L'Initiative Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT), Évaluation sommative

6. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

6. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

On trouvera ci-après les conclusions de l'évaluation, par question d'évaluation, fondées sur les constatations exposées ci-dessus.

6.1. Pertinence

Dans quelle mesure a-t-on besoin d'un programme qui soutient de grands efforts pour traiter les questions de sécurité publique et contrer la menace de terrorisme au Canada et à l'étranger ?

Les objectifs de l'Initiative SPAT visent des questions de sécurité nationale importantes pour les autorités fédérales : la protection des Canadiens contre des attentats terroristes, l'ouverture des frontières, la capture, la poursuite et la condamnation de terroristes et la contribution aux efforts internationaux de lutte contre le terrorisme. L'engagement du gouvernement envers la démarche intégrée et interministérielle qui caractérise l'Initiative est toujours actif. De plus, les évaluations des menaces par les services de renseignement indiquent que le terrorisme est une menace grave pour le Canada et que les tactiques des groupes terroristes sont plus meurtrières et plus difficiles à détecter. Cet éventail de facteurs confirme la nécessité d'une initiative de cet ordre.

Les objectifs ministériels de SPAT correspondent-ils à l'initiative nationale ?

Le volet de SPAT du MJ vient appuyer les objectifs fédéraux pour l'Initiative. La demande de services est constante et élevée et témoigne de la valeur de la contribution du MJ à la mise en œuvre de l'Initiative. On anticipe que cette demande augmentera dans les années à venir. Confronté aux menaces terroristes et autres, le gouvernement fait de la sécurité nationale l'une des assises de ses orientations, et la question est dorénavant à l'ordre du jour de la plupart des rencontres internationales. Les nouvelles mesures qu'adopte le gouvernement et le nombre accru d'accords internationaux en matière de lutte contre le terrorisme et de sécurité nationale multiplie les besoins de conseil juridique et de soutien. C'est une hausse qui ne ralentira sans doute pas. Le MJ appuie les organismes d'application de la loi en dispensant des conseils aux organismes et enquêteurs frontaliers et s'occupait (avant la création du Bureau du directeur des poursuites pénales) des poursuites intentées contre des personnes soupçonnées de terrorisme.

6.2. Réalisation des objectifs

Le MJ s'acquitte de ses six fonctions principales dans le cadre de l'Initiative et avance en vue de réaliser les objectifs qui lui ont été fixés. Il a particulièrement réussi à associer d'autres ministères, des organisations clientes et d'autres administrations aux affaires liées à SPAT. Les ministères clients se déclarent très satisfaits du travail effectué pour rédiger des lois, des règlements et des orientations soutenant le cadre général de la LA.

La mesure des incidences des activités menées dans le cadre de l'Initiative demeure difficile pour le MJ. Les résultats de la prestation d'avis juridiques et la rédaction législative par exemple ne se mesurent pas facilement. Voici ci-dessous comment le MJ a réussi à réaliser les résultats prévus.

Dans quelle mesure les activités de SPAT du MJ ont-elles fait intervenir des représentants des ministères, des organismes clients et des autres administrations dans des activités pertinentes de sécurité publique et d'antiterrorisme ?

On n'a pas fait appel très souvent aux dispositions de la LA , mais les entrevues qui ont eu lieu dans le cadre de l'évaluation ont démontré que ces dispositions, de même que l'apport du MJ à leur mise en œuvre, ont contribué à l'amélioration de la réponse du Canada en ce qui a trait aux enquêtes, aux litiges et/ou aux poursuites dans le cadre d'affaires de terrorisme. Plus particulièrement, le MJ a facilité le recours aux renseignements de sécurité dans les instances pénales en gérant les dispositions d'avis énoncées à l'article 38 de la Loi sur la preuve au Canada . L'évaluation a fait ressortir des préoccupations quant au traitement d'un volume élevé de documents liés aux avis de l'article 38.

Le MJ a également élaboré un protocole, conclu à l'échelle interministérielle, de gestion des éléments de preuve et des témoignages fournis par des Canadiens lors d'instances à l'étranger faisant intervenir des questions de sécurité nationale.

Au nombre des propositions d'amélioration des enquêtes, des litiges et/ou des poursuites, il y a l'affectation de poursuivants ayant la cote «  très secret »chargés de donner des conseils dès le début d'une enquête sur d'éventuels actes de terrorisme ainsi que la constitution d'une équipe de poursuivants consacrée à la lutte antiterroriste, étant donné qu'il s'agit d'un domaine du droit très complexe et nouveau qui exige donc un examen approfondi.

De quelles façons le MJ contribue-t-il, par l'entremise des activités de SPAT, à l'élaboration de lois, règlements et orientations plus efficaces dans ses propres services, dans les organismes clients et dans d'autres administrations ?

Tant l'évaluation formative que l'évaluation sommative ont permis de constater que les ministères ayant pris part à l'élaboration de la LA et de la LSP apprécient le travail du MJ à cet égard. Les lois ont été contestées, mais il fallait s'y attendre dans un domaine du droit encore à ses débuts. La LA a créé de nouvelles infractions criminelles auxquels l'état canadien a eu recours pour poursuivre en cas d'activités qui n'auraient pas été considérées illégales auparavant, ainsi que de nouveaux outils pour aider les enquêteurs à détecter les terroristes et les activités terroristes. L'examen de la LA était en cours lors de la collecte des données pour l'évaluation. S'il y a lieu, la SPDP coordonnera la réponse du gouvernement aux recommandations des comités parlementaires.

Le Ministère continue d'aider à la rédaction des lois, des règlements et des orientations qui appuient le cadre législatif pour la sécurité nationale et la lutte contre le terrorisme, notamment celui de la LA, surtout en dispensant des avis aux ministères clients ; l'évaluation a permis de constater que son travail est apprécié. Le MJ a acquis un savoir-faire en matière de rédaction de lois et d'orientations touchant le terrorisme. Les autres ministères et organismes attendent donc de lui qu'il coordonne la politique fédérale de sécurité nationale, car on estime qu'il est le mieux renseigné sur les activités qu'ils mènent dans le domaine. En outre, ce savoir-faire incite d'autres pays à se tourner vers le Canada pour demander conseil et aide pour rédiger leurs propres lois antiterroristes. Le MJ joue un rôle essentiel, car il examine l'ensemble des lois, règlements et orientations pour s'assurer que les droits fondamentaux de la personne ne sont pas en jeu lorsque des questions de sécurité nationale se posent.

Dans quelle mesure les activités de SPAT du MJ ont-elles contribué à améliorer la connaissance et la compréhension du système de justice et des autres lois et règlements portant sur la sécurité nationale et l'antiterrorisme chez les principaux intervenants ?

Nous avons constaté que cet objectif est graduellement devenu moins prioritaire. Peu après l'adoption de la LA, le MJ a organisé une série de séances de formation bien accueillies sur la loi à l'intention de ses personnels et de ceux et d'autres ministères et organismes fédéraux et provinciaux. Depuis, le MJ assure des formations à la demande et intègre des renseignements sur l'Initiative SPAT à d'autres formations. Les avocats de la SPDP ont fait des présentations notamment à des conférences, dans des universités et d'autres assemblées pour faire connaître la LA. Le MJ a également installé un site internet sur l'examen parlementaire de celle-ci. Il y a eu 15 560 visites en 2005 et 19 558 en 2006.

Dans quelle mesure les activités de SPAT du MJ ont-elles amélioré la capacité des représentants ministériels, des organismes clients et des autres administrations à faire enquête, à plaider ou à intenter des poursuites dans les cas où le terrorisme ou d'autres menaces à la sécurité publique et l'antiterrorisme sont en jeu ou lorsqu'il est question de divulgation d'une information sensible ?

On n'a pas fait appel très souvent aux dispositions de la LA, mais les entrevues ont permis de constater qu'elles ont contribué, de même que l'apport du MJ à leur mise en œuvre, à améliorer la réponse du Canada en ce qui a trait aux enquêtes, aux litiges ou aux poursuites dans le cadre d'affaires de terrorisme. Plus précisément, le MJ a facilité le recours au renseignement dans des procédures pénales, en établissant des processus clairs tant pour ce qui est de la décision de divulguer ou non des renseignements sensibles (avis transmis en vertu de l'article 38) que pour le traitement des demandes d'utilisation, lors de procédures à l'étranger, des preuves recueillies au Canada. Nous avons constaté que l'on s'inquiète du nombre des avis découlant de l'article 38, qui exigent beaucoup de travail dans des délais très serrés. Les réponses aux avis exigent beaucoup de travail, dans des délais très serrés. On pourrait en outre améliorer le recours au renseignement en collaborant avec les spécialistes du domaine pour ce qui est des preuves pouvant être utilisées dans les instances.

Au nombre des propositions pour améliorer les enquêtes, les litiges ou les poursuites, il y a l'affectation de procureurs ayant la cote «  très secret » dès le début d'une enquête pour fournir des conseils sur le rassemblement des preuves et la constitution d'une équipe de procureurs consacrée à la lutte antiterroriste; il s'agit d'un domaine du droit très complexe, nouveau, qui exige un grand savoir-faire.

Quel est le rôle du MJ pour améliorer les efforts internationaux de lutte contre le terrorisme ?

Depuis l'adoption de la LA, le MJ a participé à diverses activités à l'appui du rôle de partenaire international du Canada dans la lutte contre le terrorisme : participation aux activités d'organisations internationales, négociation et prestation d'avis juridiques à propos d'instruments internationaux, traitement des demandes d'entraide juridique et d'extradition, conseil et aide aux pays étrangers en matière d'élaboration de leurs propres lois antiterroristes. Le caractère transnational du terrorisme rend cruciale la participation du Canada à ces activités. Chaque pays aborde le problème à sa manière, en fonction de sa propre culture politique et juridique. Il est donc important que le Canada comprenne les systèmes étrangers et que ces pays comprennent le système canadien. Le MJ a un rôle important à ce titre, car il est celui qui fournit les explications et de la sorte améliore la capacité du Canada à coopérer avec d'autres pays. Il veille aussi à ce que tout engagement international pris par le Canada réponde aux normes juridiques canadiennes et internationales.

Au nombre des propositions des personnes interrogées pour mieux appuyer ces efforts internationaux, mentionnons l'accroissement du nombre de postes d'avocat liaison dans les capitales étrangères et l'augmentation des ressources pour que le MJ participe davantage aux activités de développement des capacités dans d'autres pays et assiste à des conférences internationales. Ce sont des activités qui aident le Ministère à constituer un réseau avec ses homologues internationaux et à améliorer, de manière générale, la coopération internationale.

Dans quelle mesure une aide juridique a-t-elle été dispensée aux accusés défavorisés sur le plan économique touchés par les initiatives de sécurité publique et antiterroristes ?

Quelle a été la contribution des activités de SPAT du MJ pour améliorer l'accès à la justice ?

Le MJ verse des crédits de contribution aux provinces, aux territoires ou à leurs organes de prestation d'aide juridique pour garantir que les accusés en situation de précarité et touchés par l'Initiative SPAT ont accès à l'aide juridique. Peu d'ententes de financement de l'aide juridique sont en vigueur en ce moment, mais on ne peut pour autant sous-estimer l'importance du mécanisme. Préparer une défense en cas d'accusation de terrorisme est coûteux et l'aide juridique aide à assurer l'accès à la justice. Le financement permet de garantir qu'il n'y aura pas de poursuites suspendues pour absence d'avocat pour la défense. On n'a pas recensé à ce jour de procès lié au terrorisme dans lequel l'accusé n'est pas représenté.

6.3. Efficacité

Les ressources allouées par le Ministère sont-elles suffisantes pour répondre aux besoins actuels relativement à l'Initiative SPAT ?

Les dossiers et les ressources liés à la SPAT sont-ils gérés d'une manière efficiente et efficace au MJ ?

Aux fins de l'évaluation sommative, le CGRR définit l'efficacité comme étant, en partie, « l'évaluation de la pertinence du niveau de ressources affectées au ministère ». Pour quelques services ministériels, la question des ressources fait problème et pour le dernier exercice (2005-2006), le MJ a déclaré un déficit d'un million de dollars au titre de ses activités de SPAT. La pénurie de ressources dans les services ministériels aura deux effets possibles sur les services qu'ils dispensent à leurs clients : les services ne seront fournis qu'en réponse à une demande concernant des questions de sécurité nationale, d'une part, et les fonctionnaires du MJ ne peuvent assurer plus que le niveau minimum de service requis, d'autre part.

On a signalé au cours de l'évaluation que le MJ ne dispose pas de mécanisme qui lui permettrait d'établir la pertinence de ses ressources au titre des activités de SPAT. Il utilise, pour le suivi de ses dépenses, un modèle fondé sur les activités qui ne correspond pas aux exigences du CT qui emploie un modèle axé sur le programme ou l'initiative pour suivre les dépenses. Quelques services ministériels se servent de iCase, qui est un système de gestion de l'information qui fournit des données sur le temps consacré à chaque dossier, la facturation, la gestion des cas, la gestion des documents et la production de rapports. Toutefois, les données tirées du système ne fournissent pas de tableau général clair de l'utilisation des ressources liées à l'Initiative SPAT. En outre, les services ne font pas tous le même usage du système et n'y entrent pas tous les mêmes données, ce qui explique pourquoi quelques-uns ne peuvent fournir qu'une estimation de leur utilisation des ressources en la matière.

Dans l'évaluation formative, on recommandait que le Comité directeur SPAT prenne une part plus active à la coordination des activités à cet égard. Nous avons constaté, à l'occasion de l'évaluation sommative, que tel n'a pas vraiment été le cas et que le comité n'a pas encore pleinement accru ses fonctions au-delà de l'affectation des ressources.

Recommandation 1

Que le Comité directeur examine davantage son rôle et son mandat pour que tous les tenants et les aboutissants du travail du MJ en matière de SPAT soient bien compris et qu'il reçoive à ce titre un financement adéquat.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. Même si le Comité reconnaît que chaque secteur doit continuer d'être responsable de ses propres activités de SPAT, il est important que le Comité prenne des décisions d'affectation des ressources, suive la mise en œuvre des activités de SPAT et facilite les rapports sur l'effet global du financement de SPAT. Le Comité directeur SPAT examinera son mandat, comme le prévoit celui-ci, au cours d'une réunion ultérieure.

Dans quelle mesure le système continu d'évaluation du rendement de l'Initiative SPAT est-il efficace ?

On signalait dans l'évaluation formative le besoin de systèmes ministériels efficaces de rapports financiers et de mesure du rendement pour le volet de l'Initiative SPAT. Depuis, le MJ a pris des mesures pour améliorer les rapports sur les résultats de ses activités de SPAT. Ainsi, les Services ministériels du MJ ont pris des mesures pour améliorer la déclaration des résultats des activités ministérielles en matière de SPAT, en collaboration étroite avec le SCT. Le MJ a par ailleurs embauché un entrepreneur pour analyser sa stratégie de mesure du rendement, mener des consultations auprès de personnes-ressources clés dans ses services et de déterminer les principaux indicateurs pertinents à chaque secteur associé à l'Initiative. Le projet est assez récent et ses résultats n'étaient pas disponibles aux fins de la présente évaluation.

Recommandation 2

Que le MJ continue de mettre en œuvre les mesures d'amélioration qu'il a déjà engagées de manière que la mesure du rendement et les rapports sur les activités liés à l'Initiative SPAT soient améliorés.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. En octobre 2006, le Ministère a chargé un entrepreneur de consulter les employés du Ministère de chaque secteur touchant au SPAT. L'exercice avait comme but d'améliorer la collecte et les rapports des données de mesure du rendement pour contribuer à la démonstration de l'effet de la contribution du Ministère à l'Initiative SPAT. Le Ministère bénéficiera de cet exercice en mettant en œuvre les recommandations du consultant.

Le MJ a beaucoup travaillé dans le cadre de ses responsabilités liées à l'Initiative SPAT et l'on estime que la charge ira en s'accroissant et exigera plus de ressources. Il est donc essentiel que des systèmes de gestion financière et de rapports sur la mesure du rendement soient implantés pour rendre compte de l'incidence de l'Initiative sur le MJ à l'heure actuelle et à l'avenir.

Recommandation 3

Que le MJ continue de mettre en œuvre les mesures d'amélioration des systèmes de gestion financière et de rapports sur la mesure du rendement de manière que l'incidence de l'Initiative SPAT sur le MJ puisse être mesurée à l'heure actuelle et à l'avenir.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. Le Comité travaillera en collaboration avec les Services financiers pour déterminer la manière dont il pourrait faciliter le travail des gestionnaires qui doivent entrer des renseignements liés au SPAT dans le Système intégré des finances et du matériel (SIFM), compte tenu des autres systèmes utilisés comme iCase, le Système de gestion des salaires et le Système de comptabilisation du temps.