Article 20 – Droit du public de communiquer avec les institutions fédérales et les institutions du Nouveau-Brunswick et d’en recevoir les services

Disposition

Communications entre les administrés et les institutions fédérales

20. (1) Le public a, au Canada, droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec le siège ou l'administration centrale des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services ; il a le même droit à l'égard de tout autre bureau de ces institutions là où, selon le cas :

  1. l'emploi du français ou de l'anglais fait l'objet d'une demande importante;
  2. l'emploi du français et de l'anglais se justifie par la vocation du bureau.

Communications entre les administrés et les institutions du Nouveau-Brunswick

(2) Le public a, au Nouveau-Brunswick, droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement ou pour en recevoir les services.

Dispositions similaires

Des dispositions semblables figurent dans la partie IV de la Loi sur les langues officielles fédérale de 1988. Cette partie intitulée « Communications avec le public et prestation de services » énonce les obligations des institutions fédérales en vue de donner pleinement effet au droit du public prescrit par l’article 20(1) de la Charte, et même parfois de compléter et d’étendre la portée de ce droit. Les articles 27 à 41 de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick sont au même effet en ce qui a trait à l’article 20(2) de la Charte.

Objet

L’article 20(1) de la Charte prévoit que le public au Canada a le droit d’employer le français ou l’anglais pour communiquer avec le siège ou l’administration centrale des institutions fédérales ou pour en recevoir les services. Le même droit s’applique aux bureaux des institutions fédérales à l’égard desquels il existe une demande importante ou là où la vocation du bureau le justifie.

L’article 20(2) de la Charte prévoit que le public, au Nouveau-Brunswick, a droit à l’emploi du français ou de l’anglais pour communiquer avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick, ou pour en recevoir les services, et ce, peu importe la demande dans l’une ou l’autre des langues, ou la vocation du bureau auquel il s’adresse, contrairement à ce qui est la règle pour les services dispensés par les institutions fédérales aux termes de l’article 20(1) de la Charte. Il s’agit là d’un bilinguisme institutionnel complet, emportant le droit pour un citoyen d’utiliser la langue de son choix en tout temps lorsqu’il ou elle demande un service ou communique avec l’État provincial (SAANB CSC 2008 (Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick c. Canada, 2005 CF 1172 [SAANB CF 2005]; infirmée par2006 CAF 196; décision de la CAF infirmée par 2008 CSC 15 [SAANB CSC 2008]) au paragraphe 1).

L’article 20, à l’instar des autres dispositions affirmant l’existence de droits linguistiques n'est pas sujet à l’application de la clause de dérogation inscrite à l’article 33 de la Charte. Ainsi, ni le Parlement ni la législature du Nouveau-Brunswick ne peuvent se soustraire à ces dispositions (Gaudet 2010 (R. c. Gaudet, 2010 NBBR 27) au paragraphe 31).

Analyse

1. La portée du droit

(i) « Le public a, au Canada, […] » / « Le public a, au Nouveau-Brunswick, […] »

L’article 20(1) de la Charte délimite le champ d’application géographique du droit qu’il énonce : la disposition précise que le droit est conféré aux membres du public au Canada. Les membres du public situés à l’étranger (sans distinction de nationalité) ne sont pas couverts par les droits énoncés.

Bien que l’article 21 de la partie IV de la Loi sur les langues officielles réitère les limites géographiques de l’article 20(1) de la Charte, les articles 22 à 25 de la Loi sur les langues officielles complètent le droit constitutionnel puisqu’ils ajoutent expressément une dimension extra-territoriale aux droits qu’ils prescrivent en matière de communications et de services. Les autres articles de la partie IV de la Loi sur les langues officielles sont silencieux quant à l’aspect territorial.

L’article 20(2) de la Charte précise de la même manière le champ d’application du droit créé dans la province du Nouveau-Brunswick : « le public a, au Nouveau-Brunswick, […] / any member of the public in New Brunswick has […] ». Les termes « au Nouveau Brunswick / in New-Brunswick » ne figurent cependant pas aux articles 27 à 28 de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick.

(ii) « institutions du Parlement et du gouvernement du Canada » / « institutions de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick »

L’article 20(1) de la Charte s'applique aux « institutions du Parlement et du gouvernement du Canada ». Une formulation identique est employée à l’article 16(1) de la Charte.

L’article 20(2) de la Charte s’applique quant à lui aux institutions de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick. Une formulation identique est utilisée à l’article 16(2) de la Charte.

La référence expresse aux institutions du Nouveau-Brunswick à l’article 16(2) de la Charte confirme que les institutions provinciales ne sont pas des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada au sens de l’article 16(1). Une Cour provinciale ne relève pas de l’article 16(1) (MacKenzie (R. c. MacKenzie, 2004 NSCA 10) aux paragraphes 46 et 48).

Dans l’arrêt Société des Acadiens, la Cour suprême du Canada a indiqué que l'expression « les institutions du gouvernement » à l’article 16 de la Charte englobait les corps judiciaires ou les tribunaux. (Société des Acadiens (Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education, [1986] 1 R.C.S. 549) au paragraphe 21).

La Gendarmerie Royale du Canada demeure une institution fédérale assujettie à l’article 20(1) de la Charte même lorsqu’elle agit sous contrat avec une province (Doucet 2003 (R. c. Doucet, 2003 NSSCF 256) au paragraphe 32, Evenson (Evenson v. Saskatchewan (Ministry of Justice), 2013 SKQB 296) au paragraphe 31, SAANB CSC 2008 au paragraphe 14). Cependant, au Nouveau-Brunswick, puisque chaque membre de la Gendarmerie Royale du Canada est habilité par le législateur du Nouveau-Brunswick à administrer la justice dans la province, la Cour suprême du Canada a déterminé que ces membres exercent le rôle d’une « institutio[n] de la législature ou du gouvernement » du Nouveau-Brunswick, et qu’ils sont tenus également de respecter l’article 20(2) de la Charte. (SAANB CSC 2008 aux paragraphes 16 et 19).

Les corps policiers gérés directement par la province ou les municipalités du Nouveau-Brunswick sont également soumis à l’article 20(2) de la Charte (Gautreau (R. c. Gautreau, [1989] A.N.-B. no 1005 (C.B.R.) (QL)) aux paragraphes 47-49; Bastarache (R. c. Bastarache, [1992] A.N.-B. no 529(C.B.R.P.I.) (QL)) au paragraphe 20; Haché (R. c. Haché, [1993] A.N.-B.no 474 (C.A) (QL)) aux paragraphes 15 et 57; SAANB CF 2005 au paragraphe 38; Moncton (Charlebois c. Mowat et la ville de Moncton, 2001 NBCA 117) aux paragraphes 104-105).

(iii) Les titulaires du droit

L’article 20 de la Charte garantit le droit du public au Canada et au Nouveau-Brunswick. Ce droit concerne aussi bien les personnes physiques que les personnes morales (Brewer (R. c. Brewer, 2009 NBPC 5)). Bien que la section 20 circonscrive sa portée géographique (voir ci-dessus), elle ne fait aucune distinction fondée sur la nationalité.

(iv) Le droit reconnu

L’article 20 de la Charte identifie deux droits : 1) le droit de communiquer et 2) le droit de recevoir des services en français ou en anglais de certaines institutions (Gaudet 2010 au paragraphe 23). Dans la décision Norton, la Cour fédérale estime que le concept de « services » publics, qui est garanti par l'article 20 de la Charte, est plus large que le concept de « communications » (Norton, (Norton c. Via Rail Canada, 2009 CF 704) au paragraphe 76).

Selon la Cour suprême du Canada, le droit de « communiquer » dans l'une ou l'autre langue officielle prvu à l’article 20 de la Charte suppose aussi le droit d'être entendu ou compris dans ces langues, alors que ce n’est pas le cas concernant les droits prévus à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et à l’article 19(2) de la Charte (Société des Acadiens au paragraphe 54, voir aussi Norton au paragraphe 76). Dans la décision Knopf, la Cour d’appel fédérale indique que le terme « communiquer » suppose une interaction, des actions bilatérales entre les parties, alors que le verbe « employer » utilisé à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et à l’article 17 de la Charte n’englobe pas une telle interaction (Knopf (Knopf c. Canada (Chambre des Communes) 2007 CAF 308) aux paragraphes 38-40).

L’article 20 ne permet pas de réclamer un service que l’État ne fournit pas (Tucker au paragraphe 8, Tucker c. Cour suprême du Canada, [1992] A.C.F. no 1116 (C.F.) (QL) (autorisation d’appel refusée)).

L’article 20(1) comporte l’obligation constitutionnelle de mettre à la disposition du public des services qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles (Caldech -Desrochers, (Desrochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8) au paragraphe 3). Même si l’article 20(1) de la Charte donne une garantie par rapport aux services offerts, l’égalité linguistique en matière de prestation de services peut comprendre l’accès à des services dont le contenu est distinct. Selon la nature du service, il se peut que l’élaboration et la mise en œuvre de services identiques pour chacune des communautés linguistiques ne permettent pas de réaliser l’égalité réelle. Le contenu du principe de l’égalité linguistique en matière de services gouvernementaux n'est pas nécessairement uniforme. Il doit être défini en tenant compte de la nature du service en question et de son objet. Les services offerts doivent être de qualité égale dans les deux langues. L’analyse est comparative (Caldech -Desrochers aux paragraphes 51 et 53).

Lorsqu’une demande importante est établie au titre de l’article 20(1) de la Charte, le gouvernement a le devoir d’agir (Doucet 2004 (Doucet c. Canada (Sa Majesté La Reine et La Gendarmerie Royale), 2004 CF 1444) au paragraphe 25).

Dans le contexte de communications offertes par un agent de la GRC lors d’un contrôle routier, la Cour fédérale estime que le fait pour un agent unilingue anglophone de mettre le membre du public en communication en français par radio avec un agent capable de s’exprimer en français ne suffit pas pour permettre à la GRC de s’acquitter de ses obligations en vertu de la Charte afin que tout membre du public ait le droit de s’adresser à une institution fédérale dans la langue officielle de son choix. Un automobiliste ne devrait pas avoir à se déplacer ni communiquer par téléphone ou radio lorsqu’il souhaite s’adresser en français à un membre de la GRC (Doucet 2004 (Doucet c. Canada (Sa Majesté La Reine et La Gendarmerie Royale), 2004 CF 1444) aux paragraphes 43 et 79).

Dans l’affaire Tailleur,  la cour fédérale conclut que le fait que des membres du public parlant l’une des langues officielles soit susceptible d’attendre plus longtemps que l’autre pour obtenir un service téléphonique auprès d’une institution fédérale ne satisfait pas à l’obligation constitutionnelle de mettre à la disposition du public des services qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles (Tailleur (Tailleur c. Procureur général du Canada, 2015 CF 1230) au paragraphe 106).

Voir également, dans le contexte de communications des employés de Via Rail avec les voyageurs, la décision Norton qui estime que l'utilisation de l'interprétation simultanée ou de l'interprétation consécutive est irréaliste dans le cas de communications de vive voix et elle diminue la qualité du service. Par conséquent, il n'est possible d'être servi dans la langue officielle de son choix dans ces cas que si des employés bilingues sont présents (Norton, (Norton c. Via Rail Canada, 2009 CF 704) au paragraphe 76).

Par ailleurs, dans la décision Thompson, la Cour fédérale interprète la portée de l’article 20 dans le contexte de la communication à un individu, suite à sa demande, de notes déjà existantes (et insérées par l’agent du ministère de l’immigration au dossier interne le concernant). La Cour estime qu’il est implicite dans l’article 20 que les institutions gouvernementales, lorsque les dispositions s’appliquent, doivent fournir les communications dans un délai « raisonnable » à partir du moment où le droit de recevoir les communications dans une langue officielle précise est invoqué, ou, en d’autres termes, dans un délai qui ne causera aucun préjudice à l’individu sollicitant la communication dans une langue précise (Thompson, (Thompson c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 867) au paragraphe 8). Dans ce cas les notes avaient été traduites du français vers l’anglais pour respecter le choix de langue de l’individu (voir également Musa,  (Musa c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 298) aux paragraphes 13-15).

L’article 20 de la Charte ne limite en rien le pouvoir des institutions fédérales d’offrir des services en des langues autres que l’anglais et le français aux membres du public qui ne souhaitent pas se prévaloir du droit que leur confère l’article 20(1) et désirent traiter dans n’importe quelle autre langue dans laquelle un fonctionnaire est capable de communiquer efficacement sans l’aide d’un interprète (Abbasi, (Abbasi c. Canada (Ministère de la citoyenneté et de l’immigration), 2010 CF 288) au paragraphe 16). D’ailleurs, l’article 83(2) de la Loi sur les langues officielles prévoit que celle-ci ne fait pas obstacle au maintien et à la valorisation de langues autres que le français ou l’anglais.

(v) La notion d’offre active

L’article 28 de la Loi sur les langues officielles et l’article 28.1 de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick prévoit que les institutions doivent voir à ce qu’il y ait une offre active des services dans les deux langues officielles lorsqu’applicable. L’article 31(1) de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick prévoit également que « tout membre du public a le droit, lorsqu’il communique avec un agent de la paix, de se faire servir dans la langue officielle de son choix et il doit être informé de ce choix ». L’article 31(2) de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick prévoit, quant à lui, qu’une fois ce choix fait, l’agent de la paix qui n’est pas en mesure d’assurer la prestation des services dans la langue officielle choisie, doit prendre les mesures nécessaires et ce, dans un délai raisonnable, pour lui permettre de répondre aux choix fait par le membre du public.

Il n’est toujours pas tout à fait clair si l’offre active inscrite à l’article 28 de la Loi sur les langues officielles est la traduction d’une obligation constitutionnelle découlant de l’article 20(1) de la Charte. Dans la décision Doucet 2003, la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse a estimé que l’article 20(1) de la Charte n’imposait pas aux agents de la G.R.C. qui patrouillent dans la province de faire «de manière active […] une enquête pour déterminer si les prévenus désirent des services dans une ou l’autre des langues officielles » (Doucet 2003 au paragraphe 36).

Cette question a par contre été discutée par les tribunaux au Nouveau-Brunswick dans le cadre de l’article 20(2) de la Charte et de l’article 31 de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick. La jurisprudence a d’abord été assez contrastée (voir notamment : Gaudet 2009 au paragraphe 23, Robichaud, aux paragraphes 19, et 25-32; Robinson aux paragraphes 21-22; Haché aux paragraphes 46 et 58; McGraw 2007 au paragraphe 22; Gaudet 2010 au paragraphe 41; Losier 2010, Losier 2011, Furlotte, Robichaud 2011 aux paragraphes 22, 31, 39-41).

La question est désormais réglée au niveau provincial au Nouveau-Brunswick par la décision Losier de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick en 2011. Dans cette décision, la Cour conclut que le policier qui a interpellé l’intimé dans le cadre d’un programme organisé de contrôle routier était tenu de respecter les obligations de l’article 20(2) de la Charte (Losier CA 2011 au paragraphe 9). La Cour fait sienne les conclusions de la Cour du Banc de la Reine qui avait conclu que l’absence d’une offre active de l’agent de la paix du droit de l’accusé de se faire servir dans la langue officielle de son choix et le non respect de ces droits linguistiques constituaient, non seulement une violation de l’article 31(1) de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick mais aussi une violation de l’article 20(2) de la Charte, ce qui ouvrait la voie à une réparation en vertu de l’article 24(2) de la Charte (Losier CA 2011 au paragraphe 8, Losier 2011 aux paragraphes 21, 28, 29). La Cour d’appel valide également la décision prise par les cours inférieures d’exclure la preuve recueillie suite à la violation de la Charte, ce qui conduit à l’acquittement de M. Losier (Losier CA 2011 au paragraphe 12).

Dans des décisions subséquentes, les conclusions de la Cour d’appel concernant l’offre active ont été appliquées, mais contrairement à Losier, l’exclusion de la preuve a été refusée (voir entre autres Savoie au paragraphe 71; Landry au paragraphe 38; Thériault au paragraphe 36; Robichaud 2012 au paragraphe 29; Robinson 2014 aux paragraphes 57, 67; Soh au paragraphe 81; Lavoie au paragraphe 39).

Une offre active est une entrée en communication qui informe le membre du public qu’il peut communiquer en français ou en anglais. Son propos est d’assurer que l’individu se sente à l’aise pour demander un service. Une offre active peut prendre la forme d’une signalisation, d’une salutation personnelle ou d’un message (FFT (Fédération franco-ténoise c. Canada (Procureur général), 2008 NWTCA 6) au paragraphe 139).

Dans la décision Thériault, la Cour du banc de la Reine du Nouveau-Brunswick confirme la décision de la cour inférieure qui a conclu qu’un agent de la paix qui interpelle un membre du public et lui dit « Hello-Bonjour », sans plus, ne respecte pas l’obligation d’offre active énoncée à l’article 31(1) de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick et qui ressort également de l’article 20(2) de la Charte (Thériault, (R. c. Thériault, 2012 NBBR 184) au paragraphe 13; voir aussi McGraw 2012, (McGraw c. R., 2012 NBBR 358) au paragraphe 28).

(vi) Les notions de demande importante et de vocation du bureau à l’article 20(1) de la Charte

Les notions de demande importante et de vocation de bureau prévues à l’article 20(1) de la Charte sont mises en œuvres et définies par la partie IV de la Loi sur les langues officielles et le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 (le Règlement).

Dans l’affaire Norton, la Cour fédérale a déclaré que les critères réglementaires procuraient une plus grande certitude et une plus grande uniformité dans l’application de ces concepts, mais qu’ils ne devaient pas être interprétés et appliqués de façon rigoureuse. Le Règlement ne peut l’emporter sur la Loi sur les langues officielles ou la Charte, et il doit toujours être interprété et appliqué d'une manière conforme aux objectifs généraux du préambule de la Loi sur les langues officielles et refléter les valeurs fondamentales de la Charte et de la politique canadienne en matière de bilinguisme (Norton au paragraphe 98; voir aussi Doucet 2004 au paragraphe 49).

(vii) Les limites au choix de mode de prestation de service par l’État

Le pouvoir de l’État d’habiliter les autorités d’un autre ressort pour effectuer la prestation des services dont il a la responsabilité semble assujetti à certaines limites.

La Cour fédérale a, par exemple, examiné le cas des communications avec le public et de la prestation des services extrajudiciaires liés à l’administration des poursuites des contraventions fédérales. Ces prestations étaient fournies antérieurement par le ministère de la Justice donc en tenant compte de l’article 20 de la Charte et de la partie IV de la Loi sur les langues officielles. La Cour a indiqué que la définition d’un nouveau cadre législatif prévoyant l’application du droit provincial devait respecter les droits linguistiques applicables. Plus précisément, elle a conclu que l'application successive et cumulative de la Loi sur les contraventions, de la Loi sur les services en français de l’Ontario et des ententes intervenues avec le Procureur général d’une province et des municipalités ne rend pas inopérants l'article 20 de la Charte et la partie IV de la Loi sur les langues officielles. Ces dispositions s’appliquent toujours et en cas de conflit avec la loi provinciale sur la langue de service, la prédominance doit être accordée à la Loi sur les langues officielles et à l'article 20 de la Charte (Commissaire aux langues officielles, (Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Ministère de la Justice) 2001 CFPI 239) aux paragraphes 148-149).

Un gouvernement ne peut pas adopter de politiques qui feraient obstacle, par suite de la conclusion d’ententes, au respect de droits reconnus (SAANB CSC 2008 au paragraphe 17).

(viii) Les services offerts par des tiers qui agissent pour le compte des institutions

L'article 25 de la Loi sur les langues officielles prévoit les cas dans lesquels les communications et services offerts par des tiers « pour le compte » d'une institution fédérale doivent l’être dans l’une ou l’autre des deux langues officielles. Cet article précise que lorsque l’institution fédérale dont relèvent les communications et services serait tenue de les offrir dans l’une ou l’autre des langues officielles si elle les fournissait directement, elle doit s’assurer que le tiers qui agit pour son compte les offre dans les mêmes conditions. C’est sur l’institution fédérale que pèse l’obligation de s’assurer que les services du tiers sont conformes à la loi. Une obligation similaire est prévue à l’article 30 de la Loi sur les langues officielles de 2002 du Nouveau-Brunswick.

Dans l’arrêt SAANB CSC 2008, la Cour suprême du Canada a cité avec approbation la décision de la Cour fédérale dans l’affaire Commissaire aux Langues officielles à l’effet que l'article 25 de la Loi sur les langues officielles confirme le principe constitutionnel voulant qu'un gouvernement ne puisse pas, en déléguant certaines responsabilités, se défaire de ses obligations constitutionnelles imposées par la Charte (Commissaire aux langues officielles au paragraphe 116, SAANB CSC 2008 au paragraphe 17).

(ix) La distinction entre l’article 19 et l’article 20 de la Charte

La divulgation de la preuve et les sommations à comparaître dans le cadre d'une instance judiciaire ne sont pas visées par l’article 20 de la Charte, parce que la structure même des articles 16 à 20 de la Charte démontre que chacun de ces articles régit un domaine distinct et étanche des activités parlementaires, gouvernementales et judiciaires. Tout porte à croire que le législateur était conscient de la différence entre les droits linguistiques et le droit à un procès équitable, et de celle entre l'emploi de la langue officielle d'une personne dans les plaidoiries, d'une part, et dans les communications avec les bureaux du gouvernement visées à l’article 20(1) de la Charte, d'autre part (Charlebois CSC 2005 au paragraphe 54, le juge Bastarache, dissident pour d’autres motifs, voir aussi Société des Acadiens aux paragraphes 52, 53).

L’article 20(1) de la Charte et la partie IV de la Loi sur les langues officielles et son règlement n’exigent pas que la divulgation de la preuve dans le cadre d’un procès criminel soit effectuée dans la langue officielle de l’accusé. Cependant, la correspondance orale et écrite du bureau du ministère de la Justice à l’extérieur du prétoire doit s’effectuer dans la langue officielle du choix de l’accusé ou de son avocat (Rodrigue, (R. c. Rodrigue, [1994] Y.J. No. 113 (QL) (S.C.Y), 1994 CanLII 5249 (C.S.Y)) au paragraphe 28).