Évaluation de l’Initiative de justice pour les jeunes

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4 Conclusions

4.1 Pertinence

4.1.1 Adaptabilité de l’IJJ

Depuis 2006, on observe une tendance générale à la baisse de la criminalité chez les jeunes, telle que mesurée par l’Indice de gravité de la criminalité chez les jeunes^{Note de bas de page 11}. Entre 2007 et 2017, le nombre total de jeunes accusés d’activités criminelles a diminué de 44 %^{Note de bas de page 12} et le nombre de jeunes accusés d’un crime violent a diminué de 30 %^{Note de bas de page 13} (figure 2)^{Note de bas de page 14}. Dans le même ordre d’idées, l’Indice de gravité de la criminalité chez les jeunes a également diminué de 38 % au cours des dix dernières années, bien que cette baisse ait été plus marquée pour l’indice de gravité des crimes sans violence (baisse de 50 %) que pour l’indice de gravité des crimes violents (diminution de 20 %). Il y a lieu de signaler qu’en 2017, l’Indice de gravité de la criminalité chez les jeunes a augmenté de 3 %, ce qui constitue sa première augmentation depuis 2007, bien que des données ne soient pas disponibles après 2017 pour confirmer si cette tendance s’est maintenue.

Les taux de criminalité chez les jeunes varient selon les régions du pays : la Saskatchewan, le Manitoba et les trois territoires ont des taux de criminalité et de criminalité avec violence chez les jeunes plus élevés que les autres provinces. Les données recueillies par Statistique Canada indiquent que la baisse des taux de criminalité et la diminution globale du nombre de jeunes dans le système de justice pour les jeunes ne sont pas les mêmes pour les jeunes autochtones. Par conséquent, les jeunes autochtones sont surreprésentés dans le système de justice pour les jeunes.

Les informateurs clés de tous les groupes de répondants ont confirmé plusieurs de ces tendances en signalant notamment la baisse de cas dans le système de justice pour les jeunes et la surreprésentation des jeunes autochtones et des jeunes racisés. Ils ont également fait observer que le système de justice pour les jeunes s’occupe de cas de plus en plus complexes et doit répondre à des besoins plus élevés, notamment en ce qui concerne les jeunes plus âgés au comportement plus ancré, et les jeunes avec des diagnostics de santé mentale multiples et des problèmes de dépendance.

La littérature confirme la perception de l’augmentation de la complexité des problèmes auxquels font face les jeunes, comme la cyber-intimidation, l’exclusion sociale et les problèmes de santé mentale et de dépendance^{Note de bas de page 16Note de bas de page 17}, qui peuvent nuire à leurs relations sociales et à leur rendement scolaire, être à l’origine de leurs démêlés avec la justice, et compromettre leur état de santé général^{Note de bas de page 18}. Toujours selon la littérature, il faut tenir compte des facteurs de risque immédiat à la lumière des « déterminants sociaux de la santé tels que la pauvreté, l’exclusion sociale, le racisme, le chômage, les logements inadéquats et la désorganisation de la collectivité^{Note de bas de page 19} Â». Dans les communautés autochtones, les problèmes de santé mentale et leurs conséquences – dont la dépression, l’anxiété et le suicide – sont bien plus fréquents que dans l’ensemble de la population canadienne, et ce sont les jeunes qui sont les plus touchés^{Note de bas de page 20}. La situation actuelle est liée, en partie, aux perturbations d’ordre culturel, à l’oppression et à la marginalisation que ces communautés ont connues au cours de leur histoire^{Note de bas de page 21Note de bas de page 22Note de bas de page 23}.

Les implications et les besoins des provinces et des territoires en matière de gestion d’un système de justice pour les jeunes en pleine évolution sont variés. Un des défis auxquels ils sont tous confrontés est le maintien d’une prestation efficace des programmes. Par exemple, comme le nombre total de jeunes dans le système a diminué et qu’un nombre moins important d’entre eux se voient infliger une peine comportant un placement sous garde, les établissements de placement sous garde actuels sont par conséquent sous-utilisés. Les représentants provinciaux et territoriaux ont également souligné la nécessité de ne pas restreindre l’accès des jeunes ayant des démêlés avec la justice à des programmes et à des services bénéfiques pour eux (c.-à-d. que l’accès à ces programmes et services ne soit pas subordonné au dépôt d’accusations ou à l’infliction d’une peine), même si le recours à la judiciarisation et l’infliction de peines comportant un placement sous garde sont réservés aux infractions les plus graves. Enfin, la surreprésentation des jeunes autochtones et des jeunes racisés, ainsi que l’engagement des autorités provinciales, territoriales et locales en faveur de la mise en Å“uvre des recommandations de la Commission de vérité et réconciliation, ont permis de poursuivre les efforts en faveur de la prestation de programmes adaptés à la réalité culturelle.

Les études de cas ont permis d’illustrer ces tendances au niveau des programmes et des services :

• La diminution du nombre de cas, qui a permis des interventions plus intensives et plus individualisées, notamment pour les agents de probation de l’Ontario qui utilisent le modèle de gestion de cas uniques, ce qui leur permet la continuité des soins pendant toute la durée de la peine du jeune et contribue à l’établissement de relations et à la planification;
• La révision des mandats et l’augmentation des interventions auprès des jeunes qui restent à risque, mais qui ne sont pas officiellement dans le système de justice pour les jeunes. En Colombie-Britannique et en Ontario, il existe un certain soutien en faveur de l’élargissement des services offerts aux jeunes par les Youth Forensic Psychiatric Services et les agents de probation afin que des services soient également offerts aux jeunes qui n’ont pas été judiciarisés ou qui n’ont pas été reconnus coupables ou condamnés (soit au cours de la surveillance des personnes en liberté sous caution ou en tant qu’élément des mesures extrajudiciaires ou des sanctions extrajudiciaires);
• L’augmentation des efforts déployés pour faire participer les communautés des Premières Nations à la transformation des programmes et des services qui répondent aux besoins des jeunes autochtones ayant des démêlés avec la justice. En Colombie-Britannique, les Youth Forensic Psychiatric Services ont intensifié leurs interventions auprès des jeunes autochtones, de leur famille et de leur communauté au moyen de consultations et de mesures de sensibilisation auprès des dirigeants et des membres des communautés des Premières Nations et d’autres intervenants pour déterminer comment les services de psychiatrie médicolégale pour les jeunes pourraient être mieux adaptés à la réalité des jeunes. Pour soutenir cet effort, deux jeunes stagiaires autochtones ont été engagés pour servir d’agents de liaison avec les communautés autochtones. Les stagiaires établiront également une communauté de praticiens pour mettre en commun des pratiques exemplaires et établir un dialogue au sein des équipes cliniques et entre ces dernières.

Même si le système de justice pour les jeunes a évolué, l’IJJ n’a pas changé de façon significative depuis que la LSJPA a été adoptée. Néanmoins, l’évaluation a conclu que l’IJJ s’est, en général, bien adaptée aux tendances relevées grâce aux mesures suivantes :

• Une enveloppe de financement souple pour le PFSJJ qui soutient les programmes et les services offerts pendant tout le continuum de la justice pour les jeunes, y compris pour les jeunes qui n’ont pas été judiciarisés, qui font l’objet de mesures extrajudiciaires ou d’autres mesures. Les provinces et les territoires peuvent adapter leurs programmes selon un large éventail de priorités;
• Des programmes qui répondent à la complexité croissante des cas, en particulier les cas de PSPIR, et qui s’adressent aux jeunes qui sont aux prises avec des problèmes de santé mentale complexes et qui ont commis des infractions graves avec violence;
• Des programmes et des services adaptés à la réalité culturelle qui peuvent être soutenus, à la discrétion des provinces et des territoires, au moyen du PFSJJ ou dans le cadre de projets spéciaux répondant aux critères de la partie D du PSPIR. Bien que l’évaluation n’ait pas trop insisté sur ce point, le FSJJ finance également des projets visant à accroître les capacités et à piloter des interventions se rapportant aux enjeux émergents ou aux nouvelles tendances, notamment pour les jeunes autochtones et les jeunes racisés ayant des démêlés avec la justice.

Les problèmes soulevés au sujet de l’adaptabilité de l’IJJ étaient souvent liés au niveau de financement dont disposent les provinces et les territoires, en raison notamment de la diminution de la contribution fédérale à la justice pour les jeunes. Pour certains, le manque de financement et les problèmes de capacité qui en découlent ont limité leur capacité à s’adapter pour offrir une gamme complète de programmes et de services efficaces tout au long du continuum de la justice pour les jeunes, et pour les cas complexes qui ne répondent pas aux critères du PSPIR. Ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous.

4.2 Efficacité

4.2.1 Contribution du PFSJJ aux résultats escomptés de l’IJJ

4.2.1.1 Répercussions du PFSJJ sur la capacité des provinces et des territoires

Les rapports annuels du PFSJJ soumis par les provinces et les territoires confirment qu’ils utilisent les fonds du PFSJJ pour une foule de programmes et de services tout au long du continuum de la justice pour les jeunes. Conformément aux évaluations précédentes de l’IJJ, le financement fédéral du PFSJJ sert notamment à trouver des solutions de rechange à la judiciarisation et au placement sous garde. Les représentants provinciaux et territoriaux confirment l’importance du financement affecté à cette fin. Il semble que les programmes et les services soient durables, car l’offre de services a été très stable au cours de la période étudiée (c.-à-d. que les programmes provinciaux et territoriaux du PFSJJ en 2015-2016 ressemblent aux programmes offerts deux ou trois ans plus tard).

On dispose de peu de données sur les fonds investis par les provinces et les territoires selon le domaine prioritaire ou l’évolution de ces investissements au fil du temps. Selon les données du CCSJ et les études de cas de Statistique Canada, étant donné que moins de jeunes sont accusés ou condamnés à des peines comportant une surveillance communautaire, les provinces et les territoires devraient tenter d’intervenir plus tôt dans le continuum.

Au fil du temps, la contribution fédérale au financement des coûts du système de justice pour les jeunes a diminué. Il y a eu une réduction de 20 % du financement du PFSJJ en 2013-2014 et, avant cette période, la part fédérale du partage des coûts du système de justice pour les jeunes était de 24 %. En 2018-2019, la contribution fédérale représentait 20 % du coût total des services et des programmes de justice pour les jeunes. Si l’on tient compte uniquement des programmes à priorité élevée, le PFSJJ contribue à hauteur de 36 % au coût total des programmes à priorité élevée, et à 50 % de la portion des programmes à priorité élevée qui sont admissibles à un financement dans le cadre du PFSJJ^{Note de bas de page 24}.

La formule utilisée pour calculer la contribution fédérale au PFSJJ de chaque province et territoire n’a pas été revue depuis de nombreuses années. On ne l’a pas actualisée pour tenir compte de facteurs tels que le taux de croissance de la population des jeunes et la capacité et les dépenses du système provincial et territorial. On constate de grandes fluctuations dans le ratio de partage des coûts FPT d’une province et d’un territoire à l’autre. La contribution fédérale se situe entre 9 % et 38 % du coût total du système de justice pour les jeunes selon la province ou le territoire (l’évaluation de 2016 signalait un écart semblable se situant entre 9 % et 44 %). La contribution fédérale aux dépenses admissibles (75 %) des programmes à priorité élevée se situe entre 23 % et 134 %. Advenant le cas où la formule de financement du PFSJJ serait bonifiée à l’avenir, on pourrait en profiter pour revoir la formule de financement du PFSJJ afin d’assurer un partage plus équitable des ressources entre les provinces et les territoires.

Comme la méthode utilisée pour estimer les coûts du système de justice pour les jeunes varie d’une province et d’un territoire à l’autre, on peut également examiner la contribution fédérale d’une autre façon en appliquant une méthode par habitant. D’après les données de 2018-2019, la contribution du PFSJJ par jeune varie entre 45 $ et 724 $. La contribution par habitant est plus élevée pour des régions comme le Nord et l’Atlantique, où les services sont plus coûteux à fournir en raison de la faible densité de la population. Cet écart pourrait s’accentuer dans les prochaines années étant donné que les prévisions de croissance de la population des jeunes dans les provinces et les territoires sont variables. Il est à noter que le coût par jeune est une mesure rudimentaire qui ne tient pas compte du taux de criminalité, de la gravité du crime et de l’évolution des pratiques selon la province et le territoire.

Bien que le nombre de dossiers traités par le système de justice pour les jeunes soit globalement en baisse, la capacité demeure un problème pour certaines provinces et certains territoires. Cette situation s’explique souvent par les dépenses engagées pour fournir des services dans des secteurs où il n’y a pas d’économies d’échelle, par la plus grande complexité globale des dossiers relevant du système de justice pour les jeunes, et par l’imprévisibilité du financement provincial et territorial.

L’évaluation a révélé que les programmes et les services financés par le PFSJJ sont offerts en temps opportun et que les listes d’attente pour les programmes et les services ne sont pas un problème. On a toutefois constaté certaines lacunes, notamment dans le cas des programmes et des services destinés aux jeunes aux prises avec de graves problèmes de santé mentale qui ne sont pas admissibles au financement prévu à la partie C (cas d’exception) du PSPIR (discuté ci-après), et on a souligné l’importance de continuer à bonifier les programmes et les services adaptés à la réalité culturelle dans les régions rurales et éloignées.

4.2.1.2 Répercussions du PFSJJ sur les jeunes

Le PFSJJ vise à appuyer la mise en œuvre de la LSJPA au moyen de programmes et de services qui favorisent la prise de mesures proportionnelles et opportunes. Les mesures doivent encourager la réadaptation et la réinsertion sociale efficace des jeunes dans leur collectivité et réserver le recours à la judiciarisation et les peines de placement sous garde aux infractions les plus graves. La section suivante traite de chacune de ces répercussions à tour de rôle.

Réadaptation et réinsertion sociale

• On a constaté que les jeunes délinquants chroniques et récidivistes en Nouvelle-Écosse étaient responsables de près de 82 % des démêlés des jeunes avec la police de la Nouvelle-Écosse au cours de la période étudiée^{Note de bas de page 25}. L’étude de la Nouvelle-Écosse a également permis de constater que le taux de récidive augmentait selon la gravité du crime et chez les jeunes qui avaient déjà été traduits devant les tribunaux : 77 % des jeunes contrevenants qui avaient été traduits devant les tribunaux à la suite de leur première infraction (sans passer par la justice réparatrice) avaient eu de nouveaux démêlés avec les services de police de la Nouvelle-Écosse, comparativement à 45 % des jeunes qui avaient seulement eu des démêlés avec les services de police et à 46 % des jeunes qui avaient eu des démêlés avec les services de police et qui avaient bénéficié de programmes de justice réparatrice.
• Les résultats d’une étude menée au sujet du système de justice pour les jeunes de la Saskatchewan ont également révélé qu’un pourcentage élevé des jeunes de la Saskatchewan ayant eu des démêlés avec la justice avaient eu de nouveaux démêlés avec la justice^{Note de bas de page 26}. Plus précisément, l’étude a permis de constater que 77 % des jeunes qui ont été traduits devant les tribunaux avaient eu d’autres démêlés avec la justice deux ans après leur comparution initiale. En outre, après un premier contact avec le système correctionnel, 85 % des jeunes avaient eu d’autres démêlés avec les services de police dans les deux années suivantes^{Note de bas de page 27}.
• Selon les conclusions de l’évaluation du Programme d’assistance et de surveillance intensives (PASI) menée en Colombie-Britannique : « Le taux de récidive des jeunes pendant qu’ils participaient au PASI était de 33 % (condamnations), et 46 % des jeunes faisaient l’objet de nouvelles accusations pendant cette période. Les jeunes ont fait l’objet de moins d’accusations et de moins de condamnations et ont passé moins de jours en détention en moyenne qu’au cours des six mois précédant le début de leur participation au PASI. Ces différences n’étaient cependant pas statistiquement significatives. Â» L’étude ne comportait pas de groupes de contrôle et il n’a donc pas été possible de procéder à des analyses supplémentaires^{Note de bas de page 28}.

Minimiser le recours à la judiciarisation

L’entrée en vigueur de la LSJPA a introduit des réformes importantes dans le système de justice pour les jeunes et a répondu aux préoccupations soulevées concernant la judiciarisation excessive à laquelle on recourait dans le cadre de la loi précédente. Selon la littérature, les avantages des mesures extrajudiciaires et de la déjudiciarisation comprennent notamment la diminution des taux d’incarcération des jeunes et la réduction de la récidive. Les programmes de justice réparatrice se sont également avérés plus efficaces que le recours traditionnel aux tribunaux de la jeunesse^{Note de bas de page 29}.

Les données nationales confirment que les pratiques actuelles du système de justice pour les jeunes sont conformes aux orientations de la LSJPA. À l’échelle nationale, la proportion de jeunes inculpés par la police a diminué de 21 % entre 2013 et 2017 et, au cours des cinq dernières années, le nombre de jeunes non inculpés a systématiquement été supérieur au nombre de jeunes inculpés (figure 3).

Selon les rapports annuels provinciaux et territoriaux sur les programmes et les services financés par le PFSJJ, la majorité des provinces et des territoires appuient des programmes favorisant d’autres solutions que le recours à la judiciarisation, notamment des comités de justice pour la jeunesse^{Note de bas de page 30} (dans neuf provinces et territoires), des programmes de réconciliation entre la victime et le délinquant (dans dix provinces et territoires) et des programmes de médiation (dans huit provinces et territoires). Il convient de signaler que, bien que les provinces et les territoires soient responsables de la déjudiciarisation et des mesures extrajudiciaires, les jeunes sont dirigés vers ces programmes à la discrétion de la police et des procureurs du ministère public.

Selon un auteur, les programmes et les services qui interviennent au début du continuum de la justice pour les jeunes ont un rôle à jouer dans la lutte contre la surreprésentation des jeunes autochtones dans le système de justice pour les jeunes^{Note de bas de page 31}. Cet auteur avance l’idée que les jeunes autochtones et les autres jeunes racisés ne sont pas nécessairement déjudiciarisés pour faire l’objet de mesures extrajudiciaires dans la même mesure que les jeunes non autochtones et non racisés, ou que les programmes auxquels participent les jeunes racisés ne sont pas adaptés à leur réalité culturelle.

Minimiser le recours au placement sous garde

Comme pour le recours à la judiciarisation, les données nationales indiquent un déclin constant du recours au placement sous garde. Au cours des cinq dernières années pour lesquelles des données sont disponibles, sur le nombre (décroissant) de jeunes condamnés par un tribunal, moins nombreux sont ceux qui font l’objet d’une peine comportant un placement sous garde (figure 4). En 2017-2018, 13 % des jeunes qui ont été reconnus coupables d’une infraction se sont vus infliger une peine comportant un placement sous garde, contre plus de 25 % au cours des années précédant l’entrée en vigueur de la LSJPA. Les données sur l’incarcération confirment cette tendance : en 2017-2018, quatre jeunes faisaient l’objet d’un placement sous garde pour 10 000 habitants, une diminution de 12 % par rapport à l’année précédente et de 29 % par rapport à 2013-2014^{Note de bas de page 32}. En 2017-2018, les taux d’incarcération les plus élevés ont été observés au Manitoba, en Saskatchewan, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut^{Note de bas de page 33}.

Chez les jeunes, la détention avant le procès consiste à placer un jeune sous garde temporairement dans l’attente de son procès ou du prononcé de sa sentence^{Note de bas de page 38}. Même si l’entrée en vigueur de la LSJPA a entraîné une baisse marquée du taux de jeunes placés sous garde à la suite d’une condamnation, le nombre de jeunes maintenus sous garde avant le procès est resté sensiblement le même (figure 5). En 2012, la LSJPA a été modifiée pour simplifier la prise de décisions concernant le maintien sous garde avant le procès et pour veiller à ce que les jeunes soient pris en charge au sein de la collectivité dans la mesure du possible. Les taux de détention avant le procès ont diminué depuis les modifications de 2012, passant de 3,1 pour 10 000 jeunes en 2011-2012 à 2,0 en 2017-2018.

L’évaluation de l’IJJ menée en 2016 par le ministère de la Justice du Canada s’est notamment penchée sur la surutilisation apparente de la détention avant procès. Dans le cadre de cette évaluation, il a été recommandé de pousser la recherche sur la question de la surutilisation de la détention avant procès et de proposer des solutions significatives^{Note de bas de page 39}. Toutefois, en ce qui concerne les programmes et les services, seulement sept des 13 provinces et territoires ont indiqué dans leur rapport annuel du PFSJJ qu’ils finançaient des programmes de surveillance des personnes en liberté sous caution.

En ce qui concerne la détention avant le procès, il y a lieu de signaler qu’en 2019, la LSJPA a été modifiée pour limiter l’imposition de conditions aux jeunes à celles qui sont raisonnables compte tenu des circonstances et qui sont nécessaires à des fins de justice pénale^{Note de bas de page 40}. La Loi préconise également le recours à des mesures extrajudiciaires pour les infractions contre l’administration de la justice au lieu de nouvelles accusations pour manquement aux conditions, ce qui peut avoir d’autres répercussions sur le recours à la détention avant le procès à l’avenir.

4.2.2 Contribution du PSPIR aux résultats escomptés de l’IJJ

Répercussions sur la capacité des provinces et des territoires d’offrir les programmes et services prévus par le PSPIR

Pour les provinces et les territoires qui ont des cas répondant aux critères de la partie B ou de la partie C du PSPIR, le financement spécifique prévu par le PSPIR est très important pour soutenir leur capacité à effectuer des évaluations intensives et à mettre en place des mesures de soutien au traitement des jeunes ayant des besoins complexes. Selon les dossiers du PSPIR :

• Pour 57 % des cas de PSPIR, les provinces et les territoires n’auraient pas pu fournir tous les programmes et les services de placement sous garde financés par le PSPIR sans le financement prévu à la partie B ou à la partie C (p. ex. les programmes et services fournis n’auraient pas été aussi adaptés, intensifs et individualisés) et, pour 34 % des cas, les programmes et les services de placement sous garde n’auraient pas été offerts du tout.
• Pour 67 % des cas, les provinces et les territoires n’auraient été en mesure de fournir qu’une partie des programmes et des services communautaires financés par le PSPIR et, dans environ le tiers des cas (30 %), ils n’auraient pas été disponibles sans le financement prévu à la partie B ou à la partie C.

D’après les dossiers du PSPIR, les cas répondant aux critères de la partie C seraient moins susceptibles que ceux répondant aux critères de la partie B de bénéficier des programmes et des services de placement sous garde, ainsi que des programmes et des services orientés sur la collectivité. Par exemple, s’agissant des programmes et des services orientés sur la collectivité, les cas répondant aux critères de la partie C financés étaient beaucoup plus susceptibles d’être disponibles seulement en partie (83 %) sans le financement du PSPIR que les cas répondant aux critères de la partie B financés par le PSPIR (54 %).

À ce jour, toutes les ordonnances judiciaires répondant aux critères de la partie B du PSPIR et toutes les demandes approuvées répondant aux critères de la partie C ont reçu un financement dans le cadre du programme. Pour les provinces et les territoires qui ont des cas de PSPIR et qui ont mené à terme des dossiers, on a indiqué que le financement accordé dans le cadre du PSPIR avait permis de financer une partie, mais pas la totalité des coûts des programmes et services destinés aux jeunes. Notamment, alors que le financement des cas répondant aux critères de la partie C a augmenté (passant de 140 $ à 200 $ par jour admissible en 2018), le financement des cas répondant aux critères de la partie B est demeuré stable. Dans la plupart des cas, les jeunes visés par le PSPIR ont participé à d’autres services et programmes de placement offerts, ainsi que de ceux bénéficiant d’un financement explicite du PSPIR. Par exemple, en plus des programmes financés par le PSPIR, la plupart des jeunes ont également participé à une formation professionnelle non financée par le PSPIR (89 %), à une thérapie cognitivo-comportementale (87 %), à une thérapie s’inscrivant dans le traitement de la toxicomanie (75 %), ou à une thérapie familiale (68 %).

Toutes les provinces et tous les territoires, qu’ils aient des cas répondant aux critères de la partie B du PSPIR ou aux critères de la partie C, reçoivent un financement au titre de la partie A du PSPIR (300 000 $ pour chaque province ou territoire) pour les aider à renforcer leurs capacités. Les représentants provinciaux et territoriaux estiment que ce financement est très utile pour aider toutes les provinces et tous les territoires à mieux s’occuper des cas de plus en plus complexes du système de justice pour les jeunes (qu’ils relèvent ou non du PSPIR). Ils signalent que ce financement est particulièrement utile pour les provinces et les territoires qui sont plus petits ou qui sont situés dans le Nord, où la capacité est faible et où les programmes et les services coûtent cher. Par ailleurs, quelques répondants ont signalé que les fonds alloués aux provinces et aux territoires ne correspondent pas à la taille de leur population, et que les cas de PSPIR n’étaient pas répartis également entre les provinces et les territoires.

Certaines personnes interrogées dans les provinces et territoires ont également affirmé qu’il existait des écarts de financement dans le cas des jeunes ayant des démêlés avec la justice et souffrant de graves problèmes de santé mentale. Au cours des entretiens, environ la moitié des représentants ont affirmé que le critère de l’infraction grave prévu à la partie C est trop restrictif et qu’il empêche les jeunes qui ont des problèmes de santé mentale complexes, mais qui n’ont pas (encore) commis d’infractions graves, de bénéficier de programmes et de services qui leur seraient utiles.

En plus du financement prévu aux parties A à C, toutes les provinces et tous les territoires peuvent également demander du financement au titre de la partie D pour des projets spéciaux portant sur les problèmes de violence et de santé mentale chez les jeunes, la formation du personnel spécialisé, la recherche et l’évaluation, ainsi que d’autres sujets connexes conformes aux objectifs des politiques fédérales en matière de justice pour les jeunes. La partie D du PSPIR est très appréciée par les provinces et les territoires. En 2018-2019, 10 des 13 provinces et territoires ont reçu du financement au titre de la partie D pour mener des projets liés à la justice pour les jeunes. Parmi ces projets, mentionnons des formations spécialisées, des projets pilotes, des travaux d’évaluation, des conférences et des recherches. Les représentants provinciaux et territoriaux ont confirmé que ce financement s’est avéré très utile pour stimuler l’innovation. Il y a aussi des exemples tirés des études de cas qui montrent que le financement accordé au titre de la partie D du PSPIR avait donné un coup de pouce financier aux organismes financés par le PFSJJ pour former le personnel et mettre en Å“uvre des interventions thérapeutiques nouvelles et fondées sur des données probantes, ce qui avait directement permis d’améliorer la façon dont les provinces et les territoires interviennent auprès des jeunes délinquants.

En raison de l’augmentation des cas répondant aux critères de la partie B et de la partie C et de l’augmentation de l’allocation de financement pour chaque cas répondant aux critères de la partie C, le financement consacré aux cas répondant aux critères de la partie B et de la partie C a augmenté au fil du temps, réduisant d’autant le montant du financement résiduel disponible pour les projets répondant aux critères de la partie D. En proportion de l’enveloppe de financement totale du PSPIR, le financement prévu à la partie D a diminué, passant de 17 % à 10 % (estimation) entre 2015-2016 et 2018-2019. De nouvelles augmentations du nombre de cas et une plus grande admissibilité au financement spécifique à chaque cas réduiraient la pérennité de ce volet du programme, modeste, mais très apprécié.

Répercussions du PSPIR sur les jeunes

L’évaluation n’a pas permis de déterminer pleinement les répercussions du PSPIR sur la réadaptation et la réinsertion sociale des jeunes ayant participé à la partie B ou à la partie C du programme en raison des limites des données susmentionnées. Les dossiers examinés donnent quelques indications sur les avantages du programme à la lumière d’évaluations professionnelles. Toutes les personnes interrogées ont convenu que celui-ci avait permis d’améliorer les diagnostics et le traitement des jeunes ayant des problèmes de santé mentale complexes.

Les rapports de cas examinés dans le cadre de l’évaluation indiquent que, dans 49 % des cas à l’égard desquels des renseignements sont disponibles (n=69), on a signalé que la santé mentale des jeunes s’était améliorée après qu’ils avaient fini de purger leur peine. Dans 4 % des cas, on a signalé que leur santé mentale s’était détériorée. La moitié restante des dossiers indiquait soit que la santé mentale du jeune était restée stable, soit que, compte tenu de la complexité de la situation, elle s’était considérablement améliorée sous certains aspects, mais qu’elle s’était détériorée sous d’autres, ou avec le fil du temps.

Pour ce qui est de la réadaptation et de la réinsertion sociale, 92 % des cas analysés indiquent que le PSPIR a contribué à réduire les risques d’incidents violents à l’avenir. Compte tenu de la complexité de ces cas, bon nombre de jeunes continuent de présenter un risque de récidive, même si ces évaluations sont souvent subjectives et que les provinces et les territoires utilisent différents instruments pour mesurer ce risque.

Dans de nombreux cas, on a systématiquement signalé que la possibilité de bénéficier de mesures de soutien sur une longue période contribuait grandement à réduire le risque de récidive chez les jeunes qui finissent de purger une peine dans le cadre d’une ordonnance de PSPIR.

4.2.3 Obstacles à l’accès aux programmes et aux services

Enfin, l’évaluation a permis de constater certains obstacles à l’accès aux programmes et aux services financés par l’IJJ selon la nature de l’infraction. Par exemple, les représentants provinciaux et territoriaux ont exprimé leur opinion sur le critère d’infraction grave prévu à la partie C du PSPIR, qui limite actuellement l’admissibilité au financement pour les jeunes ayant des problèmes de santé mentale accusés d’infractions moins graves (voir ci-dessus).

Dans le même ordre d’idées, quelques informateurs clés ont fait remarquer que les programmes et les services qui sont axés sur les jeunes qui ont été accusés en vertu de la LSJPA ne permettent que des interventions limitées auprès des jeunes à risque aux premiers stades du continuum de la justice pour les jeunes (programmes de déjudiciarisation, de mesures extrajudiciaires et de sanctions extrajudiciaires, maintien sous garde avant le procès), et c’est d’ailleurs ce qu’ont démontré les études de cas. Ces limites sont compatibles avec l’esprit de la Loi, qui vise à garantir que l’intervention du système de justice pour les jeunes est proportionnelle au risque. Toutefois, compte tenu de la tendance observée pour ce qui est de minimiser le recours à la judiciarisation et à l’infliction de peines, un nombre moins élevé de jeunes sont admissibles à ces programmes et services, ce que certains considèrent comme une offre de services insuffisante dans le cas de ces jeunes, surtout si les systèmes de santé et de services sociaux sont surchargés.

4.2.4 Efficacité des programmes et des services financés par l’IJJ offerts aux sous-groupes des jeunes

L’examen des documents, les entretiens et les études de cas effectués pendant l’évaluation ont permis de trouver de nombreux exemples de programmes et de services financés par l’IJJ qui ont été conçus et mis en Å“uvre pour tenir compte des besoins des divers jeunes ayant des démêlés avec la justice. Pour bon nombre de ces jeunes, en particulier ceux qui ont commis une infraction grave, le traitement et les interventions sont très individualisés. Les jeunes répondant aux critères de la partie B ou de la partie C du PSPIR participent à un choix sur mesure de programmes et de services fondés sur une évaluation et un diagnostic complets. L’étude de cas des Youth Forensic Psychiatric Services a révélé l’utilisation d’une approche individualisée à l’égard des jeunes aux prises avec des problèmes de santé mentale (faisant ou non l’objet d’ordonnances de PSPIR) qui tient compte des facteurs de risque criminogènes identifiés.

Parmi les autres exemples, on peut citer les politiques, la formation (comme la formation sur le counseling axé sur les traumatismes et la polyvalence culturelle) et les programmes sur mesure financés par le PFSJJ pour les jeunes racisés, les filles et les jeunes transsexuels ayant des démêlés avec la justice. Comme il a déjà été mentionné, le financement prévu à la partie D du PSPIR soutient aussi l’élaboration ou la mise à l’échelle d’approches novatrices et adaptées (notamment pour les jeunes atteints de l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fÅ“tale) au moyen de formations ou de projets pilotes.

Compte tenu de la surreprésentation des jeunes autochtones dans le système de justice pour les jeunes, tous ont reconnu qu’il reste du travail à effectuer pour renforcer la capacité d’offrir aux jeunes autochtones des programmes adaptés à leur réalité culturelle.

Pour contribuer à ce travail, les récents appels de propositions lancés dans le cadre de l’IJJ ont mis l’accent sur le financement de l’expérimentation de nouvelles approches ciblant les jeunes autochtones ayant des démêlés avec la justice. Les programmes et les services examinés dans les études de cas ont également fourni des exemples de mesures prises dans le but d’assurer l’inclusion et de donner suite aux appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation^{Note de bas de page 41} dans les approches d’intervention, et de faire participer activement les intervenants autochtones à la conception des services et de les écouter.

4.2.5 Collaboration fédérale-provinciale-territoriale

Il y a deux forums de collaboration FPT en matière de justice pour les jeunes : le GT FPT sur le partage des coûts et les programmes du système de justice pour les jeunes, qui est composé de représentants des programmes, et le Comité de coordination des hauts fonctionnaires – Justice applicable aux jeunes (CCHF-JJ), qui est composé de procureurs du ministère public et d’avocats des provinces et des territoires chargés des politiques et des mesures législatives en matière de justice pour les jeunes. Les deux comités sont coprésidés par un représentant fédéral et un représentant provincial-territorial.

D’après la documentation et les entretiens, l’évaluation a permis de constater qu’il existait une grande collaboration FPT en matière de justice pour les jeunes. Le GT FPT et le CCHF-JJ tiennent des réunions régulières auxquelles participent de nombreuses personnes et organisent une réunion annuelle en personne. Les deux comités sont composés de représentants des provinces et des territoires, et des représentants des politiques et des programmes du ministère de la Justice du Canada assistent aux deux réunions pour faciliter les échanges sur les politiques et les programmes.

Dans le cadre de l’évaluation, on a examiné les rapports selon lesquels la collaboration FPT, en particulier au CCHF-JJ, s’était affaiblie. Les représentants FPT ont convenu qu’un nouvel engagement à tenir des réunions régulières et à avoir des interactions axées sur la collaboration avait permis de résoudre en grande partie ce problème, et les représentants provinciaux et territoriaux se sont estimés très satisfaits du niveau de collaboration dans l’ensemble.

Le mandat du GT FPT, qui est axé sur l’échange de renseignements, est respecté. Les provinces et les territoires font régulièrement des mises à jour trimestrielles, ainsi que d’autres mises à jour de l’Initiative susceptibles d’avoir des répercussions sur la justice pour les jeunes. Les représentants provinciaux et territoriaux se sont dits satisfaits de ces échanges et de l’occasion qui leur était offerte d’apprendre et d’établir un réseau avec des collègues d’autres provinces et territoires.

Les réunions du CCHF-JJ ont permis de recueillir de nombreuses données probantes sur la tenue de discussions concernant les mesures législatives pertinentes et les politiques intergouvernementales en matière de justice pour les jeunes, de nouvelles tendances et de nouveaux enjeux (p. ex. la surreprésentation des jeunes autochtones dans le système de justice est une question qui revient sans cesse à l’ordre du jour), et des groupes de travail et des comités d’orientation ont été mis sur pied pour s’attaquer à des problèmes précis liés à la justice pour les jeunes. Les jeunes qui sortent du système de justice pour les jeunes et les recherches sur les dispositions relatives aux groupes consultatifs sont des exemples d’autres sujets qui ont gagné en importance auprès du Comité. Les progrès sur des questions spécifiques peuvent dépendre de la présence d’un ou plusieurs champions au sein du CCHF-JJ.

Quelques répondants FPT ont fait remarquer que le CCHF-JJ n’a pas encore fait de progrès significatifs pour traiter un certain nombre de questions opérationnelles liées à la LSJPA qui ont été soulevées par les provinces et les territoires. Le mandat du CCHF-JJ est également quelque peu nébuleux en ce qui concerne ce rôle d’intervention, et les personnes interrogées ont également reconnu que, lorsqu’elles sont nécessaires, les modifications législatives sont complexes à entreprendre et peuvent s’avérer un processus très fastidieux.

Certaines suggestions d’amélioration ont été faites aux comités, essentiellement de nature administrative, notamment une plus grande participation des représentants provinciaux et territoriaux à l’établissement de l’ordre du jour, un renouvellement plus fréquent des coprésidents provinciaux et territoriaux, l’ajout de coprésidents, et une meilleure participation ou utilisation du personnel du ministère de la Justice du Canada pour les besoins des comités en matière de politiques ou de recherche.

4.3 Efficience

Affectation des fonds du PFSJJ aux programmes prioritaires

Dans le cadre du PFSJJ, des accords de financement quinquennaux sont conclus avec les provinces et les territoires. Ces accords définissent les programmes prioritaires que le financement du PFSJJ vise à soutenir et déterminent l’investissement total que devraient consacrer les provinces et les territoires à ces priorités. Le ministère de la Justice du Canada finance 75 % des dépenses admissibles pour les programmes à priorité élevée, et une plus petite proportion des programmes à priorité moyenne et faible (35 % et 20 % respectivement) jusqu’à un transfert total maximum^{Note de bas de page 42}.

D’après les données financières les plus récentes disponibles pour la période étudiée (2016-2017), la presque totalité du financement accordé dans le cadre du PFSJJ (97 %) a été utilisée par les provinces et les territoires pour financer des programmes à priorité élevée^{Note de bas de page 43}. Une seule province ou un seul territoire a utilisé une petite partie du financement accordé dans le cadre du PFSJJ pour financer des programmes à priorité moyenne ou faible parce que ses dépenses de programmes à priorité élevée n’atteignaient pas la contribution fédérale maximale. Toujours en 2016-2017, 12 des 13 provinces et territoires ont atteint ou dépassé leurs cibles d’investissement total pour leurs programmes à priorité élevée^{Note de bas de page 44}.

Les représentants provinciaux et territoriaux perçoivent généralement les priorités élevées des programmes du PFSJJ comme étant souples et pertinentes. Les grandes priorités offrent aux provinces et aux territoires la latitude dont ils ont besoin pour mettre en Å“uvre des programmes adaptés à leur province ou territoire et qui complètent les programmes qu’ils offrent déjà. Étant donné que le financement est surtout utilisé pour les programmes à priorité élevée, on pourrait faire valoir qu’il y aurait lieu de simplifier les ententes conclues dans le cadre du PFSJJ en les regroupant dans un seul panier de priorités élevées. Toutefois, on risquerait ainsi de réduire la souplesse du financement dont disposent les provinces et les territoires de plus petite taille et, au bout du compte, de limiter les mesures innovatrices dans les établissements résidentiels (p. ex. la mise en pratique des principes de la justice réparatrice dans un établissement de détention dont le profil a été établi dans les études de cas de l’évaluation et qui ne serait pas pris en compte dans le panier de priorités élevées).

Efficience du modèle de financement du PSPIR axé sur les cas spécifiques

En mars 2020, on recensait 207 cas de PSPIR répondant aux critères de la partie B (ordonnances judiciaires) et 154 cas de PSPIR répondant aux critères de la partie C (cas d’exception). Depuis l’adoption de la LSJPA, les demandes relatives aux ordonnances rendues au sujet des cas répondant aux critères de la partie B du PSPIR et les demandes relatives à des cas d’exception répondant aux critères de la partie C du PSPIR ont connu une hausse, et le nombre de cas a atteint des sommets pendant la période étudiée : en 2016-2017, en 2017-2018 pour la partie B et en 2019-2020 pour la partie C (figure 6). Au cours de cette période, presque toutes les provinces et tous les territoires ont enregistré au moins un cas de PSPIR, mais l’utilisation du PSPIR variait fortement d’une province et d’un territoire à l’autre. Depuis 2003, 84 % de tous les cas de PSPIR proviennent de cinq provinces : l’Ontario, la Saskatchewan, la Colombie-Britannique, l’Alberta et le Manitoba.

La majorité des cas de PSPIR qui sont financés par le programme sont des jeunes de sexe masculin et plus de la moitié des personnes ayant reçu une ordonnance de PSPIR sont des Autochtones (56 % des cas répondant aux critères de la partie B et 57 % des cas répondant aux critères de la partie C). Les jeunes qui bénéficient de financement dans le cadre du PSPIR ont des besoins très complexes. Les données de profil indiquent qu’au moment de leur évaluation, les jeunes répondant aux critères des parties B et C avaient reçu de multiples diagnostics de santé mentale et comportementale, tels que des diagnostics de troubles de comportement, de la toxicomanie, de déficit de l’attention et de trouble d’hyperactivité ou de trouble de stress post-traumatique.

Les ordonnances de PSPIR comportent généralement des volets de placement sous garde et de peines à purger au sein de la collectivité et, pendant cette période, les jeunes bénéficient de mesures d’intervention répondant à leurs besoins spécifiques. Par exemple, selon les dossiers, les jeunes participent en moyenne à sept interventions thérapeutiques ou de formation différentes pendant leur placement sous garde et à cinq interventions, en moyenne, pendant la partie de leur peine purgée au sein de la collectivité. Il s’agit le plus souvent de formations professionnelles ou d’aptitudes à la vie quotidienne, de services psychologiques, de thérapie ou d’activités récréatives, d’aide à l’éducation et de soutien et de conseils en matière de toxicomanie.

La plupart des représentants provinciaux et territoriaux se sont dits satisfaits du financement accordé dans le cadre du PSPIR et, plus généralement, de l’approche du PSPIR qui prévoit un diagnostic, un traitement et un soutien global individualisés pour les jeunes ayant des problèmes complexes de santé mentale et de comportement. Ils qualifient de positives leurs interactions avec le ministère de la Justice du Canada au sujet du financement.

Une partie importante du financement accordé dans le cadre du PSPIR est consacré aux cas répondant aux critères de la partie B et de la partie C, qui portent sur des cas spécifiques. Le modèle de financement peut s’avérer fastidieux pour le ministère de la Justice du Canada, car les dépenses spécifiques à chaque cas sont réclamées individuellement par les provinces et les territoires. L’utilisation des fonds est également quelque peu imprévisible, car le nombre de cas de PSPIR et la durée de la peine dépendent des tribunaux (partie B) ou des demandes des provinces et des territoires (partie C). Néanmoins, les communications régulières entre les provinces et les territoires et le ministère de la Justice du Canada ont permis d’atténuer le risque d’inutilisation des fonds et de maximiser leur utilisation au moyen de projets de la partie D auxquels les fonds résiduels sont alloués. Au cours de la période étudiée, une très faible proportion des fonds n’a pas été utilisée (tableau 2).

Les données financières du programme indiquent que certaines provinces et certains territoires ont beaucoup tardé à soumettre des demandes de financement dans le cadre du PSPIR. À la mi-2020, plus de 50 % des fonds du PSPIR engagés en 2018-2019 n’avaient pas encore été demandés ou versés par le Ministère.

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Date de modification :

2021-08-13