3. Les changements dans la structure de gouvernance apportés au cours de la période d'évaluation, notamment la mise sur pied du Comité directeur sur les crimes de guerre, l'ACCP et son sous-comité d'examen des dossiers, ont contribué à accroître la cohésion et la coordination du Programme. Ces changements ont aussi précisé l'orientation relative à l'affectation des ressources et la définition des rôles et des responsabilités ministériels ainsi qu'établi des critères plus rigoureux pour attribuer les cas selon les différents recours.
9. Le Programme et ses activités ont largement contribué à faire valoir les efforts internationaux déployés pour traiter efficacement les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre ainsi qu'à sensibiliser au Programme dans le milieu international des spécialistes des crimes de guerre. Il existe cependant un consensus général chez les intervenants à tous les niveaux, à savoir qu'il faut entreprendre des activités de sensibilisation et de communication plus soutenues au Canada.
10. Même si les ministères chargés du Programme utilisent des données de rendement de base sur les résultats pour orienter la politique et gérer les activités, il existe des lacunes dans le système de suivi du rendement qui concernent les activités de formation, de diffusion et de sensibilisation.
L'évaluation appuie la poursuite du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre et conclut que le modèle interministériel est efficace et qu'il devrait être maintenu. Elle conclut également que les quatre ministères participants demeurent des partenaires importants du Programme.
Même si l'efficience et l'efficacité de la coordination et de l'exécution du Programme se sont améliorées depuis la dernière évaluation en 2001, il reste des domaines à améliorer. Dans la présente section, quatre questions découlant de l'évaluation sont abordées et cinq recommandations sont formulées. La section présente également les réponses de la direction aux recommandations, réponses rédigées par le CCAP.
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Question 1: Financement permanent et accru
Il existe une preuve concluante que le Programme a besoin de ressources accrues pour pouvoir faire face à la hausse des frais d'exploitation causée par la mise en place de la structure coordonnée en 1998. De plus, l'évaluation a relevé les secteurs particuliers ayant besoin de ressources majorées pour que le Programme puisse concrétiser efficacement à l'avenir la politique d'interdiction de territoire, notamment la capacité d'enquête de la GRC, la mise à niveau et l'actualisation des bases de données du Programme et la formation du personnel.
De solides arguments ont aussi été avancés afin d'octroyer un financement permanent au Programme, compte tenu des facteurs suivants :
- les engagements continus du gouvernement du Canada découlant des conventions et des statuts internationaux;
- la mise en place du fondement législatif du Programme dans la LCCHCG; et
- la déclaration continue d'allégations à l'étranger et au Canada à l'endroit des personnes impliquées dans les crimes de guerre, qui devraient se poursuivre dans un avenir prévisible.
Il y a une divergence manifeste entre la taille du répertoire des cas de crimes de guerre contemporains de la GRC et du MJ et les ressources dont dispose la Section des crimes de guerre de la GRC pour mener les enquêtes. Les ressources limitées disponibles pour les enquêtes criminelles par rapport au répertoire des cas complexes limitent sérieusement la capacité du Programme à contribuer à l'objectif de refuser le refuge au moyen des recours non civils.
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Recommandation 1
Envisager de rendre permanent le financement du Programme et de modifier le niveau général de ses ressources financières en fonction du plan aux coûts justifiés qu'ont dressé les ministères participants.
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Recommandation 2
Envisager d'augmenter le financement afin de renforcer la capacité d'enquête de la GRC, car il s'agit de la première priorité pour le financement majoré selon les constatations de l'évaluation.
Réponse de la direction
Nous convenons des recommandations.
Une base de financement permanent et majoré faciliterait la planification à long terme des activités principales du Programme et stabiliserait l'environnement pour la gestion des ressources humaines et financières.
Du point de vue de l'exploitation, il en découlerait le renforcement de la capacité d'enquête du Programme, l'actualisation des bases de données, l'accroissement des activités de diffusion et de formation ainsi que l'amélioration de l'échange des travaux de recherche au sein du Programme et avec d'autres ministères, pays et intervenants. Ce sont justement les domaines d'activité à améliorer qui ont été relevés dans le rapport d'évaluation.
Du point de vue stratégique, le financement permanent laisserait clairement entendre à l'échelle nationale et internationale que la lutte contre l'impunité des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre et du génocide est une priorité publique. En outre, le financement permanent est conforme aux obligations du gouvernement énoncées dans les traités internationaux.
Le CCAP demandera l'approbation du mandat renouvelé après l'exercice 2009-2010 ainsi que du financement permanent accru en fonction du plan aux coûts justifiés.
Le processus de renouvellement a été engagé à l'automne de 2008. Dans le cadre de l'exercice, les partenaires du Programme détermineront quels secteurs bénéficieraient le plus d'un financement permanent majoré.
L'accroissement de la capacité d'enquête de la GRC sera l'un des éléments fondamentaux du processus.
Particulièrement, la GRC demandera des ressources accrues, à la fois humaines et financières, afin de pouvoir gérer efficacement la charge de travail associée aux enquêtes.
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Question 2: Échange de l'information et accès à celle-ci
La majorité du personnel ministériel a fait savoir que le Programme est efficace en ce qui concerne l'échange des travaux de recherche et des renseignements ainsi que de l'information sur le contexte du Programme et les cas particuliers, mais a mentionné une exception majeure concernant le SCGC.
Le SCGC est une base de données électronique conçue pour aider les agents de CIC et de l'ASFC à faire enquête sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité. Le système a été créé sur une plateforme électronique de CIC avant la mise en place de l'ASFC. Lorsque la Section des crimes de guerre de CIC a été transférée à l'ASFC, la base de données est demeurée sur la plateforme de CIC et n'a pas été transférée à l'Agence, ce qui signifie que celle-ci, principal utilisateur du SCGC, ne peut saisir de nouveaux renseignements dans le système ou l'actualiser, car la plateforme utilisée par l'Agence n'est pas compatible avec celle qu'utilise CIC. Seul CIC a le droit et la capacité d'actualiser le SCGC.
Le personnel affecté au Programme à l'ASFC a mentionné les contraintes financières et la priorité accordée à d'autres projets de système pour expliquer les délais dans la résolution des questions relatives aux systèmes qui limitent l'actualisation des données dans le SCGC.
Recommandation 3
Envisager d'améliorer et de mette à niveau les bases de données du Programme de l'ASFC et de CIC, notamment le SCGC, afin de faciliter l'accès et d'apporter plus fréquemment les mises à jour et les changements.
Réponse de la direction
Nous convenons de la recommandation et reconnaissons qu'il faut actualiser la base de données du SCGC et faciliter l'accès au système.
Les équipes de la technologie de l'information (TI) de l'ASFC et de CIC se concertent pour résoudre les questions qui ont empêché l'actualisation du SCGC. De plus, le CCAP a tenu des discussions sur la disponibilité ou le manque de fonds pour de telles initiatives.
La Section des crimes de guerre de l'ASFC a désigné un employé qui sera chargé d'actualiser le SCGC.
En outre, les équipes de la TI de l'ASFC et de CIC mènent des discussions pour évaluer la possibilité de mettre en commun le SCGC avec les autres partenaires du Programme.
Projet de bibliothèque virtuelle
L'ASFC a proposé d'utiliser la base de données du SCGC pour entreprendre une initiative sous sa direction visant à lancer un projet de « bibliothèque virtuelle » pour améliorer la coordination de la capacité de recherche du Programme.
Dans le cadre de l'initiative, il est proposé d'utiliser la base de données existante du SCGC pour le projet de bibliothèque virtuelle et de la mettre en commun avec les autres partenaires du Programme. L'initiative permettrait au Programme de résoudre plusieurs questions importantes abordées à la fois dans le CGRR et la présente évaluation, notamment le besoin d'améliorer l'échange d'information au niveau de la recherche, de moderniser et d'actualiser le SCGC et d'en faciliter l'accès.
Un groupe de travail sur la bibliothèque virtuelle, composé de représentants de chaque ministère, a été mis sur pied en septembre 2008 et a engagé les travaux liés au projet.
Le nouveau comité mixte de recherche du Programme supervise le projet. Il a été créé à l'été de 2008 pour accroître l'échange d'information entre les chercheurs et les analystes du Programme. Le comité de recherche fera rapport au CCAP.
Il convient toutefois de souligner que la capacité d'actualiser le système et d'y saisir de nouvelles données est largement tributaire de l'affectation de ressources supplémentaires.
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Question 3: Formation et perfectionnement professionnel relatifs aux crimes de guerre
L'examen des exposés choisis, des autres outils de formation et des manuels opérationnels a révélé que les différents ministères chargés du Programme (surtout l'ASFC et le MJ) ont entrepris de nombreuses activités de diffusion de l'information et de formation associées au Programme. Les manuels opérationnels examinés étaient clairement pertinents pour les exigences opérationnelles du Programme et certains faisaient l'objet d'une mise à jour et d'une mise au point au moment de l'évaluation.
De même, lors des entrevues, certains répondants des ministères du Programme ont déclaré avoir accès à des manuels et à des lignes directrices utiles (p. ex., ceux-ci ont récemment été mis à jour pour comprendre un aperçu des crimes de guerre), tandis que d'autres ont fait savoir que les documents devaient être mis à jour, ce qui était fait peu fréquemment en raison de la pénurie des ressources.
Voici d'autres défis à relever dans le domaine de la formation qui ont été signalés par les intervenants principaux dans les entrevues ou indiqués sous forme de commentaires par les répondants du sondage :
- le nombre limité de séances de formation offertes, surtout pour le personnel de première ligne, et leur durée limitée;
- le besoin d'offrir une formation d'introduction systématique surtout au personnel récemment affecté;
- la tendance d'inclure les questions et les processus relatifs aux crimes de guerre seulement sous forme de segments ou de modules très brefs dans les programmes de formation généraux;
- le manque de cohérence dans les documents de formation dans les bureaux régionaux, même au sein du même ministère.
Le Programme fait face à un défi important, c.-à-d. améliorer la pertinence et la fréquence de la formation surtout pour le personnel récemment nommé aux postes de première ligne dans les régions et les bureaux à l'étranger.
Recommandation 4
Envisager d'entreprendre l'examen officiel des besoins en formation afin de dresser un plan de formation détaillé pour combler les lacunes. Le plan devrait comprendre les besoins des divers ministères, la nature et la fréquence de la formation, le mode de prestation, l'évaluation des besoins en ressources et les mesures du rendement aux fins du suivi.
Réponse de la direction
Nous convenons de la conclusion et des recommandations, selon lesquelles la formation et le perfectionnement professionnel sont cruciaux pour le fonctionnement du Programme. Les partenaires du Programme ont décidé d'élaborer une démarche plus cohérente et normalisée pour mener les activités de formation. Ils donnent actuellement suite à plusieurs initiatives de formation et comptent dresser un plan de formation détaillé. Il se peut qu'un nombre d'initiatives de formation aient besoin de fonds supplémentaires.
Plan et modules de formation normalisés du Programme sur les crimes de guerre
Afin de combler les lacunes de formation existantes, le CCAP a approuvé, en septembre 2008, une initiative dirigée par l'ASFC en vue d'élaborer un plan de formation normalisé sur le Programme et les modules de formation associés. Le but du projet est d'évaluer les besoins en formation de chaque partenaire du Programme et de concevoir des modules de formation standard, qui pourraient renfermer des renseignements sur les questions importantes communes à tous les partenaires. Les modules seraient mis à jour régulièrement et pourraient servir individuellement et collectivement à diverses activités de diffusion.
Le projet a été entrepris pour donner suite à l'un des éléments du CGRR pour le Programme. De plus, l'initiative est conforme aux recommandations formulées dans la présente évaluation.
Le Groupe de travail sur le plan de formation du Programme sur les crimes de guerre a été mis sur pied en septembre 2008 et a commencé les travaux liés au projet.
À l'instar du projet de bibliothèque virtuelle, le projet de plan de formation normalisé du Programme est supervisé par le comité mixte de recherche.
Atelier national annuel sur le Programme sur les crimes de guerre
L'ASFC, le MJ et la GRC préparent actuellement l'atelier national annuel sur le Programme sur les crimes de guerre de trois jours, qui se tiendra à Ottawa au début de 2009. Il s'agit de la troisième année consécutive où l'atelier est offert au personnel de l'ASFC (de l'AC et des régions), de CIC, du MJ et de la GRC ainsi que de plusieurs autres ministères, dont le MAECI et le MDN. Les commentaires formulés par les participants par le passé étaient extrêmement élogieux.
C'était l'intention des partenaires du Programme de continuer à offrir l'atelier annuel et de peaufiner les documents. Grâce aux fonds supplémentaires, la formation pourrait être offerte deux fois par année à un plus grand nombre de stagiaires à la fois au sein du Programme.
Mise à jour des documents de formation
Les partenaires du Programme entendent mettre à jour régulièrement les documents de formation. À titre d'exemple, l'ASFC a actualisé le guide tactique du Programme (dernière mise à jour en 2004) qui sera diffusé à l'automne de 2008. Le guide est un outil de recherche et de formation valable et sera distribué au personnel du Programme. Afin de faciliter la mise à jour régulière et de réduire les coûts de production, il a été décidé de distribuer le guide par voie électronique à titre de « document évolutif » qui sera actualisé régulièrement selon les besoins.
Formation offerte aux régions et aux missions de CIC et de l'ASFC
Les partenaires du Programme voulaient aussi accroître les occasions de formation pour les agents régionaux de CIC et de l'ASFC en affectant des formateurs qualifiés directement dans les bureaux régionaux au Canada et les missions à l'étranger. L'an dernier, l'ASFC et le MJ ont donné plusieurs séances de formation régionales. Des fonds supplémentaires permettraient d'augmenter le nombre d'activités de ce genre.
Calendrier de la formation obligatoire du MJ
La Section des crimes de guerre du MJ établit le calendrier de la formation obligatoire pour tout son personnel. Le calendrier mettra l'accent sur les compétences et les connaissances essentielles.
L'initiative fait suite à la création du Comité de formation et de sensibilisation de la Section des crimes de guerre du MJ au début de 2008, qui a été chargé de chercher et d'examiner les occasions d'apprentissage et de sensibilisation.
Initiatives de formation de la GRC
La Section des crimes de guerre de la GRC rédige un manuel d'orientation destiné à ses nouveaux membres.
La Section a entrepris l'examen des besoins en formation et a créé un programme de cours fondamentaux à l'intention des enquêteurs des crimes de guerre.
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Question 4: Diffusion au Canada
Il existe une différence marquante dans le succès perçu du Programme, qui a contribué à la création des connaissances et à la sensibilisation à l'échelle internationale et nationale. Les organismes partenaires internationaux, d'intervention externes et de recherche à l'étranger sont bien au fait des activités internationales réalisées par le personnel du Programme et peuvent en donner des exemples. De manière plus importante, ils croient fermement que ces activités ont contribué largement à rehausser et à maintenir le profil des efforts internationaux consentis pour s'occuper efficacement des personnes accusées de crime contre l'humanité et de crime de guerre.
Les interviewés, y compris le personnel ministériel et les intervenants externes, ont donné moins d'exemples d'activités de diffusion au Canada. À leur avis, le niveau de sensibilisation au pays devrait être plus élevé et le Programme peut faire davantage pour parvenir à cette fin. De plus, un solide consensus a été dégagé chez le personnel du Programme à tous les échelons, à savoir qu'il y a lieu d'entreprendre des activités de diffusion et de sensibilisation plus intensives et que plus de ressources devraient être consacrées à ces activités afin de ne pas susciter de nouvelles attentes.
Recommandation 5
Envisager d'affecter des fonds supplémentaires pour favoriser l'élaboration et la mise en œuvre d'un plan opérationnel afin d'intensifier les initiatives de diffusion pour sensibiliser au Programme au Canada. Le plan devrait désigner les bénéficiaires éventuels et prioritaires et déterminer la méthode appropriée pour joindre chaque groupe, ainsi que les besoins en ressources et les mesures du rendement aux fins du suivi.
Réponse de la direction
Ces dernières années, des efforts ont été déployés pour rehausser la sensibilisation et la diffusion. Les destinataires comprenaient les autres ministères et organismes fédéraux, les gouvernements étrangers d'optique commune et les autres pays ou institutions internationales participant à la lutte contre l'impunité des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre, de même que les organismes sans lien direct aux activités liées aux crimes de guerre, notamment, les universités, les établissements d'enseignement, les conférences, les ONG ou les individus.
Quoiqu'il en soit, les quatre partenaires ne suivent pas actuellement de démarche cohérente pour mener les activités de diffusion. Chaque ministère et organisme effectuent la diffusion de manière autonome et ponctuelle.
Ainsi, le Programme convient de la recommandation d'élaborer un plan normalisé de diffusion de l'information à son sujet, qui renfermera ses objectifs et activités de diffusion ainsi que les ressources les mieux indiquées pour les conduire, sous réserve de l'octroi de fonds supplémentaires.
Mise à jour du site Web du Programme sur les crimes de guerre
Les partenaires du Programme ont aussi décidé de mettre à jour le site Web du Programme, important outil de diffusion. Le travail sera entrepris par le comité mixte de recherche.
