'un participant à une instance ou des fonctionnaires estiment que des « renseignements sensibles » ou des « renseignements potentiellement préjudiciables » pourraient être divulgués dans une action en justice, ils en avisent le procureur général du Canada. Ce dernier a dix jours à compter de la date de l'avis pour évaluer la position quant à la divulgation, ce qui exige des consultations avec notamment les ministères et organismes fédéraux intéressés afin d'apprécier s'il peut y avoir divulgation, comment et dans quelles conditions. Si le procureur général du Canada s'y oppose, une demande peut être présentée à la Cour fédérale. L'article 38.06 permet au juge de celle-ci d'autoriser la divulgation ou une admission écrite des faits, aux conditions qu'il ou elle détermine. Aux termes de l'article 38.13, le procureur général du Canada peut délivrer un certificat interdisant la divulgation de renseignements dans le but de protéger soit des renseignements obtenus à titre confidentiel d'une entité étrangère ou la défense ou la sécurité nationales. Dans le cas où des renseignements sensibles ou des renseignements potentiellement préjudiciables peuvent être divulgués dans le cadre d'une poursuite qui n'est pas engagée par le procureur général du Canada ou pour son compte, il peut délivrer un fiat et prendre une poursuite provinciale en main, aux termes de l'article 38.15.
Les fonctions du GSN dans ces affaires sont multiples. Ses avocats gèrent le processus, facilitent les communications, informent les participants, évaluent si une divulgation aboutirait à des préjudices, réconcilient des intérêts divergents, dispensent des avis et font des recommandations au SPGA – Droit pénal, instruisent les plaideurs sur les positions du procureur général. Depuis l'adoption de la LA, le GSN a traité 20 dossiers découlant de l'article 38. Dans un cas, dix avis distincts avaient été transmis, et dans deux autres, deux avis chacun avaient été transmis, portant le total à 31 avis. Le GSN a en outre agi comme conseiller dans 31 cas où des avis auraient pu être transmis. On observe que le temps consacré par les avocats du GSN aux dossiers en vertu de l'article 38 augmente régulièrement : 527 heures en 2002-2003, 1 414 heures en 2003-2004, 3 067 heures en 2004-2005, 4 801 heures en 2005-2006 et 5 728 heures en 2006 (données partielles du 1er avril au 30 novembre 2006[33]).
- Litiges et poursuites. À ce jour, 19 personnes ont été inculpées en vertu de la LA, mais aucune n'a encore subi de procès. La première personne inculpée l'a été en 2004 et le procès devrait s'ouvrir au début de 2007. Les chefs d'accusation en vertu du Code criminel sont nombreux : participation à une activité d'un groupe terroriste, (article 83.18); facilitation d'une activité terroriste (article 83.19); usage d'explosifs (paragraphe 81(1)); infraction au profit d'un groupe terroriste (article 83.2); fournir, rendre disponibles, etc. des biens ou services à des fins terroristes (article 83.03); charger une personne de se livrer à une activité pour le compte d'un groupe terroriste (article 83.21). En 2006, 18 personnes ont été arrêtées et inculpées de nombreuses infractions telles la participation ou la contribution à une activité d'un groupe terroriste, y compris la formation et le recrutement (article 83.18); la perpétration d'un acte criminel, dont l'usage d'armes à feu ou d'explosifs au profit d'un groupe terroriste ou en association avec celui-ci (article 83.2); et fournir, rendre disponibles, etc. des biens et des services à des fins terroristes (article 83.03).
Les litiges civils intentés aux termes de la LA découlent d'avis transmis en vertu de l'article 38 (qui sont de la compétence exclusive de la Cour fédérale) et des actions intentées devant les tribunaux civils par des personnes inculpées aux termes de la LA. Depuis l'entrée en vigueur de la LA il y a cinq ans, le MJ a participé aux litiges civils découlant d'avis transmis en vertu de l'article 38 mais non aux poursuites en vertu de la LA, qui en sont encore aux premiers stades.
Contribuer à améliorer la réponse du Canada aux enjeux de sécurité nationale
L'évaluation a étudié la contribution du MJ dans divers domaines.
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Recours aux renseignements de sécurité et non-divulgation de renseignements sensibles. Le MJ a contribué dans le cadre d'instances, notamment pénales, à l'utilisation potentielle des renseignements de sécurité au moyen de son traitement des avis de l'article 38. Jusqu'à présent, chaque affaire comporte des caractéristiques distinctes, mais l'expérience croissante permet le début d'élaboration d'un processus. L'article 38 permet la protection de renseignements sensibles au cours des instances de manière à ce que l'absence de communication ne mène pas à la suspension d'instances, mais les tribunaux disposent toujours de possibilités comme les sommaires.
On estime que le processus institué par l'article 38 est une amélioration, mais la capacité à traiter les volumes futurs éventuels des documents découlant des avis de l'article 38 suscite des préoccupations. Le bref délai accordé pour donner suite à un avis impose un lourd fardeau aux conseillers juridiques du GSN de même qu'aux organismes dont les documents sont visés par l'avis. Les conséquences des délais sont considérables. Un délai indu causé par le processus prévu à l'article 38 pourrait mettre en péril une poursuite puisque la Charte exige que l'accusé subisse son procès dans un délai raisonnable. Vu l'accroissement du nombre d'instances, notamment les poursuites liées au terrorisme, on s'attend à ce que le nombre d'avis transmis en vertu de l'article 38 continue de croître. Si la charge de travail continue d'augmenter considérablement, elle sera difficile à gérer sans ressources supplémentaires.
Le MJ a aussi contribué à l'usage de renseignements de sécurité dans les instances au moyen de l'élaboration d'un protocole, conclu à l'échelle interministérielle, de traitement des demandes des pays étrangers visant l'utilisation d'éléments de preuve et de témoignages fournis par des Canadiens dans des instances liées à la sécurité nationale.
Les personnes interrogées ont indiqué que le MJ a de la difficulté à se servir des renseignements recueillis pour conseiller le gouvernement relativement aux menaces à la sécurité du Canada dans le cadre d'une instance pénale. Les organismes de renseignements ne recueillent, ni n'analysent ou ne conservent de renseignements pour que ceux-ci soient utilisés comme éléments de preuve. Avec l'adoption de la LA , cependant, la possibilité que le poursuivant doive se fonder sur ces renseignements pour démontrer les éléments d'une infraction augmente théoriquement. Le MJ est conscient du problème et a entrepris des travaux considérables pour étudier diverses possibilités. - Détection de terroristes ou d'activités terroristes potentiels. La participation du MJ prend la forme d'échange de renseignements avec les organismes intéressés; de plus il élabore des mécanismes juridiques de protection de ces organismes pour que leur collaboration n'entraîne pas de conséquences qui les empêcheraient de s'acquitter de l'essentiel de leur mandat. En outre, le Ministère soutient les organismes d'application de la loi dans l'exécution de leurs attributions en vertu de la LA (audience d'investigation et arrestation préventive, par exemple) par les avis juridiques qu'il dispense sur le recours à ces moyens.
- Enquêtes ou poursuites. En raison du caractère délicat des enquêtes et du fait que toutes les poursuites intentées aux termes de la LA sont en cours, les principaux intervenants du MJ ont fait état de manière très générale du rôle de celui-ci pour améliorer enquêtes et poursuites, se bornant à signaler que les enquêtes liées au terrorisme se déroulent mieux. Pendant la période étudiée, le GSN et les plaideurs ont aidé les enquêteurs à tirer parti des outils d'enquête tels que les mandats de perquisition et l'interception de communications électroniques, en dispensant des avis juridiques et en obtenant du tribunal les ordonnances voulues. Ils recommandent en outre au SPGA (à présent au directeur des Poursuites pénales), qui est le décideur des inculpations. C'est le SPPC qui exerce à présent la fonction de poursuite du GSN.
Complexité des travaux liés à l'Initiative SPAT.
Divers facteurs rendent les affaires d'antiterrorisme, qu'elles soient de droit civil ou de droit pénal, remarquablement complexes, notamment le nombre et la nouveauté des enjeux juridiques à traiter. Les procès d'antiterrorisme recouvrent typiquement des activités menées dans plus d'une administration, et souvent à l'étranger, ressortissent à plusieurs domaines du droit et font appel à des méthodes d'enquête perfectionnées, tous facteurs qui allongent la liste des enjeux dans un procès donné. Qui plus est, la LA innove, ce qui veut dire que la jurisprudence en la matière est maigre. Il est donc difficile de prédire quelle sera la bonne ligne d'action juridique dans tous les cas, ce qui impose aux avocats de défendre des thèses novatrices puisqu'ils sont en train d'établir le droit. En outre, les affaires d'antiterrorisme mettent en cause plusieurs ministères, chacun ayant sont mandat, de sorte que la coordination entre eux tient du défi quoiqu'elle soit essentielle puisque l'échec de cette collaboration peut avoir des conséquences juridiques.
5.2.5. Améliorer la lutte contre le terrorisme au plan international
L'adoption de la LA est la suite donnée à la Résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies qui demandait aux états membres de veiller à ce que leurs lois érigent en crime le financement, l'organisation, la préparation ou la perpétration d'actes terroristes. En outre, la LA sert d'instrument de ratification et d'application de nombreuses obligations internationales : la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, la Convention des Nations Unies pour la répression du financement du terrorisme et la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé. Depuis l'adoption de la LA, le MJ est engagé dans des activités d'appui au rôle du Canada à titre de partenaire des efforts de lutte contre le terrorisme.
Participer à des activités d'organisations internationales ou multilatérales. Des représentants du MJ, notamment la SPDP et le Groupe d'entraide internationale (GEI), ont pris part à diverses rencontres internationales, soit comme participants, soit en appui à d'autres ministères du gouvernement fédéral invités à des rencontres ou en réponse aux demandes d'information d'organisations internationales sur le droit et les politiques du pays en matière de lutte antiterroriste et de sécurité nationale.
Le terrorisme est maintenant un sujet à l'ordre du jour de presque toutes les rencontres internationales et le domaine a pris une ampleur remarquable. Par sa participation à ces rencontres ou par l'appui qu'il offre aux ministères qui y prennent part, le MJ veille à ce que le système juridique et les lois de lutte antiterroriste et de sécurité nationale sont comprises et il acquiert, par la même occasion, une meilleure compréhension des systèmes adoptés à l'étranger. Comme le disait un répondant : « Les systèmes juridiques varient beaucoup d'un pays à l'autre et de bien comprendre les différences entre eux favorise l'efficacité de la collaboration à l'échelle internationale. »
En expliquant le système juridique en vigueur au Canada, le MJ joue un rôle fondamental pour ce qui est de la capacité du Canada de collaborer avec d'autres pays. Ainsi, il précise les paramètres juridiques encadrant les obligations internationales du Canada en matière de rapport, de sorte que des organisations telles les Nations Unies constateront qu'il s'acquitte de ses obligations internationales, et ce, tout en respectant les normes dictées par les lois canadiennes. Les clients du MJ que nous avons contactés estiment que les conseils qu'il fournit sont de grande qualité.
Voici des exemples des activités internationales du MJ liées à la lutte antiterroriste et à la sécurité nationale.
- ONU – La SPDP répond au MAÉCI pour ce qui est des rapports présentés au Comité de contre-terrorisme des Nations Unies qui surveille l'observation des résolutions 1373 et 1624 du Conseil de sécurité chez les états membres. Elle aide à préparer les réponses du Canada aux demandes d'information sur le droit et les politiques du Canada, par exemple, les demandes du Rapporteur spécial sur les mesures prises par les états membres concernant l'incidence de la législation antiterroriste sur les minorités. Le MJ a transmis des renseignements sur la procédure d'attestation de sécurité afin de démontrer que le Canada respecte la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants des Nations Unies.
- Pays membres du G8 et plus précisément, Groupe de travail Lyon/Rome, dont les travaux portent sur la lutte contre le crime organisé transnational et le terrorisme international grâce aux améliorations apportées aux systèmes juridiques, à la sécurité des transports et aux techniques d'enquête sur la cybercriminalité – La SPDP délègue des représentants au groupe de travail Lyon/Rome, qui se réunit trois fois l'an et il arrive qu'un représentant assiste aussi à la rencontre annuelle des ministres de la justice et du droit. En outre, le MJ collabore à la rédaction des cahiers d'information et dispense conseils et avis au ministre de la Justice ainsi qu'aux autres ministères représentés lors des rencontres du Groupe de travail Lyon/Rome et des sommets du G8.
- Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) – Les pays du G7 ont créé lors de leur sommet de 1989 le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux pour suivre les méthodes et les tendances mondiales en la matière, examiner les actions prises aux niveaux national ou international et établir les mesures à prendre encore pour lutter contre le blanchiment d'argent. Le GAFI a publié en 1990 un rapport où figuraient des recommandations et un plan de lutte. En 2001, il a ajouté à son mandat l'élaboration de normes de lutte contre le financement du terrorisme. Le MJ dispense des conseils aux membres canadiens de comités sur la manière d'incorporer les recommandations du GAFI aux lois canadiennes.
- Organisation des états américains (OÉA) – Le MJ conseille les représentants du Canada à l'OÉA pour les questions de terrorisme. Plus précisément, il a aidé la délégation canadienne à se préparer pour les sommets de l'OÉA ; la SPDP a assisté à des réunions du Comité interaméricain contre le terrorisme et à d'autres comités où se discutent des questions de terrorisme.
- Conseil de l'Europe – Le Canada n'en est pas membre, mais jouit du statut d'observateur officiel. La SPDP délègue un représentant aux rencontres du comité de lutte au terrorisme du Conseil.
- Sous-comité sur le terrorisme du Forum sur la criminalité transfrontalière Canada-États-Unis – Le comité se réunit tous les ans et regroupe des représentants, entre autres, de SPPC, du MJ et du ministère de la Justice des États-Unis. Le Forum traite de questions liées au crime transnational, dont le terrorisme. Le GSN est membre du Sous-comité sur le terrorisme et a rédigé des documents d'information sur la manière dont le Canada réalise un équilibre entre la protection de renseignements sensibles et leur divulgation lors d'instances pénales.
- Organisation maritime internationale et Agence internationale de l'énergie atomique – La SPDP est intervenue dans les négociations de nouvelles conventions et de nouveaux protocoles de lutte contre le terrorisme de ces deux organisations et avec d'autres représentants du MJ, a pris part aux travaux préparatoires et dispensé des avis juridiques.
Conseils et aide en matière d'accords internationaux
Comme c'est le cas pour les lois canadiennes, divers services fournissent des avis juridiques et de l'aide technique visant la négociation de nouveaux accords internationaux.Le MAÉCI est souvent maître d'œuvre et des services du MJ comme la SPDP, le GSN, le GEI et la Section des droits de la personne dispensent des conseils dans leur domaine de compétence. Par sa participation aux négociations ou ses conseils et l'appui qu'il assure aux représentants canadiens engagés dans la négociation d'accords, le MJ a contribué à instaurer un cadre juridique international de lutte contre le terrorisme. Il veille notamment à éviter que nos obligations internationales et nos lois ne se contredisent et que les accords internationaux auxquels le Canada est partie respectent la Charte canadienne des droits et libertés et satisfont aux normes internationales en matière de droits de la personne.
Voici des exemples d'accords internationaux à la négociation desquels la SPDP a participé.
- Amendement de 2005 de la Convention sur la protection physique des matières nucléaires (Agence internationale de l'énergie atomique).
- Protocole de 2005 à la Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (OMI).
- Protocole de 2005 au Protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental (OMI).
- Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, 2005 (Conseil de l'Europe).
Voici des exemples d'accords internationaux récents renfermant des dispositions sur la lutte contre le terrorisme et sur la sécurité nationale, pour lesquels le MJ a dispensé des conseils juridiques.
- Accord de coopération entre le Canada et l'Office européen de police de 2005 (Union européenne).
- Accords conclus en vertu de la Déclaration sur la frontière intelligente et le Plan d'action entre le Canada et les états-Unis, qui comprennent des mesures pour favoriser la circulation sécuritaire des personnes et des biens, améliorer les infrastructures frontalières et promouvoir la mise en commun de renseignements relativement aux enquêtes sur la criminalité transfrontalière, dont le terrorisme (par exemple, le règlement d'application de 2004 de l'Accord pour la coopération en matière d'examen des demandes de statut de réfugiés présentées par des ressortissants de pays tiers (entente sur les tiers pays sûrs) et l'Information préalable sur les voyageurs/Dossier du passager pour les voyageurs qui posent des risques élevés).
- Accord entre le Canada et l'Union européenne et accord entre le Canada et la Suisse concernant les données sur l'Information préalable sur les voyageurs/Dossier du passager, ces deux instruments étant entrés en vigueur en mars 2006.
- Diverses stratégies, initiatives et ententes en vertu du Partenariat nord-américain pour la sécurité et la prospérité conclu entre le Canada, les états-Unis et le Mexique, qui traite des domaines tels la sécurité aérienne et maritime, ainsi que d'application de la loi et de collaboration en matière de renseignements de sécurité.
- Accords sur la cybercriminalité avec des organismes homologues des états-Unis.
Entraide juridique et extraditions
Le MJ participe aux efforts internationaux de détection et de répression du terrorisme par des accords internationaux d'entraide juridique et d'extradition. Le Canada est actuellement partie à quelque 140 accords. Les ententes d'extradition visent à extrader vers l'état ou l'entité requérante à des fins de poursuite, de détermination de la peine ou d'incarcération. Les instruments sur l'entraide juridique concernent la collecte de preuves à la demande d'états ou d'entités. Ces demandes peuvent porter sur diverses affaires, notamment l'obtention de preuves justificatives, l'obligation faite à des personnes de témoigner ou le transfèrement de détenus d'un pays à un autre pour faire avancer une enquête.
Le ministre de la Justice est l'autorité compétente en vertu de la Loi sur l'extradition et de la Loi sur l'entraide juridique en matière criminelle par le biais desquelles le Canada s'acquitte de ses responsabilités conformément à divers traités d'entraide juridique et d'extradition. Ces instruments ne renferment pas de dispositions précises sur le terrorisme, mais ils régissent toutes les demandes d'extradition et d'entraide judiciaire. Le GEI, mandaté par le ministre, traite toutes les demandes en provenance de pays étrangers ou du Canada, qu'il s'agisse d'extradition ou d'entraide judiciaire.
Le GEI dispense conseils et aide aux instances étrangères qui présentent une demande pour s'assurer qu'elle réponde aux normes canadiennes. De la même manière, il appuie les organismes d'application de la loi et les procureurs qui adressent des demandes à d'autres pays. Presque tout se fait au siège du Ministère, mais deux conseillers sont affectés à des postes en Europe (Bruxelles et Paris) afin d'appuyer les pays européens qui présentent une demande. La décision de pourvoir deux postes en Europe a précédé l'Initiative SPAT et les attributions des titulaires dépassent le cadre de l'Initiative; ils ont traité de dossiers liés au terrorisme et à des enquêtes criminelles. On estime que ces postes ont des retombées très positives car ils permettent une réponse immédiate et en personne à tout dossier de terrorisme ayant une dimension canadienne. Les conseillers en poste à Bruxelles et à Paris contribuent à faire comprendre le système juridique canadien en Europe, surtout pour ce qui est des demandes d'entraide juridique et d'extradition, ce qui a pour effet d'améliorer la collaboration entre pays. Ils témoignent aussi de l'engagement du Canada à s'occuper sans délai et avec diligence de questions de terrorisme s'il y a lieu.
Le GEI s'occupe de toutes les demandes d'entraide juridique et d'extradition, de sorte que la portion des demandes qui tombe sous le coup de l'Initiative SPAT comporte nécessairement une dimension de terrorisme et de sécurité nationale. Depuis le lancement de l'Initiative, le GEI a traité 56 demandes d'entraide juridique liées au terrorisme (41 de pays étrangers, 15 du Canada) et 15 demandes d'extradition liées au terrorisme et provenant toutes de pays étrangers. Selon les dossiers d'entraide juridique fermés, on a donné suite à 80 % des demandes de pays étrangers et à 75 % des demandes du Canada. Dans la catégorie des dossiers d'extradition fermés, on a donné suite à 66 % d'entre eux (6 personnes extradées vers le pays requérant sur 9 demandes). Le Tableau 7 présente les demandes par année financière et fournit un portrait global des résultats. Le nombre de demandes d'entraide juridique ne rend toutefois pas compte de tout le travail du GEI à ce propos. Lorsque les preuves se trouvent dans un autre ministère canadien, le GEI déterminera quels renseignements peuvent être transmis volontairement, ce qui est plus rapide que de passer par le processus officiel.
Les demandes d'entraide juridique et d'extradition exigent beaucoup de travail car elles recoupent de nombreuses questions juridiques, mettent en cause plusieurs parties nationales et internationales, les lois de plus d'un pays et des renseignements sensibles qui déclenchent le processus prévu à l'article 38. Depuis le lancement de l'Initiative SPAT, le nombre d'heures consacrées par les conseillers juridiques et le personnel parajuridique à ces demandes a varié d'une année financière à l'autre : 1 197 heures en 2002-2003, 2 055 heures en 2003-2004, 1 192 heures en 2004-2005, 1 865 heures en 2005-2006 et 1 160 heures en 2006-2007 (au 6 novembre 2006). Vu la complexité et le profil élevé des demandes ayant une dimension liée au terrorisme, les conseillers supérieurs prennent une part active à ces dossiers.
Développement des capacités
Il s'agit d'une activité à laquelle participent les représentants ministériels (surtout du GEI et de la SPDP) en fournissant conseils et aide aux pays étrangers en ce qui a trait à l'élaboration et à l'application de leurs propres lois antiterroristes. Ils font partie d'équipes internationales sous l'égide d'organisations multilatérales, par exemple, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), le Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID) et la Coopération économique pour la zone Asie-Pacifique (APEC). Le MJ a fait partie de délégations qui se sont rendues dans plusieurs anciennes républiques soviétiques pour les aider à élaborer des lois sur le financement des activités terroristes et le blanchiment de capitaux. Il a aussi assisté à des ateliers sur la législation de lutte contre le blanchiment de capitaux organisés dans des pays d'Asie centrale pour les appuyer à l'étape de l'élaboration des lois. La SPDP a quant à elle aidé des pays asiatiques à élaborer des lois visant la cybercriminalité.
Le développement de capacités est un aspect important de la réponse nationale et internationale aux menaces terroristes. En offrant une aide aux pays qui en sont à l'étape de l'élaboration de leur propre législation de lutte contre le terrorisme et en s'acquittant de ses obligations internationales, le Canada promeut la coopération internationale et contribue aux efforts mondiaux de lutte antiterroriste. Selon les principaux intervenants, les lois canadiennes en matière de lutte contre le terrorisme et de sécurité publique sont perçues comme étant modérées en ce qu'elles visent un équilibre entre les préoccupations liées à la sécurité nationale et les droits de la personne. C'est pour cette raison que de nombreux pays invitent le Canada à assister aux rencontres et ateliers portant sur l'élaboration de leurs textes législatifs. Ajoutons que le Commonwealth a rédigé des dispositions types de lois antiterroristes dont plusieurs s'inspirent des lois canadiennes. Cela dit, les principaux intervenants du MJ ont clairement indiqué manquer des ressources voulues pour ce type d'activité et avoir été contraints, en conséquence, de refuser des invitations.
Le MJ appuie les activités internationales du Canada et les intervenants du Ministère ont mis de l'avant diverses propositions pour accroître sa participation à cet égard. Certains proposent d'augmenter le nombre de conseillers en poste à l'étranger, s'inspirant en cela du modèle adopté par la France, qui a des conseillers dans les grandes capitales dont Ottawa. Selon les principaux intervenants, les relations de travail sont meilleures, l'engagement de la France à travailler de concert avec d'autres pays ne fait pas de doute et la capacité de réagir rapidement en cas d'urgence est assurée. Les états-Unis ont commencé à reproduire le modèle français et les personnes interviewées estiment que le Canada devrait emboîter le pas et affecter des représentants dans les grandes capitales d'où émanent le plus grand nombre de demandes d'entraide juridique et d'extradition. L'accroissement des ressources consacrées au développement des capacités dans des pays étrangers et pour assister à ces conférences internationales est un autre domaine où l'on estime qu'il faut prendre des mesures. Ce sont des activités qui permettent au Ministère de créer des liens avec ses homologues internationaux, ce qui, de manière générale, améliore la coopération internationale.
5.2.6. Dispenser de l'aide juridique aux accusés en manque de moyens financiers et affectés par des actions de sécurité publique et d'antiterrorisme
Aux termes de l'Initiative SPAT, la Direction de l'aide juridique reçoit du financement qu'elle verse à son tour aux régimes d'aide juridique pour rembourser les frais d'aide juridique des personnes visées par les initiatives de sécurité publique et d'antiterrorisme. À l'origine, on s'attendait que le plus gros des demandes relève de la catégorie des immigrants et réfugiés, en raison du resserrement des mesures de sécurité aux frontières après les attentats du 11 septembre 2001. Le cadre a toutefois changé lorsque le CT a approuvé le mandat de l'Aide juridique en 2003. Ainsi, l'aide juridique n'est pas d'abord sollicitée pour des motifs liés aux questions frontalières, mais surtout pour des poursuites en cas d'infraction relative au terrorisme ou à la sécurité publique créée par la LA et la LSP, ainsi que par le processus prévu par la Loi sur l'extradition lorsque l'état requérant allègue qu'il y a activité terroriste.
Les enquêtes relatives au terrorisme sont très complexes, elles font appel à des méthodes d'enquête perfectionnées et exigent de recueillir des preuves dans plus d'une administration. Vu le temps qu'il faut pour constituer un dossier, peu de personnes ont été inculpées en vertu de la LA et presque toutes ces poursuites en sont aux étapes préliminaires. Ces derniers deux ans, soit depuis que son mandat a été approuvé, la Direction de l'aide juridique a conclu 25 accords de contributions (19 en 2005-2006 et 6 en 2004-2005), y consacrant chaque année 300 000 $. Il est fort probable que les frais de défense de personnes inculpées en vertu de la LA soient très onéreux, vu la complexité des enjeux et le type de preuve en cause, de sorte que les débours de l'Aide juridique augmenteront avec le déroulement du procès. Les frais de défense sont typiquement onéreux et par conséquent, la prestation d'aide juridique est absolument essentielle pour que le justiciable ait accès à la justice. À ce jour, aucun justiciable connu dans une affaire liée au terrorisme ne se trouve sans aide juridique, quoique les principaux intervenants du MJ ne puissent affirmer qu'ils aient été accompagnés d'un avocat lors de leur première comparution devant le tribunal.
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